物業管理制度完善論文

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一、業主權的內涵及其法律化的價值

《現代漢語詞典》對“業主”的解釋是:“產業或企業的所有者。”從法律的角度看,這里的業主可以認為是一種不動產的所有權人。但無論是在《物權法》中還是在《物業管理條例》中,業主都還不是一個明確的法律概念,而是生活中對于物業所有者的習慣性叫法。在房地產行業中的業主通常指那些購買房屋并已取得房屋所有權的人,即物業的所有者。

關于業主的權利,2007年3月頒布的《物權法》確立了“業主的建筑物區分所有權”。但這一概念受到了一些學者的質疑,他們認為,“業主的建筑物區分所有權”與社會生活中所稱的“業主權”不相對應,可能會在具體的適用上產生歧義,也會使得相關的權利在民法理論上產生思維混亂,導致民法理論與社會生活出現裂痕。因此,建議用“業主權”替代“業主的建筑物區分所有權”這一含混的語詞。[1]

業主權屬于物權的一種。物權是指“直接支配一定之物,而享受利益之排他的權利”[2]。業主權可以說是基于對物(不動產)的所有權而產生的權利,更狹義地說,是房屋的所有權人對其房屋及相關物所享有的占有、使用、收益、處分的權利。

業主權與建筑物區分所有權相比較,既有相通的地方也有其特有的性質。從學界對于建筑物區分所有權的界定來看,許多學者贊同德國學者貝爾曼提出的“三元論說”,其認為建筑物區分所有權,系由區分所有建筑物的專有部分所有權、共用部分持份權以及因共同關系所生的成員權要素所構成的一種特別所有權。國內學者楊立新教授也認為:建筑物區分所有是指建筑物的共同所有人依其應有部分對獨自占有、使用的部分享有專有權,對共同使用部分享有互有權,以及相互之間對建筑物的整體享有成員權,而構成的建筑物所有權的復合共有。[3]而業主權是以所有權為核心并關聯到債權、繼承權,以救濟權為保障的多結構的權利體系。業主的建筑物區分所有權并不能概括現代業主的所有權利,其內涵尚顯狹隘:業主權的權利主體除了包括區分所有權人,還包括居住權人、承租人等其他與房屋占有、使用相關的主體;業主權客體除了包括在整幢建筑物內業主的區分所有部分、共有部分外,還包括在整個規劃小區范圍內的與房屋相關的土地、道路、標識、空間甚至小區整體環境等。因此,業主權除了包含區分所有權外,還包含非所有權形態的權利因素,例如基于租賃關系或居住權而獲得的對小區內物的占有與使用權。如果把業主權的概念界定為建筑物區分所有權,則會縮小業主的范圍。“業主權”事實上可以成為囊括建筑物區分所有權內涵的法律意義上的概念。[4]

業主權實質上是專有權、共有權和成員的管理權利的統一體。一般而言,建筑物區分所有權旨在規定靜態的物的歸屬問題,不應包含成員管理權這一混合性權利,而平時在物業管理中使用的“業主權”則是以成員權為核心的權利,強調的是動態的權利運行。

業主權如果能明確地作為民事主體的一種法定權利,將有利于進一步保護公民(業主)的財產權,有利于規范和完善我國的物業管理制度,有利于完善我國的物權法體系。首先,業主權的權利主體具有“私人”屬性,是擁有房屋所有權、使用權的自然人、法人及非法人組織。當我們充分維護保障了社會私人權利尤其是自然人的各種權利和利益時,社會利益本身便當然地得到了有力的維護與保障。[5]其次,業主權只有受到憲法、物權法以及相關法律法規的保護才具有合法性,因此,將業主權法律化有利于進一步保護私人財產權,也有利于進一步完善我國的物權法體系。再次,業主權的法律化可以使得法律規范更具有“親民性”。業主是隨著我國房地產業的發展而產生的一個概念,長期以來作為房屋產權所有人或相關權利人的代稱,已被群眾廣泛接受和使用,已成為社會經濟生活中的一種習慣名稱。法律作為反映社會物質生活條件的法權關系的主要載體,將社會生活中被反復使用的“業主權”引入民法制度之中,是立法機關尊重社會生活中的風俗習慣、順應經濟民主、遵從經濟生活條件的恰當行為,也是立法者關注民生,關愛普通百姓生活,促進、發揚民法制度“親民性”風格的重要舉措。[6]

