地質勘查基金運作管理與成果分析

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1中央地勘基金項目運作管理的主要做法

中央地勘基金作為一種國家財政投資的風險勘查資金，在實行“財政專項預算”管理的前提下，為實現收支平衡和自身可持續發展，探索采用了“開放式立項，專業化管理，市場化運作”的項目運作管理模式，形成了一整套涵蓋項目技術、經濟、權益等重要方面的項目管理標準和制度，為項目的順利組織實施提供了重要保障。1．1項目立項堅持開放式原則，并與不同時期發展要求緊密結合中央地勘基金項目立項嚴格按照立項指南的原則要求進行，鼓勵各種所有制法人單位、地方財政資金、社會資本均可自愿申請，鼓勵礦業企業與地勘單位、地勘單位與地勘單位、社會投資人與地勘單位聯合申報［2］。最新統計，地勘基金立項實施的380余個項目涉及探礦權人150余家、勘查單位280個，約55％的項目屬于合作性質，即地勘基金同社會或地方財政資金聯合出資勘查，不少合作方都是民營性質的市場主體。地勘基金項目立項先后經歷了試點探索（2006～2008年）、貫徹落實找礦新機制和找礦突破戰略行動綱要（2009～2011年）、部省兩級基金協調聯動（2011年至今）等三個不同時期，分別采取了與當時發展要求相適應的項目立項做法。一是試點階段，首批啟動的11個“自上而下”煤炭招投標項目以及116個“自下而上”申報的項目，是嚴格按照基金試點項目立項指南要求論證落實的項目。二是2009年起，為貫徹落實部找礦新機制和找礦突破戰略行動要求，促進公益性地質工作與商業性礦產勘查的有機銜接，先后通過在地質大調查成果基礎上推薦、在黑龍江礦產調查成果基礎上篩選、在新疆地質找礦“358”專項明確的重點礦集區內優選、在西藏尼雄鐵礦整裝勘查區篩選等方式，論證優選了一批前期工作程度較低但具形成大中型礦床潛力的項目，同時也是落實部省合作協議框架，貫徹中央與地方按階段縱向銜接思路的具體舉措。三是2011年中央與省級基金協調聯動機制建立后，通過兩級基金項目對接篩選項目成為中央地勘基金立項的主要做法，江西朱溪鎢銅多金屬礦、貴州務正道鋁土礦、四川攀枝花鐵礦等均是兩級基金合作的典范，加大了對重點礦種和整裝勘查區的投入，貫徹了中央與地方按礦種、區域橫向銜接的思路。與此同時，中央地勘基金還加大對高風險難突破重點礦種和區域的投入力度，先后論證安排了金剛石、鉻鐵礦、鉀鹽等部分單礦種找礦項目。1．2項目實施堅持專業化管理，在實踐中不斷完善方法與理論一是設立了中央地勘基金專家委員會，建立了評審專家庫，項目立項原則上專家搖號產生，并實行評審專家回避制度，對重點項目的評審采取首席專家制度，通過組織地質、經濟、技術、管理等方面專家的密切協作，提高了基金項目管理和決策的科學水平。二是建立了比較完善的中央地勘基金項目監理體系，委托中國地質調查局所屬六大區所對所屬片區內項目實施監理；建立了中央地勘基金項目預算標準（試用）和項目資金管理暫行辦法，確保項目預算編寫有章可依，項目經費執行嚴格統一。三是鼓勵產學研結合，在重點項目勘查過程中，配套安排成礦規律與預測研究課題，為勘查工作部署提供業務支撐，內蒙古大營鈾礦、江西朱溪鎢銅多金屬礦等項目勘查部署過程中配套研究課題發揮了積極的作用。四是勘查工作部署遵循地質規律，結合內蒙古東勝煤田、準格爾煤田賦礦條件，提出“統一部署、連片勘查”的思路，并在貴州務正道鋁土礦、西藏尼雄鐵礦等整裝勘查項目實施過程中廣泛應用；大營鈾礦勘查的發現得益于“煤鈾兼探”的勘查思維［3］，其實質是“綜合勘查、多礦種兼探”，并作為基金項目部署實施應遵守的一條重要原則。五是建立了比較全面、系統的項目管理標準和制度，涵蓋項目立項、設計審查、施工監理、報告編寫、成果處置等項目管理全過程，保障了項目組織實施工作有序開展。1．3項目運作堅持市場化方向，不斷探索財政投資的商業性礦產勘查模式與經驗在項目立項階段，實行立項要求、立項程序和立項結果公開，對符合資質要求的各類地勘單位平等對待；對自上而下設立的項目，通過公開招標的方式確定勘查單位。在項目施工階段，采取委托第三方監理、旁站式監理等做法，監理單位同管理單位、施工單位分屬不同的市場主體，除了在工作開展所需項目資料對接方面保持聯絡外，各自分工明確，獨立行事，盡職盡責完成規定的任務。在成果處置階段，嚴格執行礦產資源有償使用制度的相關規定，按照實際投資額確認雙方投資權益比例，對以探礦權為標的同地勘基金合作勘查的，要事先對探礦權進行評估，收益共享、風險共擔。對參與的各個市場主體實行合同制管理，通過簽訂勘查合同、監理合同、投資合同來約定基金中心同勘查單位、監理單位、社會合作之間的權利、責任和義務。

