公共信息共享利用推進論文

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編者按：本文主要從公共信息資源管理的概念與現狀；公共信息資源管理低效的經濟學分析；提高公共信息資源管理效率的途徑進行論述。其中，主要包括：公共信息資源管理水平作為政府和公共組織發展水平的標志、公共信息資源管理是以政府為核心的多元社會行為主體及其網絡化組織結構、基于委托——理論對公共信息資源管理低效的分析、“委托——”理論、委托——關系下公共信息資源管理低效的傾向分析、過度授權導致者不正確用權造成的低效、委托鏈過長，導致的低效、約束、激勵及監督體制不健全引發的低效、基于博弈論對公共信息資源管理低效的傾向分析、基于博弈論對公共信息資源管理低效的傾向分析、完善相關法律、法規，推動公共信息資源管理規范化等，具體請詳見。

論文摘要：造成我國公共信息資源管理低效的原因很多，本文試圖從經濟學的角度分析造成公共信息資源管理低效的原因，旨在為提高公共信息資源管理的效率提供建議與幫助。

論文關鍵詞：公共信息資源低效經濟學分析

1公共信息資源管理的概念與現狀

公共信息資源管理水平作為政府和公共組織發展水平的標志，伴隨著信息化社會的縱深發展，受到人們越來越多的關注。關于公共信息資源管理的概念，國內學者看法不一。文獻[1]認為“公共信息資源管理是指圍繞公共信息資源實施全面管理的一種管理思想和管理模式。它以公共信息資源的開發利用為核心，以信息技術為基礎，信息政策法規為保障，信息素質的培養為關鍵。”文獻[2]認為“公共信息資源管理是以政府為核心的多元社會行為主體及其網絡化組織結構，為了最大限度地促進信息資源的全社會共享和信息資源效用價值的實現，維護社會公共利益，綜合運用各種政治的、經濟的、文化的、技術的管理方法和手段，在公共參與下實現對公共信息資源的多元管理。”由于公共信息不僅屬于公共產品，擁有公共性，同時作為一種信息資源，又具有信息的特殊性和資源的稀缺性，因此公共信息資源管理不僅屬于公共管理的范疇，還屬于信息管理的范疇。筆者認為在公共信息資源管理的研究中，不僅要解決公共信息資源作為公共產品如何最大限度的發揮效率以滿足公共需要的問題，在管理過程中兼顧信息產品的特殊屬性，掌握其傳播與共享的內在規律也同樣重要。

隨著社會信息化程度的提高，我國近些年來在公共信息資源的管理與建設方面取得了巨大的進步，如公共信息資源的基礎設施的大規模建設、公共信息資源共享標準的制定以及政府電子政務的推廣等。然而伴隨進步的同時，相關的問題也開始凸現，例如由于缺少信息保障、信息制度造成的公共信息獲取困難；由于責權不明確，監督無力而導致掌握公共信息資源的公權部門失責；由于管理主體單一，市場化程度低，造成公共信息資源開發、利用低效及浪費等。這些現象不僅嚴重閑置、浪費了公共信息資源，還加劇了由于信息不對稱帶來的貧富分化的社會矛盾，讓社會公眾對管理公共信息資源的公權部門產生了不滿與置疑，同時也阻礙了公共信息資源管理的發展，造成了公共信息資源管理低效的局面。對于這些現象，國內學者多從公共信息資源的管理模式出發進行原因的探析。筆者認為造成公共信息資源管理現狀的原因雖然很多，但根本癥結是由于其內在屬性造成的內生矛盾，本文試圖從經濟學的理論出發，試圖找出造成我國公共信息資源管理低效的內生原因，旨在為提高我國公共信息資源管理的整體水平提供部分思路與建議。

2公共信息資源管理低效的經濟學分析

2．1基于委托——理論對公共信息資源管理低效的分析

2．1．1“委托——”理論

根據新制度經濟學的解釋，“委托——”理論，主要是指產權的所有者，通過選聘不是產權所有者的機構或者人員，在法律允許或授權的范圍內從事經營活動。在委托一關系中，有3個問題值得注意，一是委托者的授權不當可能造成經營損失；二是方的道德風險可能造成經營損失；三是委托鏈條越長，風險越大。

