核電監管論文：核電安全監管機制及啟發

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本文作者：熊文彬朱杰王韶偉李虎偉張厚明工作單位：華北核與輻射安全監督站

俄羅斯核電安全監管體系與美國和我國的異同

俄羅斯核電安全監管體系與美國及我國有許多相同之處,同時也具有其自身的特點。下面主要從核安全法律法規層次、核安全監管組織機構以及核安全監管人力資源等方面對三國核電安全監管狀況進行簡要分析比較。2.1俄羅斯核電監管體系與美國和我國的比較為了對俄羅斯與美國及我國核電監管進行比較,有必要簡要介紹一下美國核電監管狀況。目前,美國的核安全法規和標準體系已經比較系統和完善,在核能利用領域美國有原子能法、聯邦管理法規10CFR系列、核管理導則RG系列,并擁有ANSI、ANS、ASME、ASTM、IEEE等制定的工業技術標準。美國核管制委員會(NRC)是美國的國家核安全監管機構,設有主席1人,委員4人,這5人均由美國總統任命,國會批準。NRC由總部及地區辦公室組成,還設有2個咨詢委員會(核安全咨詢委員會和核廢物咨詢委員會),目前NRC擁有約4000名員工。NRC集行政管理、技術審評、現場監督職能為一體,相應職能的行使由下設的各office執行,在美國NRC的技術后援單位被稱作/Contractor0,與安全相關的研究項目通常由具有相關資質和設備的大學或國家實驗室(即/Contractor0)進行,這類/Contractor0由NRC的RES部門(NRC負責研究工作的專門機構)進行管理。在許可證管理方面美國自20世紀50年代開始執行聯邦法規10CFRPart50所規定的/二步法0核電廠許可證管理程序。自1989年頒布了新聯邦法規10CFRPart52,規定了進一步降低新建核電廠的投資風險和技術風險的/一步法0核電廠許可證管理程序,并已經在新設計的核電廠如AP1000中使用[9]。俄羅斯核電監管體系與美國和我國監管體系主要比較見表2。從表2中可看出,俄羅斯核安全法律法規體系分為3個層次,而美國的核電法規體系分為5個層次,與俄羅斯相比其核電法規體系劃分更加細致,我國在核安全法規體系建設上借鑒了美國的良好經驗,目前也為5個層次。與俄羅斯及美國核安全監管法規體系相比,我國5原子能法6或5核安全法6目前暫時空缺。在核安全監管組織機構上俄羅斯采取的是核能與輻射安全局總部、地區管理局加核能與輻射安全科技中心三者各司其職的模式。在組織機構上,俄羅斯核安全監管機構設置與我國的基本一致,而美國NRC則集行政管理、技術審評、現場監督職能為一體,相應職能的行使由下設的各office執行。在監管機構負責人的任命上,俄羅斯與美國均為總統任命,兩國監管機構均獨立于其他行政部門,而我國目前核安全監管機構目前隸屬于環境保護部,暫時還未能獨立于其他行政部門。在許可證管理方面,我國自20世紀90年代以來,根據HAF001P01的規定對核設施的許可證管理一直之行/類似于兩步法0的許可證管理程序,這一點與俄羅斯核電廠許可證管理有類似之處。另外,在核能行業技術標準上美國、俄羅斯均有著較為完善的自主知識產權的系列標準,而我國目前是多國標準混用。2.2俄羅斯、美國及我國核電監管力量分析比較將俄羅斯、美國與我國核電監管人員及經費進行統計,統計結果見表3。由表3可見,俄羅斯在平均每堆監管人員上要多于我國,在每堆經費預算上與我國相差不大(1346萬盧布約合人民幣267萬,此處數據為俄羅斯核監管當局2010年預算)。美國在核電監管投入上面領先于中、俄兩國。

我國現行體系對俄羅斯堆監管的問題

(1)核安全監管高層法律法規缺失與俄羅斯相比,由于歷史原因,我國核安全監管高層法律依據缺失,缺少5原子能法6,僅有的一部5放射性污染防治法6,主要針對核能開發、核技術應用、鈾(釷)礦及伴生礦物資源開發利用中的廢物及貫穿輻射對環境的污染問題。眾所周知,核安全涉及到核燃料循環、放射性廢物處置、放射性物質運輸、核技術應用等諸多方面。5放射性污染防治法6對核安全管理所涉及的不同部門的職責、核設施和核技術應用單位的資質、責任、法人資格、法人變更等重大問題未做出明確規定,也不可能做出明確規定。該法無法強調核安全立法所強調的對核設施營運單位的全方位的審評和監管,并不具備核安全基本法的性質和地位。而俄羅斯最重要的三部法律5原子能利用法6、5居民輻射安全法6、5放射性廢物管理法6很好的解決了這一問題。鑒于此,我國有必要也必須加快5原子能法6的立法工作,從國家法律層面解決好核安全監管的問題。(2)國外引進規范、標準的本土化工作滯后我國核電建設經歷不同的發展階段,采用或者參考了多國技術,造成我國核電廠堆型多樣化,在核能領域我國目前國家層面自主知識產權的技術標準較少,如在設備采用標準方面田灣核電站主要參考的是俄羅斯的#OST標準。在新堆型引進之初,根據不同的核電技術路線確定相應的規范標準是比較可行的路線。但如何借鑒國外標準,結合我國國情盡快制訂我國自己的核電標準并建立相應的標準體系是核安全監管及核工業界均面臨的當務之急。目前在田灣VVER型核電廠、中國實驗快堆CEFR等俄系反應堆的工程實踐中,已經積累了一定的經驗。應當結合審評、監督方面的經驗,將俄系堆型在我國實踐中所取得的寶貴技術經驗進一步本土化,做好吸收再創新。在充分借鑒、消化、吸收引進技術先進成果的同時結合我國實際,在保持足夠的先進性、確保核電安全的前提下,有計劃有目標的逐步建立我國自主知識產權的規范和技術標準體系,為俄系堆型在我國的核安全監管夯實基礎。(3)核安全監管隊伍力量薄弱俄羅斯核工業有著悠久的歷史,其核安全監管隊伍結構合理、經驗豐富。與其相比,我國的核安全監管隊伍還有一定差距,我國核安全監管人員的數量和質量與我國核電發展的速度和規模不相匹配。即使2011年下半年我國國家核安全局擴編后整個核安全監管系統編制達到了1000人,也只是在一定程度上緩解了核電安全監管人手不足的問題。同時,我國現有的核安全監管人員大多來自高校的畢業生,雖具較高學歷,但缺乏崗位培訓、缺乏實踐經驗,對核安全審評和監督的質量會有一定的影響,這與核安全監管工作專業性強、技術性高構成一定的矛盾。而且目前國內核安全監管隊伍里有俄系反應堆監管經驗的人員缺乏。