總之,業主權法律地位的確立,可以使業主權得到更好的行使與保護,可以使其與相應的權利更好地結合在一起,從而形成完整的法律關系。

二、業主權與物業管理權的沖突

目前,對于業主權的立法保護已經受到越來越廣泛的關注。而在現實生活中,由于缺乏法律的規制,圍繞業主權出現了一系列糾紛和沖突,其中以業主權與物業管理權的沖突最為明顯。

(一)物業管理的困境及制度缺陷

近年來住宅區中不同利益主體引發的摩擦和矛盾不斷增多,有的還成為影響社會穩定的因素。其中有業主與開發商之間的利益沖突,有業主與相鄰業主之間的矛盾,有業主與小區公眾利益的關系協調問題,但最具代表性和普遍性的利益沖突,多發生在業主與物業管理之間。

物業管理是在我國改革開放中新興的一個行業。這個行業的產生和發展對于我國的經濟建設、人民生活工作環境的改善以及提高城市管理水平和促進住宅小區的規范化發展起到了十分重要的作用。但隨著人民權利意識的日益覺醒,由傳統住房管理機構發展而來的物業管理企業與其服務對象——業主的矛盾卻日趨緊張。以上海市靜安區為例,2003年靜安區人民法院共受理物業管理糾紛案件159件,較2002年的65件上升了144.62%。這一行業在經歷了二十多年的立法混亂之后,2003年6月8日,國務院頒布了《物業管理條例》,這是我國第一部全面規定物業管理的行政法規。[7]《物業管理條例》的頒布實施,使我國的物業管理制度得以走上法制化的軌道,它較好地明確了業主與業主、業主與開發企業、業主與物業企業、物業企業與開發企業、業主與相關部門、政府部門與相關企業之間的關系,特別是對業主在物業活動中的權利作出了一些規定。

從《物業管理條例》的總則當中可以看出其立法目的是為了規范物業管理活動,維護業主和物業管理企業的合法權益,改善人民群眾的生活和工作環境。而“改善人民群眾的生活和工作環境”的立法目的,體現了《物業管理條例》以人為本的價值取向。根據《物業管理條例》的規定,在提高和改善人民群眾生活質量、工作環境方面,物業管理具有以下功能:(1)改善人民群眾的居住條件,提高人民群眾的居住質量。物業管理企業通過規范化的管理為小區提供了較好的服務,如綠化、維修、保潔等,使得生活環境和質量有了較好的改善和提高。(2)有利于構建和諧社區。物業管理企業通過加派保安以及設置安全防控系統使小區更為安全有序,從而保障了社區的穩定和諧。(3)推動小區的精神文明建設。物業管理企業在努力提高管理服務水平的同時,努力創造條件,積極開展社區文化活動,豐富了居民的業余生活,促進了居民的身心健康,改善了鄰里關系,使人居環境得到了較大改善。

然而,綜觀我國現有的業主權及物業管理制度的立法與實踐的狀況,可以發現該制度仍然存在一些缺陷,主要表現在:一是業主委員會的法律地位不確定,導致業主權利得不到真正的保障。

依我國現行法,業主委員會不具有實體法的權利能力,真正法律上的權利主體是全體業主,業主委員會只是業主的代表機構。因此,由業主委員會作為物業管理合同的當事人是不妥當的。物業管理合同的當事人應是全體業主和物業管理企業,業主委員會應作為全體業主的代表人與物業管理企業訂立合同。[8]二是業主選擇物業管理企業的權利難以保障。《物業管理條例》第3條規定:“國家提倡業主通過公開、公平、公正的市場競爭機制選擇物業管理企業。”該條雖然規定了業主選擇物業管理者的權利,但在實踐中不易操作。正如有的學者所言,立法的目的本來就是要細致精確,具備操作性,只“提倡”而不做硬性規定,會在操作過程中帶來麻煩。三是業主委員會的登記機關缺乏法律依據。《物業管理條例》第16條規定:“業主委員會應當自選舉產生之日起30日內,向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案。”按照我國相關法律規定,商業性社團需要到工商部門登記備案,非商業性社團應該到民政部門登記備案,不管什么社團都不應當到房地產主管部門辦理備案。四是業主委員會的指導和監督機關缺乏合法性。《物業管理條例》第20條第2款規定:“在物業管理區域內,業主大會、業主委員會應當積極配合相關居民委員會依法履行自治管理職責,支持居民委員會開展工作,并接受其指導和監督。”而我國《憲法》規定,居民委員會是基層群眾性自治組織。它不是一級國家機關,所以它沒有權力指導和監督另外一個群眾性自治組織。這些缺陷的存在,必然導致業主權與物業管理權之間產生沖突。