在公共信息資源管理領域的委托——關系中，公眾是公共信息資源的所有者，所以可被定義為委托方，依法享有對委托的權限、事項及方式的選擇權和決定權。而擁有與掌握公共信息資源的政府行政部門、公共管理機構可看作是公共信息資源管理的方，通過法律、法規的授權，形成委托關系，依法享有委托權事項的執行權。

2．1．2委托——關系下公共信息資源管理低效的傾向分析

(1)過度授權導致者不正確用權造成的低效

者權力的大小及行使方式主要來自于委托者的授權，而這種授權關系主要以現有的法律規定為依據。而目前我國公共信息資源管理的行政部門究竟有多大的權，如何行使這些權，對不當行使權該如何處理，國內現行的法律法規及相關政策既不具體也不明確。在者擁有“無限”權力而監督卻無法具體和到位的情況下，者極易不當用權。

(2)委托鏈過長，導致的低效

由于我國公共信息資源管理主要由政府部門承擔，而我國各行政管理級從上至下，復雜冗長。公共信息的層從初始委托人公眾到達最終人政府所要經過的中間層多達五六個。層級增多，意味著信息的傳輸更易滯后、失真，過多的委托關系不僅可能造成人對委托人目標的執行扭曲與偏離，還會模糊每一層級委托人與人的責、權、利關系，導致激勵弱化。此外，層次越多，信息流越長，使得監督成本不斷增加，監督難度也不斷加大。

(3)道德風險導致的低效

道德風險的發生常常是在者自身利益與委托者利益產生矛盾，者利用手中的決策權，增加自己福利，而不惜損害委托者的利益。在委托——關系中，委托人經常面臨利益的誘惑與選擇，在乏力的監督與高額的違規回報的對比中，者不正確行使委托權、以權謀私的可能性增大。如114臺出賣優先報號權、高招辦出賣高考查分權就是者發生了道德風險的典型案例。

(4)約束、激勵及監督體制不健全引發的低效

一方面，在我國公共信息資源管理領域，由于對公共信息資源合理使用與監督的體系不健全，委托人對人的激勵與約束基本是靠行政的“收放權”來進行的，激勵手段的不明確，導致委托人對人的使用行為幾乎沒有任何約束。另一方面，由于委托者是一個龐大的群體，利益關聯不大，因此公眾的監督欲望并不強烈。乏力的約束方式與監督機制；公眾的分散性與淡漠意識；相關機構“同盟”事不關己的態度；媒體監督的缺乏效力(如很多不正確用權迫于媒體壓力而停止，但者的行為并沒有受到相應的處理，也無法保證此類行為不再發生)，都使人增加了發生道德風險的可能，從而導致公共信息資源管理中的低效。

2．2基于博弈論對公共信息資源管理低效的傾向分析

2．2．1博弈論理論

(1)博弈論(gametheory)

博弈論又稱對策論，它是研究決策主體在給定信息結構下如何決策以最大化自己的效用，以及不同決策主體之間決策的均衡。博弈論由3個基本要素組成：一是決策主體；二是給定的信息結構，又叫策略集；三是效用，是可以定義或量化的參與人的利益，又稱偏好或支付函數。

(2)公共信息資源管理領域的博弈關系

從參與人的角度來看，公眾與公共信息資源的管理者——政府公共管理部門構成博弈的參與人；從策略選擇來看，可能的若干種選擇，形成了博弈的策略集；從效用選擇來看，溥弈各方都會選擇自己效用最大化的策略進行博弈。值得一提的是，在公共信息領域，博弈效用的最大獲益者基本都是強勢參與者。

2．2．2典型案例分析

(1)松花江水污染事件

以2005年11月13日，吉林石化公司雙苯廠發生爆炸，由于有關部門懷疑爆炸可能污染松花江部分江段，地處松花江下游的哈爾濱市為確保市民安全，市政府做出了停水決定，并于11月21日發出了《關于對市區市政供水管網設施全面檢修臨時停水的通告》。在吉石化爆炸事件發生后一個星期中，由于地方政府采取了消息封鎖的辦法，并隱瞞了停水的真相，造成了市民恐慌與猜測的心理。哈爾濱當地盛傳將發生地震的謠言，短期內造成了市民儲藏食物，離家外逃等人心惶惶的局面。

