養老機構安全事故危機管理分析

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1康樂園老年公寓火災事故概況

1.1事故發生過程。河南省魯山縣康樂園老年公寓火災發生時內有常住老人130余人、工作人員25人。事故發生地不能自理區住有52名老人、4名護工。2015年5月25日19時30分左右，不能自理區兩名女護工發現西北角建筑大面積燃燒。事故造成38人死亡、6人受傷，直接經濟損失達2064.5萬元。[1]1.2事故發生原因。直接原因是老年公寓不能自理區供電線路接觸不良而發熱，異常高溫引燃了電線絕緣層、聚苯乙烯泡沫等易燃可燃材料。同時由于建筑物吊頂空間整體貫通，加速了火勢蔓延燃燒，導致整體建筑短時間內垮塌。而老年公寓管理不規范，安全防范意識淡薄，安全隱患長期存在；地方民政部門違規審批許可，行業監管不到位；地方國土、規劃建設等部門執法監督工作不力，履行職責不到位間接導致了事故發生。1.3事故處置及善后處理。老年公寓工作人員進行了火災撲救和人員疏散，當地消防接警出動，進行了一些系列相對專業的滅火與搜救，隨后當地政府啟動應急響應，組織公安、民政、醫療衛生等部門展開搜救和維穩工作。省、市政府接到火災事故報告后，啟動了應急預案，組織開展應急救援工作，進行傷亡人員家屬接待及安撫、遇難者身份確認和賠償等工作，對遇難者家屬、受傷人員及其家屬進行心理疏導等善后工作。

2養老機構危機管理的必要性

2.1社會化養老模式流行，問題層出不窮。據國家統計局最新數據，65歲及以上人口接近1.6億人，占總人口的11.4%，老齡化趨勢愈演愈烈。受20世紀計劃生育政策和現階段龐大青年勞動力流動的影響，“空巢”老人越來越多，導致家庭養老模式逐漸瓦解，社會化養老流行起來。發展期短暫的養老機構受到政策制度、經濟狀況、地理區位等因素制約，發展水平兩極分化且多數經營狀況不盡人意，養老機構的質量變得難以保障，埋下重大隱患。同時，養老機構頻發的事故，以及處理時產生的種種問題矛盾，也給起步階段的養老機構巨大考驗。因此，如何做好養老機構的安全管理工作，是促進養老機構發展的一個重大問題。2.2事故形成負面影響，造成社會混亂。首先，養老機構安全事故給家庭帶來最直接的打擊。養老機構頻發事故不僅對受害人子女帶來沉重打擊，也給受害者家庭帶來傷痛。負面情緒會導致一系列不良行為的產生，影響社會穩定。其次，老年人由于年高、體差等原因往往行動不便，在危機突發時不能夠迅速做出反應，有的甚至只能坐以待斃。所以養老機構的安全應首先得到保障。頻發的安全事故會導致民眾對養老機構喪失信心，影響養老市場的發展，一定程度上導致社會市場秩序的混亂。最后，養老機構安全事故的發生政府難辭其咎，監管責任的缺失降低了政府的公信力。