(1)加強核安全立法,盡快出臺原子能法核安全是核工業企、事業單位總的安全管理體系的最重要的組成。不僅僅要遵循通用的安全管理法規、制度和技術標準,更加必須的是遵循核安全領域專業性和技術性更強的特殊法規和標準。而作為核安全監管母法的原子能法的缺失將無法解決諸多基本問題,導致我國整個核安全法律體系存在缺陷。因此,需要建立這一頂層的法律,一部核能領域的基本法來統領現有的法律法規和部門規章制度。只有具備了一部從內容和形式上規定了組織體系與職責、使用范圍、監督管理體制、監督管理程序或步驟、核事故應急、法律責任、補償與賠償、法規建設等的原子能利用基本法,才能從根本上保障強有的核安全監管。(2)加速完善我國核電相關技術標準、規范隨著田灣核電站VVER堆型的并網發電及將來BN-800型鈉冷快堆技術的引進,相應堆型的技術監管標準也需要不斷的改進和完善。并且國際上,鈉冷快堆電站正處于商用示范階段。美國、法國和俄羅斯等國家都各自采用自成體系的法規標準。鈉冷快堆在安全特性、縱深防御、安全功能實現、運行工況、堆芯、反應性控制、冷卻劑系統、燃料裝卸和貯存系統、包容系統等方面與熱堆核電站有較大差別,我國現有的核安全法規、技術標準、規范有對其不適用的情況。因此,加強和俄羅斯當監管當局的溝通和聯系,引進相關管理技術規范,借鑒其成熟經驗,及時完善相應的監管技術標準對今后此類電廠的監管工作不無裨益。(3)進一步加強核安全監管隊伍建設從核安全監管經驗看,做好核安全監管工作必須有一支相對獨立、技術精良、人員適中、組織嚴謹的隊伍。加強人才培訓,派遣更多的核安全監管人員到核電廠進行實踐交流,加強技術學習,通過與國際核技術監管國家進行互訪、交流等形式,逐步積累經驗,同時深化核安全文化,爭取在較短時間內培養出一批合格的核安全監管人員。5結語核安全監管是核工業與核技術利用持續、穩定發展的前提和保障,核安全是核電產業良性發展的生命線,對于核電發展而言,安全就是第一生產力,只有從根本上確保核工業的安全生產,創造良好的安全環境及秩序,才能取得良好的經濟和社會效益。世界核電發展史上相繼出現了美國三里島、前蘇聯切爾諾貝利以及日本福島三大核事故,給核電安全發展敲響了警鐘,每次核事故在推動核能技術發展的同時,也必然帶來核能安全監管的進步。后福島時代,核能的發展對我國核安全監管部門監管能力提出了更高的要求,核安全監管當局面臨的考驗更加嚴峻,核安全監管從業人員肩上的擔子更加沉重。在核電監管上我國始終保持對核安全的高度重視,采取了/嚴之又嚴0的技術措施和行政管理手段,防止一切核安全事故。目前,我國的核安全監管已經著手從核設施安全監管能力、放射性廢物安全處置監管能力以及核技術利用監管能力等方面開始進一步加強核安全監管技術能力支撐體系建設。在加強建設、做好頂層設計的同時開始了資源整合、優化配置,在充分借助現有核工業部門、研究院所以及高校的能力基礎上已經初步建立了相對獨立和較為完整的核與輻射安全技術支撐體系。但在后福島時代,我國應當加快出臺核安全基本法,優化并完善適合中國國情的核安全監管法規、技術體系,健全核電領域國家標準及規范,保證核安全監督管理的科學化、程序化、系統化和標準化。加強核安全監管的組織體系和專業能力建設,加強核安全監管人力資源和隊伍建設,強化培訓機制,建立長期有效的培訓體系,培養一支人員適中、技術過硬、相對獨立的高素質、專業化的核安全監管隊伍。進一步強化核安全監管當局的獨立性、權威性,徹底打破多頭管理體制做到由國家核安全局統一獨立監管。