(2)案例的具體分析

從參與的雙方來看，作為公共信息管理的主體的政府決策部門因擁有較多的博弈資源，如財政、信息等資源成為博弈中的強勢方，而公眾作為博弈的另一方，雖然人數眾多，卻處于無組織狀態，由于沒有平等的博弈地位與信息資源，很難提出能夠保護和發展自己利益的措施和建議，是博弈的弱勢方。

從策略選擇看，強勢政府選擇封鎖信息作為博弈策略是理性經濟人追求個體效益最大化的最佳選擇。對于應對突發應急事件，其途徑有若干種，選擇封鎖信息，在于這一方案簡單易行。對于政府而言，既不用為承擔安撫公眾不滿情緒煩惱，又不用為損壞政府形象買單；而作為弱勢方的公眾，在信息不完全對稱的被動情況下，反應只能是相信或猜測。

從效用選擇看，博弈各方都會選擇使自己效用最大化的策略進行博弈，強勢政府選擇既省事又有效的封鎖信息的辦法，不是平等博弈的結果，而是強勢博弈方自主選擇的結果。對于社會公共事務管理者的政府而言，短期來看這種選擇是投入最小，效用最大的一種。而作為公眾，由于沒有策略的提出并進行充分博弈，只能選擇相信虛假信息或半信半疑、私下猜測，任何一種選擇，都會造成自己效用的減少。

2．2．3基于博弈論對公共信息資源管理低效的傾向分析

如果僅僅認為上例中的哈爾濱市政府的行為與我國2003年非典初期部分地方政府采取消息封鎖的辦法只是一種偶然或個別現象的話，那么在我國公共信息資源管理的大環境下，政府或公共信息資源的管理部門采取類似的應對辦法似乎是必然的。

(1)市場信息不完全

信息經濟學理論認為，在信息不完全的市場上，信息分布足不均勻的。市場機制并不能保證相互之間存在著利益沖的利益主體披露其真實信息，因而，信息流動會受剝刮益阻礙。在一般情況下，信用雙方如果存在著信息的不對稱，當掌握較多信息的人與掌握信息較少的委托人之問建立合同關系時，博弈的主要表現就是掌握信息較多的一方隱瞞信息。

(2)博弈主體不到位

任何一種管理活動都應該有一個統一的規范作為指導。這個統一的規范，既是管理部門日常工作的行為標準，也是檢驗其工作質量與有效性的基本依據。為了充分保護和體現博弈各方的要求和利益，規范的制定者應該是博弈雙方以外的局外人。而我國，目前有權制定相關公共信息資源管理規范與法規的是各級政府，作為博弈的參與主體，身兼政策制定與行動執行的雙重角色，以政府為代表的公共信息資源管理部門在制定規范時很難做到不偏不倚，完全自律。

(3)缺乏充分的博弈過程

制度經濟學假定個體只有有限理性，每個個體都在他所依存的體制允許的有限范圍內，實現自己的效用最大化。也就是說，不同個體尋求自身利益的最大化產生個體最優行為解的集合就是規則，規則的集合形成制度。而制度的形成是多方博弈的結果，因為只有多方博弈才能接近博弈的理想狀態——即充分兼顧各方利益，同時促成博弈各方自覺自律行為，任何人若想通過違反制度來得到好處，必將從別的方面受到更大的懲罰，從而得不償失。公共信息管理的制度也不例外，它也應該是一個多重的、多層次的各方博弈的結果。而現行我國的公共信息管理市場化進程緩慢，遠無法達到多方博弈的狀態，不充分的博弈過程，使得博弈中的強勢方違約、失德行為在短時間內成為必然。

2．3基于公共選擇理論對公共信息資源管理低效的傾向分析

2．3．1公共選擇理論

以詹姆斯．M．布坎南為代表的公共選擇理論認為，由于公共物品的生產是政府各級行政機關的職責，因此將各級行政機關統稱為官僚，而這方面的理論被統稱為官僚經濟理論。同時，由于公共物品的生產和管理是政府各級行政機關的職責。政府是由人組成的，政府的行為規則是由人制定，因此也需要人去決策，而執行的人都不可避免地帶有“經濟人”特征。因此，沒有理由認為政府總是集體利益的代表和反映。行政機關也是理性經濟人，同樣追求個人利益的最大化，同樣也會犯錯誤。個人主義、經濟人假設與交易政治學構成了公共選擇理論的三大基石。