3養老機構頻發危機的原因

3.1法律法規不健全。用完善的法律來管理危機在發達國家已是共識，但目前中國還沒有專門針對養老機構危機管理方面的法律。僅在2012年3月才出臺養老服務領域的第一個行業標準《養老機構安全管理》，也是第一次從行業管理角度，針對養老機構安全管理樹立規范。但2012年之后各類養老機構安全事故仍層出不窮，可見僅一個行業標準的出臺并不能夠填補相關制度的缺失，理應根據養老機構實際情況和安全事故特點完善相關制度，有法可依才能進一步提高養老機構安全管理水平。3.2危機意識淡薄。養老機構是養老安老場所，老年人自身不會把他們安享晚年之地與危機掛鉤，多數老年人也因為年事已高思維也不再活躍，所以基本不具備危機意識。以2013年黑龍江太平鄉養老院火災事故為例，事故是一名老人抽煙所導致，老人不具危機意識的行為無形中就會導致危機的產生。同時，養老機構工作人員更多的是給予身體和精神上的照料，缺乏危機意識和危機管理能力。以2015年河南魯山縣康樂園老年公寓特大火災事故為例（以下均稱“5.25”事故），公寓建筑物大量使用易燃建材，極易引發火災[1]。3.3缺乏專業人員。養老機構內多數老人年齡大行動緩，甚至長年臥床，生活不能自理，在危急情況下需要他人幫助才能安全疏散，增加了救援難度。大多數養老機構從業人員年齡偏大，數量偏少，缺少專業培訓，火災發生時自己都力不從心，更談不上施救他人。以“5.25”事故為例，該老年公寓護工數量偏少，且基本為中年農村婦女，缺乏專業知識與應急能力。事故發生的第一時間不能及時有效做到救援，反而致使自身的傷亡。只能向外尋求幫助，原地等待救，援拖延了最佳救援時間。3.4危機預警和監控系統不完善。首先，預警系統不夠完善。如“5.25”事故后，各部門沒有去著力構建一個完整的危機預警系統，更多只是淺層次的安全知識宣講、設施質量排檢等。危機有偶然性，一定程度上是不可避免的，一旦發生相應工作應準備充分，絕不能夠倉促應對。其次，監控系統不夠完善?！?.25”事故調查報告可以看出，康樂園消防監測系統極其簡陋，工作人員也沒有做到全面的看護和及時發現問題，最終導致不能自理區老人僅被救出兩名。3.5缺少應急聯動機制。應急聯動機制是在事故前、中、后期采取一系列合理、有序、快速的行動，需要不同部門合作。現階段養老機構沒能夠與其他部門形成統一的應急聯動機制。這樣會導致各部門之間缺乏基本的溝通與聯系，無法集合力量整合資源，在面臨危機時，難以形成聯動力量。例如，“5.25”事故在火勢最兇猛的時候僅有消防部門和養老機構工作人員實施救援救災，而在火災發生后，魯山縣委、縣政府才啟動應急響應，組織公安、民政、醫療衛生等部門人員展開搜救、善后及維穩工作。3.6缺乏事后期恢復工作的理論總結與創新。在事故得到控制后，應該及時組織并展開事后的恢復工作。危機管理恢復期的主要工作是復原和及時的總結反思。在“5.25”事故中政府等相關部門做到了醫療救治、維穩、賠償等工作，并對遇難者家屬、受傷人員進行心理疏導。但沒有進行后續追蹤調查以及深入地學結，為以后的危機預警、應急機制提供科學、有效的理論創新，也沒有充分意識到盡快形成專門應對養老機構安全事故的行動機制的重要性。