2中央地勘基金取得的主要成果

中央地勘基金運行管理十年來取得的主要成果為地質找礦成果、發揮的機制作用、對地方和社會投入的引領、帶來的經濟和社會效益以及隊伍人才培養等五個方面。2．1找礦成效顯著，積極促進找礦突破戰略行動目標任務的完成，大力提高了我國能源和部分重要礦產資源保障程度據最新統計，中央地勘基金累計發現大中型礦產地100余處，其中，大型60余處，中型50余處，主要礦種新增資源儲量：煤957．88億t，鈾××t，鎢350．51萬t，鐵47．92億t，鋁土礦1．02億t，鎳167．08萬t，稀土80．96萬t，鉀鹽1．71億t。江西朱溪鎢銅礦刷新鎢礦儲量規模世界紀錄；內蒙古大營鈾礦在世界超大型鈾礦床中排名第14位，促成了我國鈾礦勘查開發新格局的轉變，探獲大型煤炭資源的同時獲得鈾，起到一箭雙雕的作用；青海多彩地區銅礦、貴州務正道鋁土礦、新疆坡北鎳礦、青海茫崖鎮大浪灘鉀鹽、南方缺煤省份的煤炭和稀土等重要找礦發現［4］。以上重要成果為找礦突破戰略行動目標任務的完成作出積極貢獻，大力提高了我國能源和重要礦產資源保障程度，為后續礦產勘查開發提供了重要資源接續基地，穩定了國際大宗礦產品價格，提高了我國在國際礦產品市場上的話語權。2．2堅持定位，不忘初心，起到了一定的降低風險和政策調控的作用十年來，地勘基金緊緊圍繞當初功能定位，著重用于重點礦種和重點成礦區帶的前期勘查，注重發揮對社會資金的引導作用。堅持“不與市場爭權、不與企業爭利”，凡社會資本愿意獨立承擔風險的，地勘基金原則上不再參與；社會資本有意合作勘查的，按照“風險共擔、利益共享”的原則合作找礦，勘查風險降低且達到規定勘查程度后，基金自動退出；社會資本不愿承擔風險的重要礦產前期勘查，地勘基金全額投資開展工作。地勘基金運行十年，有效地起到了降低風險和政策調控的作用。在降低風險方面，一批社會資本不愿獨立投資的前期地質工作程度較低的項目，或以往工作多年未有突破不愿再投入重型工程的風險勘查項目，以及金剛石、鉻鐵礦、鉀鹽等高風險難突破的重點礦種項目得到實施，不少項目取得較好成果；在政策調控方面，國家為緩解產能過剩暫停發證的煤炭，以及為合理保護和利用礦產資源限制社會進入的鎢、錫、銻、鉬、稀土等保護性礦種，由地勘基金全額投資勘查，所獲成果根據市場需要適時投放，既保障了能源資源供給，又實現了資源節約集約利用。地勘基金十年探索，積累了我國社會主義市場經濟條件下國家財政投資風險勘查項目運作管理的寶貴經驗，為下一步財政深化地質勘查投融資機制改革提供了參考樣本，對我國未來礦產勘查和礦業經濟的改革發展必將產生重要而深遠的影響。2．