2．3．2基于公共選擇理論對公共信息資源管理低效的傾向分析

公共信息資源屬于公共產品的范疇，因此我們也可以用公共選擇的理論來解釋公共信息資源管理領域的效率問題。一般而言，掌握公共信息資源的公共部門(我國一般是政府機構)為了糾正市場失靈、彌補市場缺陷，將履行公共信息產品提供者的職能，常常直接提供市場可能供給不足的公共信息資源，并履行市場秩序的維護者、外在效應消除者等角色，管制自然壟斷、處理信息不對稱等。但由于公共組織自身的官僚機構的特性，政府根本無法高效地提供公共信息資源，具體原因如下：

(1)壟斷導致的低效

首先由于政府部門壟斷著大部分的公共信息資源，做為官僚機構的政府，其壟斷性質決定了其信息供給活動必然缺乏競爭。而競爭對于激勵理性行為人的內在動力、提高效率都具有重要意義。政府的壟斷性不僅使其失去了競爭所形成的外部壓力，同時也失去了改善行政管理、提高行政效率的內在動力。公共信息資源的政府壟斷，導致了公共信息資源難以及時有效地被供給、利用與開發。

(2)政府公共行為導致的低效

政府公共行為導致公共信息資源管理的低效可從兩個方面來看。一方面，政府的公共行為趨向于資源浪費。官員花的是納稅人的錢，就像弗里德曼所說是“用他人的錢，為別人辦事”。政府官員雖然對公共信息資源有支配、占有、使用權，卻無所有權和剩余索取權，因而沒有提高效率使得成本最小化的激勵。同時，與市場中的企業家相比，由于政府官員行事時無成本壓力，因此不計成本的政府行為頻繁發生，以上兩點都導致了政府公共行為的低效。

另一方面，由于缺乏激勵動力而導致的低效。一般行政機構中，官員的勞動補償與其勞動成果和效率聯系不大，或者說聯系不緊密，不僅因為政府官員的勞動成果和效率缺乏明確的衡量標準；還因為政府給予官員的報酬也并非根據其工作績效，更大程度上依據的是職位的高低和制度上的硬性規定，而且規定一旦做出就很難改變。

于是，在這兩個方面的共同作用下，激勵機制難以建立，官員只有爭取職位和權力的動力，而沒有提高效率和改善工作質量的壓力。政府公共行為低效的無法避免，使得同為公共管理范疇的公共信息資源管理趨于低效成為必然。

無論是用委托——理論、博弈論還是公共選擇理論來分析公共信息資源管理的行為，都表明公共信息資源管理無法避免的內生矛盾使得管理的低效似乎難以克服。針對以上的問題，筆者結合現實，認為以下幾點建議對提高公共信息資源管理的效率會有所幫助。

3提高公共信息資源管理效率的途徑

3．1完善相關法律、法規，推動公共信息資源管理規范化

法律作為對行為責任的強制約束，在實際生活中起到必不可少的作用。盡管公共信息資源管理的主體為各級政府，但普遍存在的公共信息資源管理部門的信息尋租、政治創租的行為，都呼喚更有力的法律來保證公共信息資源能夠更有效的利用。筆者以為，我國公共信息資源管理的立法應包括幾個方面的內容：①公共信息資源管理的目的；②公共信息資源管理的管理體制與管理模式；③公共信息資源管理的具體程序；④公共信息資源管理的效果評價與效率評估；⑤行政機關在公共信息資源管理中的責任以及違反義務所應承擔的相應后果等。

只有明確責任，建立對稱的責任體系才能有效的限制權力的腐敗與滋生，將公共信息資源作為公共產品內在不可避免的低效性降至最低。

3．2探索多元化的公共信息資源管理模式，提高供給效率

3．2．1引入競爭機制，打破壟斷

在公共信息資源管理領域，我國可以通過探索多元化的管理模式提高公共信息資源管理的效率。文獻[10]指出“隨著社會分工的專門化、公眾信息意識的強化以及社會公共空間的不斷擴展，社會結構也日趨復雜，組織分化程度不斷提高，原來集政治、經濟、文化、科技、教育以及公共信息資源管理功能等為一身的龐大政府行政結構也面臨分化，并在事實上形成了多樣化的信息資源管理渠道，為各類社會組織參與公共信息資源管理開辟了新的道路。”政府可以鼓勵多種公共信息資源管理形式如公公合作、公私合作、私人參與等多種形式，打破長期以來政府一家壟斷的局面。競爭機制的引進必然會提高公共信息資源管理的效率。