44R理論在養老機構危機管理中的應用

羅伯特•希斯從危機生命周期的角度出發，提出了4R理論，將危機管理劃分為危機縮減、危機預備、危機反應、危機恢復四個階段。危機縮減主要縮減危機發生的可能性；危機預備主要提高組織及成員處理危機的能力；危機反應主要提升處理危機的效率；危機恢復主要是恢復及經驗總結。4R理論從時間角度更科學的考慮危機管理對整個危機產生過程中不同時間點實施不同策略。此理論雖最早應用于企業危機管理，但因其科學性和實用性被廣泛應用。同樣，為養老機構做好危機管理工作提供了理論支撐和借鑒之處。4.1危機管理縮減期。4.1.1健全法律法規。危機管理工作要做到有法可依，有章可循。一直以來國家對養老機構都是粗放型、市場化管理模式，與之相關的法律少之又少，專門針對于養老機構事故處理的法律法規更是空白。[2]缺乏法律支撐，養老機構運營管理就會有漏洞，危機管理規則和處理準則的制定就不能落實到位，進而限制養老市場發展?？山梃b國外養老機構的立法經驗，對養老機構予以立法，明確各方法律責任。對危機的預防、應對、恢復重建每一環節都做到明確規定，確保在危機管理過程中有法可依。4.1.2增強危機意識。培養和樹立危機意識，可以減少危機發生的可能。養老機構內是行動不便，思維不敏的老人，要增強其危機意識可以針對他們行動能力弱、記憶力較差的情況，采用宣傳欄、警示標語、廣播等形式，簡單有效的開展各種安全教育。通過家屬向老年人進行安全教育，使老年人更加容易接受。對工作人員應定期進行相關教育，時刻具備危機意識，從細節著手防范事故發生。例如，安裝監控和室內外呼叫器，完善無障礙設施建設和防踩空、防滑警示；定期向家屬主動介紹老人健康狀況和突發情況；定期檢查安全設施；時刻注意老人情緒情況，避免發生突發事件。[3]4.1.3強化工作人員專業性。養老機構具有其特殊性，服務對象是年齡大行動緩的老年人，甚至有些長期臥床，生活不能自理，一旦發生事故救援工作很艱巨。所以養老機構要加強對工作人員的專業培訓，提高危機應對能力，做到培訓有量，考核有度。首先做到技能培訓常態化，邀請醫療機構工作人員組織專業護理知識培訓，提高應急水平。其次做到知識豐富化，如邀請消防人員定期開展消防安全知識技能培訓。最后，做到考核制度化，成立由專家、老年人等組成風險防范考核專項小組，定期實地考核，提高工作人員的業務水平。4.2危機管理預備期。4.2.1建立全方位預警體系?，F代社會不再是危機是否會發生，而是何時會發生的問題。面對隨時而來的危機要做好準備，建立切實可行的預警體系,盡可能消除危機的誘因。這樣才能從應對危機向危機管理轉換。[4]首先，認真排查安全隱患。危機的最終爆發都是無管理的安全隱患所導致，應對安全隱患應定期自查和不定期排查。并成立專項小組，責任落實到個人，做到及時發現養老機構內存在的安全隱患。其次，運用現代技術形成高效的信息管理網。老人們多有疾病、行動不便、思維不清等問題，容易出現突發問題，因此需要通過信息化技術組建可覆蓋全場地的信息網。這樣能及時、有效地收集到信息，形成不同預警信息，并通過網絡快速送達應急管理處，做到早發現早處理。最后，編制應急預案。根據養老機構實際運行情況，積極編制應急預案，對養老機構容易發生的跌倒、噎食、碎死等個體事件以及消防安全、中毒等集體事件明確預防和處置流程。4.2.2加強日常演練，提高危機應對能力。要加強對全體人員應對危機的技能演練，一是使成員對現有的應對策略有一定把握度，二是培養成員分析及反思學習的能力，三是培養出獨立判斷和靈活的處理能力。模擬演練具有仿真效果，通過置身其中的訓練可有效提高危機應對能力。養老機構可以和當地消防及其他安全管理機構合作，定期舉行不同類型的演練，并在活動后舉行講座強化知識技能的學習，一定程度上能夠提高養老機構人員自我防護和救護能力。同時還要高度重視心理的訓練，因為在危機真正來臨時，人會產生緊張心理，處理不好會影響到思維和決策。4.3危機管理反應期。建立健全責權明晰的協同治理機制，可為危機管理提供堅強保障。首先，建立危機管理三級監督體系。通過民政部聯合消防，對養老機構安全工作進行定期督查；社區設立審核委員會，加強對運營建設的規范管理，定期審核并做到優獎差懲；老年人自發成立民意組織，對各部門工作進行監督。其次，建立部門協作應對機制。成立由民政、消防、公安等部門共同參與的協調聯絡小組，明確各自職責，確保危機事件發生后，相關部門能快速聯動、密切配合、有序分工，按照應急方案有效解決問題。最后，制定養老機構質量監測和綜合評價指標。食藥監、衛監等部門的檢查以及行業測評、媒體曝光等信息也納入監測范圍，并建立養老機構誠信檔案和養老機構黑名單制度。4.4危機管理恢復期。米特羅夫曾提出危機管理模型，包括“學習”階段及反思總結階段。每次危機過后都需要及時總結經驗教訓，做到舉一反三，避免重蹈覆轍。管理者應抓住危機中的機遇，及時總結獲得新知化弊為利。有關養老機構危機管理方面的知識大量空白，要結合其特點剖析每個事故，做到及時匯總信息及時學習反思，形成有借鑒意義的工作經驗。并以積極的態度認真分析危機產生的根源，繼續追蹤可能變化的危機，識別剩余危機，確保危機管理計劃的實施，加強危機管理工作，評估突發危機事件管理的效果，為應對同類危機事件的發生提供經驗和借鑒。[5]

參考文獻：

[1]魯山養老院火災誰之殤[J].消防界（電子版），2015（10）：51-54.

[2]汪四紅.中國養老機構法律監管研究[D].安徽大學，2015.

[3]劉利君.養老機構住養老人事故風險管理實證研究[J].內蒙古社會科學（漢文版），2016（5）：155-159.

[4]羅凌云.試論我國自然災害危機管理之完善路徑——基于汶川地震以來我國特大自然災害危機管理的分析[J].四川師范大學學報（社會科學版），2011（5）：41-46.

[5]李曉燕，馮俊文，李永忠，楊繼明.突發性公共事件的危機管理[J].統計與決策，2008（2）：67-69.

作者:齊夢冉 單位:江蘇師范大學哲學與公共管理學院