(二)業主與物業公司利益沖突的主要類型

業主與物業公司之間應當是一種委托服務關系。在《物業管理條例》實施后,業主與物業管理公司之間的矛盾有些得到了消除或緩解,有些仍然尖銳地存在著。總的說來,業主與物業管理公司之間主要存在以下幾種矛盾:

一是新老體制交替導致的建設與管理的矛盾。隨著大規模住房建設的興起和住房制度改革的深化,在物業管理這一行業得到迅速發展的同時,住宅建設與管理逐漸形成了開發商與物業管理企業聯體經營的模式。到《物業管理條例》出臺前,據不完全統計,全國約有70%的物業管理企業是由房地產開發公司派生出來的。這種建管不分的體制決定了物業管理依附于房地產開發,導致重建設和銷售、輕管理的問題無法得到根本解決,很多開發項目在規劃、設計、施工階段就埋下了很多隱患。這種建設與管理的矛盾,除了少部分屬于質量問題外,更多的是在移交物業管理時,沒有或缺乏嚴格的承接驗收手續,業主被動接受開發企業制定的業主公約中所包含的物業管理內容而產生的產權歸屬、維護、使用與收益處置等一系列問題。在《物業管理條例》頒布后,這一矛盾雖有所緩解,但并未得到根本解決。

二是由市場理念與物業管理消費觀念沖突導致的服務與收費的矛盾。在服務與收費方面,業主與物業公司之間常常互相侵權:業主以物業公司管理不善、服務不周的名義拒絕交納本應交納的費用,致使物業管理費收費率低;物業管理企業則巧立名目多收費、少服務、質價不符,以押金、罰款等亂攤成本,以停水停電相威脅等不正當手段對業主進行強制管理,擠占公共場所、公共設施搞經營創收,挪用維修基金等。這些使得物業管理陷入“管理不善就拒繳費,費用不足就管理不善”的惡性循環之中。

三是由物業管理活動中相關責任主體缺位所導致的權利與義務的矛盾。物業管理本質上是業主對其物業進行管理的活動,是產權人對其財產特別是共有財產進行處置的活動。在《物業管理條例》頒布前,業主的這一權利是被剝奪的,這是導致物業管理實踐中矛盾重重的主要原因。業主管理權的缺位以及其他相關責任主體職責不清、關系不順,導致在物業專項資金的管理與使用,公用事業收費的代收代付與公攤,小區公共設施與公共場所的產權歸屬以及維護、使用和收益的處置等方面矛盾很多。這些矛盾在《物業管理條例》頒布實施后,有的得到了明確,有的得到了化解或緩和,有的仍不明晰。

(三)當前業主與物業公司之間矛盾難以解決的原因

物業管理矛盾產生的原因是多種多樣的,但目前這一矛盾難以得到有效解決的原因,主要在于糾紛解決機制的缺位。業主與物業管理企業由于種種原因而出現一些矛盾和分歧是在所難免的,但是,導致矛盾難以解決甚至進一步激化的原因主要在于分歧和糾紛產生之后,沒有一個比較好的解決糾紛的機制。當業主與物業管理企業發生矛盾沖突時,由物業管理公司出面疏導的做法顯然是不合適的,因為讓矛盾的一方當事人來溝通往往會使人產生不公和偏袒的感覺。而找行政主管部門投訴解決的話,行政主管部門也往往難以有效化解矛盾,甚至常常以“發生矛盾的雙方民事主體協商不成應該通過法律訴訟”為由而退到后面。至于法律訴訟也并不是有求必應,由于物業管理糾紛常常社會危害性小,經濟損失少,訴訟處理時間長,因此法院一般也不太愿意受理。這樣,由于糾紛解決機制的缺位,處于弱勢地位的業主的權利得不到保障,無法討回公道,往往會采取一些比較過激的方法,結果是矛盾不僅沒有得到解決,反而更加尖銳。