3引導和拉動社會資金投入，引領地方地勘基金相繼設立和不斷壯大2006年中央地勘基金項目啟動以來，積極引導和拉動社會資金投入，投資開展的400余個項目約一半屬于合作性質，合作方有的以自身擁有的探礦權做標的合作勘查，有的在合作勘查過程中自愿追加投資提高權益比例。地勘基金還研究過勘查單位按知識、技術、管理等要素貢獻參與項目獎勵的做法。綜上所述，地勘基金積極探索，引導社會資金以多元的方式投入勘查，截至目前，地勘基金累計投入財政資金約48億元，引導和拉動社會資金投入逾40億元。中央地勘基金啟動后，省級地勘基金陸續設立和不斷發展壯大，截至2016年底，全國共26個省（區、市）設立了省級地勘基金，18個省（區、市）成立了專門的基金管理機構，13個機構落實了人員編制。兩級基金通過信息交流、項目對接和業務互訪等加強協調聯動，成功嘗試了項目按勘查階段進行縱向銜接、按礦種與區域橫向銜接的做法。截至2016年底，全國地勘基金累計開展項目10000余個，投入財政資金約580億元，其中礦產勘查投入約490億元，分別占財政全部投入的38．6％和49．5％，兩級基金已成為財政投資礦產勘查的重要組成部分。2．4勘查投入的經濟和社會效益初步彰顯當前，全球礦業形勢低迷，國內正在推進生態文明建設和供給側結構性改革，倡導綠色勘查和綠色發展理念，我國礦產勘查市場整體不活躍，礦業權流轉明顯下滑，作為國家財政出資的中央地勘基金項目成果處置首當其沖受到影響。截至目前，地勘基金共12個項目完成探礦權出讓（轉讓），財政投入約6300萬元，累計實現出讓（轉讓）收益約1．8億元，其中財政收益約1．2億元，投入產出比1∶2，目前正在組織專業評估機構對勘查形成的100余處大中型礦產地礦業權價值進行評估。對大部分尚未處置的項目，地勘基金投入部分已全部竣工，但不少合作項目社會資金后續仍在繼續投入勘查，部分見礦較好的找礦成果顯示帶動了周邊其他勘查區塊的社會投入，降低了前期找礦風險，形成了一定的礦產勘查投入的良性循環。此外，云南、貴州兩省交界的富村－樂民地區煤炭勘查項目，在中央和地方有關政府部門的支持和協調下，由地勘基金全額投入，新增煤炭資源量3．63億t，為地區提供了一處煤炭資源后備基地，有效化解了跨省資源糾紛，促進了地區和諧與穩定。2．5鍛煉了隊伍，培養了人才地勘基金項目涉及150余家探礦權人、280余個勘查單位，在兩部深化礦業權有償使用制度改革和推進事業單位分類改革的背景下，參與各方從技術、經濟、權益等方面以全新的視角審視和參與地勘基金項目，鍛煉了隊伍適應礦政管理新形勢新要求的綜合能力，積累了參與國家風險勘查項目的經驗和做法。勘查單位中一批承擔基金項目的年輕技術骨干被提拔任用或取得更高級別的技術職稱，增強了地勘單位的找礦能力。

