公共財政框架下縣級預算管理改革

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一、公共財政與縣級預算規范模式

（一）公共財政概念

早在十八世紀七十年代，舉世聞名的經濟學家亞當史密斯在《國富論》中提出了公共財政的概念。公共財政存在的基礎是市場經濟，市場經濟一直有一只“看不見的手”在調配資源，但這只“看不見的手”偶爾會在某些領域出現失靈的情況。因此需要政府使用“看得見的手”來對市場進行調控，通過宏觀調控來防止壟斷、建立健康的市場體系、實行收入的公平分配等等。由此我們可以得出一個概念：公共財政即是市場經濟與宏觀調控都無法調解的公共資源的分配、調控等經濟活動。

（二）縣級預算規范模式

英國是第一個出現政府預算制度的國家，此后便為世界許多國家所仿照與采用，由此而形成的各國政府預算制度盡管在具體的實施上有所不同，但是其內在的基本原理與原則是相同的。所以，規范模式下的縣級預算肯定會具備計劃性、歸一性、公開性和法治性的特點。近年來，隨著社會主義民主政治的不斷進步和財政預算管理制度的逐步完善，我國政府預算更加規范，特別是縣級預算也向規范化、科學化、精細化邁進。

二、當前縣級財政預算管理現狀與問題

（一）縣級財政預算現狀

1.縣級財政預算缺乏完整性

在我國，縣鄉一級是財力最薄弱的環節。一方面分稅制財政體制的實施，上級集中了較多收入；另一方面縣級財政負擔了大量的剛性支出和配套支出，導致縣級財權與事權不一致。對于縣級財政的狀況，一個直觀的數據是國家審計署最新公布的報告，截至2012年年底，有195個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。如果縣級財政沒有財力保障，地方許多事務就無法履行，地方為了保障運轉就難免另尋出路，會加重地方政府性債務風險。

2.縣級財政預算缺乏可靠性

財政預算的可靠性要求財政數字必須準確，過高與過低都不符合可靠性標準，各類不同性質的收入必須分類記錄。當前縣級政府由于存在大量的非稅收入資金（如土地出讓金）以及缺乏相應的預算權，從而導致了縣政府收支計算十分困難。3.縣級財政預算缺乏間斷性預算制度不僅僅只有預算部分，還應該包含監督與審核。恰好，縣級財政預算工作中最為薄弱的環節就在于審計與監督。根據國家預算體系的要求，縣級預算要經過三種審計與監管。第一步是內部審計，之后是外部事后審計，最后是預算評價。預算評價中最重要的績效與效果評價機制在縣級政府幾乎不存在。因此對于縣級政府而言，預算監督毫無操作性。

（二）縣級財政預算改革所面臨的問題

1.預算管理缺乏穩定的財政框架支持

地方政府大部分地方稅自從稅制財政體制改革以來一直處于與中央共享的狀態，這種制度嚴重制約了地方財政的稅源涵養，不利于地方財政的長遠發展，嚴重打擊了預算管理改革推進的積極性。

2.預算改革定位不明確

多年來，關于預算管理體系的討論與報道不絕于耳，但是報道內容大部分都帶有事后諸葛亮的性質，帶有用實踐逆推真理的弊病。中國政府對于改革目標采取的逐步探索策略，這種策略比較符合現實社會要求，逐步探索也是中國經濟發展改革的基本方向，但是不能將其作為目標選擇不堅決的理由。

三、縣級預算管理改革策略與建議

（一）深化縣級財政預算制度改革路徑選擇根據國務院辦公廳轉發了財政部《關于調整和完善縣級基本財力保障機制的意見》，明確將通過加大獎補資金支持力度、完善省以下財政體制、健全激勵約束機制等方式更好為縣級財政紓困。完善縣級基本財力保障機制，有利于增強基層政府責任意識，同時利于地方經濟均衡健康發展。將政府收支全部納入預算管理，健全政府全口徑預算體系。加大地方一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算、財政專戶管理資金的統籌力度，增強政府財力綜合運籌能力。明確一般公共預算、政府性基金預算、社保基金預算以及國有資金經營的關系和定位。規范縣級政府債務管理，將債務納入一般公共預算進行管理。

（二）深化縣級財政預算制度改革制度建設要解決財政體制不到位、收入難以統籌管理等問題需要從以下幾個方面入手：第一，按照預算實行編制、執行、監督權力分離的財政內部機構，實行“三位一體”的財政體制；其次，通過標準定額的制定，對預算各個階段做出明確規定；第三，加強內部控制，確保財政資金運作的安全；再次，加強部門之間的合作，利用資源共享達到資金流程效率化的目標；最后，建立相應的獎懲機制，鼓勵各個單位的理財積極性。

（三）推進政府采購改革。政府通過嚴格執行“管采分離”的管理體制來強化財政部門的監管職能。縣直部門與單位需核實資產空間，在科學論證的基礎上依法對政府采購預算進行編制。符合縣級統一采購標準的應使用批量集中采購方法，降低采購成本。政府采購預算需在一年以內執行并簽訂，保證政府采購預算執行的效率。

(四)改進年度預算控制方式。支出預算與政策取代收入預算與平衡成為了地方級公共預算審核的重點內容，為此可以通過跨年度預算平衡制度對公共預算進行調控，地方公共預算如出現短收或超收情況，可以利用調節基金對其進行控制，實現收支平衡。同時地方政府可以規劃一份為期三年的財政預算政策，當調節基金控制力下降時，通過該政策來保障規劃期內重大建設項目的建設與運行。從而提高財政政策的綜合前瞻性。

（五）全面推進預算績效管理。以“分類指導、重點推進”為原則，建立完善的縣級預算管理制度，力求達到“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的管理目標。同時在地方建立起覆蓋所有部門預算單位的績效評價體系，將評價結果與獎懲力度掛鉤。并將績效評價結果進行公開，接受社會的監督。

四、結束語

當今社會各界普遍認為，要建立縣級公共財政體制必須從預算管理制度體系構建工作開始做起，只有將改革各個層面有機結合，才能保證公共財政框架下縣級財政預算管理機制長期健康的發展。

作者:張勝鵬 單位:浙江省洞頭縣財政項目預算審核中心