三、進一步完善物業管理法律制度的對策

目前我國雖然頒布了《物權法》及《物業管理條例》,但是有關業主權制度的立法還相當缺乏。為了使物業管理健康有序發展,應當盡快完善我國的物業管理法律制度,對業主權予以明確保障和規制。根據我國物業管理立法的現狀和物業管理的實際情況,完善我國業主權及物業管理法律制度應當遵循以下幾個原則:

第一,權利和義務平等原則。物業管理制度不僅要保護行業的健康發展,更重要的是最大限度地保護大多數人的利益。每一位業主(物業使用人)和物業管理人的正當權益均不受侵犯,一切活動均應在公平、公正的原則下進行;使業主的權利得到法律的規范與保護,使業主不再處于弱勢地位。

事實上,《物業管理條例》已確立了業主與物業管理人之間的平等地位及權利運行規則。《物業管理條例》第2條規定:“本條例所稱的物業管理,指業主通過選聘物業管理企業,由業主和物業管理企業按照物業服務合同約定,對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理,維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動。”從這一規定可以看出,業主和物業管理企業之間是一種平等的法律關系,雙方通過簽訂有法律效力的合同,物業管理企業受業主委托對物業進行管理。《物業管理條例》也明確了物業管理企業與業主委員會的關系,它們是被委托方和委托方的關系,是合同雙方的主體。業主與物業公司之間簽訂的有法律效應的合同是一種“物業服務合同”[9]。“物業服務合同”的稱謂更能體現業主和物業管理企業之間的平等地位,增強業主的權利意識和物業管理企業的服務意識。由此可見,業主與物業公司之間在法律上是平等的,是不存在管理與被管理關系的。

第二,從實際出發,符合社會主義市場經濟要求的原則。從實際出發,就要從我國物業管理現狀和發展目標出發,完善我國的物業管理法律制度。市場經濟是法制經濟,而法制建設又必須符合市場經濟的發展規律,反映市場經濟的客觀要求。可以說,我國物業管理的產生和發展與市場經濟在我國的建立和發展有著必然的聯系,專業化、企業化和社會化的現代物業管理模式的形成,皆有賴于市場經濟的發展,沒有市場經濟,也就沒有現代物業管理。因此,在完善我國物業管理法律制度時,必須符合社會主義市場經濟的要求,必須符合我國的國情且具有實用性。

第三,同社會主義法制相一致的原則。物業管理法律制度是我國社會主義法律體系的組成部分,必須遵循與社會主義法制相一致的原則。立法時既要符合憲法,也要符合全國人大及其常務委員會制定的有關法律。同時要在《物權法》之中,強化對業主權的法律保護,使之有法可依。第四,借鑒國外經驗的原則。完善物業管理法律體系,既要總結國內各地物業管理立法的經驗教訓,又要比較研究并借鑒國外物業管理法律的成功經驗,尋求科學的立法方法和途徑。這樣,既有利于完善我國的物業管理立法,又有利于我國的物業管理同國際接軌。例如美國的物業產權制度對于我國的物業管理法律體系的構建就有一定的借鑒意義。

根據上述原則,在完善業主權及物業管理法律制度時,應當注意以下兩個方面的問題:首先是立法模式的選擇問題。在立法模式上有兩種選擇:一是民法典模式,把業主權和物業管理制度納入民法典的相關條款之中。二是單行法模式,在現有的《物業管理條例》基礎上,制定《物業管理法》,強化對業主權的保護,規范業主的權利和義務,把物業管理進一步納入到法制化、規范化、程序化的軌道。對于以上兩種模式,筆者更傾向于選擇后一種模式,因為我國目前編纂統一的《民法典》的條件尚不成熟,而物業管理制度中暴露出來的許多問題又急需解決,必須要有一部法律對其進行規范。同時,先行制定單行法也可以為以后編纂《民法典》積累經驗,等到編纂條件成熟之時再將它納入其中。二是立法的制度安排問題。由于業主權與物業管理制度關系密切,所以在制度的安排上應該把它們視為一個綜合的法律體系。其既要包含實體法的有關內容,如對于業主權利和義務的準確界定及法律適用等,又要包含程序法的有關內容,如對于業主權的取得及行使權力和維權的程序設計等。