3．2．2對公共信息資源進行分級分類，積極探索不同的管理模式

根據公共信息的類型，可以探索確立不同的管理方式。如涉及國家安全、軍事、外交等方面的信息，完全由政府進行封閉式管理；而對不屬于國家機密的并與公眾生活密切相關的公共信息，如政府法律、政策信息、公共災害的防治信息，則可嘗試由政府組織開發、利用，并免費提供給公眾；而對于商業信息一能帶來直接的經濟價值并滿足特定個體需要的信息，可以允許商業信息機構在公眾信息的基礎上開展增值服務，并收取一定費用，而政府可以完全退出此領域的管理，只作宏觀調控。

3．3加強對公共信息資源的開發，提高公共信息資源的利用效率

加強公共信息資源的開發，不僅需要提高基礎設施的配套能力(包括軟硬件的開發)，建立高效的信息公開、共享制度，注重對公共信息資源的協調管理與深度開發也同樣重要。

3．3．健全政府信息公開制度

一方面要充分利用政府門戶網站、報刊、電視等大眾媒體，同時要加快各級圖書館、文化館、資料館的建設，為社會公眾獲取公共信息提供便利，推進政府信息公開進程。

3．3．2建立信息共享制度，加強部門信息共享

要加快建設統一的電子政務網絡平臺和信息安全基礎設施的建設，同時建立政務信息資源目錄體系和交換體系，支持信息共享和業務協同，推動不同業務部門、不同行業系統之間以及中央與地方之問的信息共享。

3．3．3挖掘公共信息資源的內在價值，做好公共信息資源的深度開發

目前國內對公共信息資源的開發，大多還只限于對數據的簡單統計、羅列和。而對于深層次的分析、預測卻涉及很少。很多部門的公共信息，如進出口、旅游業、氣象信息等，如果能對累積的資源進行深層次的加工與挖掘，不僅能為更多的企業和公眾發揮指導作用，還能為其引進資金、開展國際貿易、更好的參與全球競爭提供機會。

3．4推動公共信息資源管理參與的公眾化，完善社會監督機制

必須保障公眾更廣泛地參與到信息資源管理過程中。一方面，管理機構受公眾的委托，對公共信息資源進行管理，而公眾作為公共信息資源管理的委托人，無疑是最有權利對公共信息資源進行建議與監督的群體。另一方面，公共信息資源管理部門作為公眾的委托人，承擔著對信息管理效果的回應義務，在信息收集、信息管理、信息利用的過程中必須給予公眾了解、參與的過程與機會。國外在保障信息收集的過程中對公眾的參與權，都有相關的法律作為依據，如美國的《文書節減法》。該法規定：機關在申請進行信息收集時，還要同與信息收集有關的公眾或受影響機關協商，征求其意見，以評估信息收集的必要性、負擔、效用等。再例如對于信息公開方面，發達國家也都有諸如《陽光政府法》、《公共信息法》等作為公眾合法的獲得公共信息的保障。在我國，也應該效仿發達國家的做法，保障公眾的知情權與廣泛參與，才有可能真正的推動公共信息資源管理效率的提高。

4小結

從經濟學的角度來看，在公共信息資源管理的領域里，政府做為“理性經濟人”和“社會公益人”雙重角色，在信息不對稱、激勵不明確、約束無效率的情況下，對公共信息資源管理的低效似乎不可避免。但公共信息管理部門如能從法律上加以限定，規范上加以約束，在管理上引入多元化，切實地保證公共信息的共享與利用的推進；另一方面，完善監督與激勵機制，吸引更多的公眾關注與參與，公共信息資源管理的效率則會在一定程度上得到提高。

參考文獻

[1」楊秀丹，白獻陽.公共信息資源管理研究[J].圖書館論壇，2005,(12):212一213.

[2]夏義堃.政府信息資源管理與公共信息資源管理比較分析[J].情報科學，2006,(4):53一536.

[10]夏義堃.公共信息資源管理多元化的視角[J].圖書情報知識，2006,(4):20一24.