3認識和啟示

3．1中央和地方有關部門的高度重視和大力支持，是理順項目組織實施等各方面關系、保障項目順利推進的關鍵因素地勘基金項目由技術、經濟、權益等三個重要部分組成，彼此關聯，一個環節出了問題項目即無法立項實施。中央和地方有關國土資源主管部門在項目立項初審、礦業權核查、以往投資情況核實、探礦權維護、礦地關系協調等方面給予積極協助和大力支持，確保項目立項和和后續工作的及時開展。中國地質調查局所屬六大區所作為項目委托監理單位，盡職盡責，保質保量地完成了轄區內項目監理工作任務，為地勘基金項目實施提供了有力支撐。各有關行業部門在項目要件審查、立項初審、野外驗收和后期資料匯交等方面認真把關，積極督促，確保項目組織實施工作的順利進行。目前，地勘基金正處于轉型發展的關鍵時期，項目成果資料匯交、儲量備案、成果處置等后續管理工作仍在按部就班地進行，要進一步加強同上級主管部門和有關司局的政策解釋與說明，加強同地方國土資源主管部門的日常業務溝通與聯系，爭取各方面最大程度的理解與支持。3．2創新與合作是提高項目施工質量、實現找礦快速突破的重要法寶地勘基金作為全新的事物，項目管理沒任何經驗可尋，只有靠創新。中央地勘基金管理中心邊實踐邊探索，首次在財政出資的勘查項目中引入合同制管理的做法；首次設立了項目誠信單位度司南獎，以促進項目承擔單位更好地履約盡責和誠信執業；從無到有，建立了比較完善的項目監理體系和地勘基金項目預算標準；在內蒙古東勝、準格爾煤田勘查中，超前提出“統一部署，連片勘查”的思路，以及“綜合勘查，多礦種兼探”的原則；鼓勵產學研結合，充分調動施工單位、科研單位和下游采選單位的技術優勢，形成合理，助推找礦突破。合作是地勘基金項目管理多年摸索出的一條寶貴經驗。大營鈾礦的發現，得益于“煤鈾兼探”的勘查思維，依靠的是多部門、多學科、多工種聯合作戰和總體協調到位，它打破了不同部門之間的資料分割和技術壁壘，實現了信息共享和優勢互補，一礦變雙礦，充分體現了我國特色社會主義條件下集中力量辦大事的制度優勢。多部門合作、聯合會戰的做法在地勘基金其它重點項目勘查過程中同樣發揮了重要作用，也是整個地質工作應當參考借鑒的寶貴經驗。3．3地質、技術、經濟、生態文明齊抓并重，是促進地勘基金長期可持續發展的重要保障受當前世界經濟增速放緩，全球礦業形勢低迷等因素影響［5］，地勘基金項目成果處置率較低，直接影響到了地勘基金的收支平衡和自身可持續發展。地勘基金要實現較高的投入產出比，十年來的找礦成果所代表的資源優勢如何轉化為資本優勢是關鍵，而從資源到資本的轉化，意味著這些找礦成果地質上是否可靠，技術上是否可行，經濟上是否可利用，以及當前市場是否有需求，這就要求在項目立項、實施、后期探礦權維護和成果處置等各個環節不僅要重視地質賦礦條件，更應重視未來礦產開發利用的技術、經濟、環境因素并開展綜合評價。當前，我國正在推進生態文明建設和綠色勘查、綠色發展的理念，礦業權要逐步退出自然保護區，生態文明建設已上升到推進我國特色社會主義事業“五位一體”的戰略高度。在地勘基金后續工作開展和研究推進下一步轉型發展的路徑過程中，地質、技術、經濟、生態文明應當齊抓并重，這也是促進地勘基金長期可持續發展的重要保障。

作者:陳興華 趙敏 蒲燕萍 楊偉紅 秦險峰 崔祖霞 唐玨 蔣曼 王希穆超 單位:1.國土資源部中央地質勘查基金管理中心 2.中國地質大學 （北京）地球科學與資源學院

參考文獻

［1］國務院．國務院關于加強地質工作的決定（國發〔2006〕4號）［Z］．2006．

［2］財政部，國土資源部．中央地質勘查基金（周轉金）管理暫行辦法（財建〔2006〕342號）［Z］．2006．

［3］程利偉．大營鈾礦———“煤鈾兼探”的實踐與啟示［R］．2012．

［4］國土資源部中央地質勘查基金管理中心．中央地質勘查基金項目成果總結（2006～2015年）［R］．2016．

［5］國土資源部信息中心．世界礦產資源年評（2016）［M］．北京：地質出版社，2016．