此外,在完善物業管理法律制度時,要注意構建業主權與物業管理權的和諧體制。具體說來,應從以下幾個方面入手:

一是制度設計上要兼顧業主、開發商、物業企業三方的權益。業主、開發商、物業企業之間的糾紛,有的是開發商的過錯引發的,有的是物業管理企業的責任導致的,也有的是因業主的問題所引起的。就此而言,在進行相關制度設計時,應當平衡業主、開發商、物業企業之間的權利義務關系,既要確立、維護業主的諸多權益,也要關注、保護開發商、物業企業的財產權和管理權。在立法時,要避免因“業主權維護”這一濃烈的社會氛圍而過分偏重對業主權的保護。

二是在制度運行時要平衡好各方利益關系。在構建良好的業主權及物業管理法律制度的基礎上,要著力落實、解決制度運行上的問題,以保證相關主體的權益得到全面、公平的實現。在制度運行上,尤其要平衡好業主、開發商、物業企業之間的權利行使的關系,防止任何一方權利的不正常擴張或濫用。就司法機關、仲裁機構處理相關糾紛而言,需要審判者、仲裁者公正地對待各方當事人的權益,減少主客觀因素的干擾,公平地進行裁判。

三是樹立科學的業主維權意識。近年來,隨著房地產業的發展和糾紛的增多,業主維權意識日趨濃厚,加之媒體及社會大眾的情感因素的推波助瀾“,維護業主權”的呼聲、訴求遠遠超越了法律維權之范圍,甚至出現了一些非理性的“維權”。客觀而言,由于前些年房地產市場的混亂、房地產開發的暴利取向、物業管理的“行政化”傾向,的確造就了一些霸道的、不講規矩的開發商和物業企業,同時也形成了業主為“弱勢群體”的社會現象。但隨著房地產市場秩序逐步穩定,制度逐步健全,我們需要重新思考相關的社會現象,樹立科學的權利觀,特別是要把“業主維權”放置于創建和諧社會這一整體環境之中,避免一味地強調“維權”而忽略對他人權利、對社會公共利益的尊重,更不應遷就業主背離法律的訴求。

總之,和諧秩序乃至和諧社會的創建,不僅需要制度上的健全,也需要制度運行機制的完善和主體權利觀的更新。只有這樣,才能夠真正構建業主權與物業管理權的和諧體制。

注釋:

[1]參見眭鴻明、王媛《業主權概念及其法律化》,《河北法學》2006年第8期。

[2]史尚寬:《物權法論》,中國政法大學出版社2000年版,第7頁。

[3]楊立新:《共有權研究》,高等教育出版社2003年版,第354～355頁。

[4]參見眭鴻明、王媛《業主權概念及其法律化》,《河北法學》2006年第8期。

[5]眭鴻明:《權利確認與民法機理》,法律出版社2003年版,第28頁。

[6]參見眭鴻明、王媛《業主權概念及其法律化》,《河北法學》2006年第8期。

[7]參見劉言浩《物業管理合同新問題之研究》,載蔡耀忠編《物權法報告》,中信出版社2005年版,第112頁。

[8]參見謝增毅《論物業管理合同——兼論我國〈物業管理條例〉的相關規定》,載蔡耀忠編《物權法報告》,中信出版社2005年版,第102～103頁。

[9]《物業管理條例》第35條規定:“業主委員會應當與業主大會選聘的物業管理企業訂立書面的物業服務合同。”

摘要:近年來,隨著房地產業的發展和物業管理糾紛的增多“,維護業主權”的呼聲越來越高。但在現行的《物權法》及《物業管理條例》中,對業主權都未作出明確的規定。立法上的這一缺陷,導致實踐中業主權與物業管理權之間產生了一系列難以解決的沖突。對此,我國應盡快完善物業管理法律制度,將業主權法律化,構建業主權和物業管理權之間的和諧體制。

關鍵詞:業主權/物業管理權/物業管理法律制度