透析礦難多發與政績指標

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摘要：煤炭資源型地區的煤炭產業收入對地方官員的政績產生著重要的影響，政府官員唯GDP標準的績效考核指標體系是對官員政績考核的歪曲，違背了科學發展的考核觀，立足于此，探討構建科學的官員政績考核指標體系。

關鍵詞：煤礦經濟；礦難

縱觀我國眾多礦難事故，近幾年來，廣西南丹礦難、山西繁峙礦難等系列案件，我們不得不對當前煤礦安全生產的現狀擔憂。

煤礦事故的一再發生，已成為轉型期中國政府治理面臨的重大挑戰。為什么在中央三令五申的情況下，地方礦難事故依舊不斷？礦主和地方政府之間是不是存在勾結？為更加透徹地理解這個問題，我們不得不對中央、地方與官員三者之間的關系進行新的觀察和審視。

1煤礦經濟與地方政績

在過去20多年，各級政府以經濟建設為中心，確定經濟發展的目標任務，并以此作為各級政府管理者政績考核、決定干部升降、去留的依據，形成了所謂“一手高指標，一手烏紗帽”的壓力型體制。在扭曲的制度激勵下，地方官員把注意力都放在短期經濟利益上而不是長期的社會效益上，他們“理性”地選擇追求有形政績(如興土木、上項目等)而忽略無形政績(如可持續發展、生態保護等)。一旦外在評估體系不夠完善，地方政府就可能成為所謂的“應付型組織”。在一些重要的產煤區，煤炭成為當地經濟發展的命脈，采礦業成為當地的支柱產業，礦上的稅收在地方財政稅中收占據相當大的比重。巨大的經濟利益驅動，對經濟發展的迫切愿望以及地方官員基于上級經濟偏好的政績需求，不可避免地導致了地方當局對礦產的掠奪性開采。因此，很多礦區都走上了“靠礦吃礦”的道路，導致眾多富礦區成為全國有名的特大事故隱患區。地方政府及有關部門擔心影響政績、上級追究責任以及礦主怕承擔事故責任和罰款，導致事故調查和處理不順暢，事故受理及查處渠道不暢通。

2地方政府官員的激勵結構

從激勵理論的角度講，中國目前的地方政府官員主要面臨兩個基本問題，一是激勵不足。因為現實中極少存在正式的貨幣激勵契約來激勵政府官員的。因為，精確測量政府組織中官員們的工作業績往往十分困難。

有些政府目標（如經濟增長、就業增加等）是能夠測量的，但有的政府目標（如壟斷規制、社會公正等）則難以測量。可測量政府目標與不可測量政府目標經常會發生沖突。根據霍姆斯特姆和米爾格羅姆多項任務委托—理論，如果通過貨幣補償激勵政府官員去實現可測量的目標，那么那些不能測量的目標會由于沒有貨幣補償的激勵而得不到重視。

由于通過貨幣補償激勵政府官員努力工作在契約設計上存在著上述困難，提拔制度以及各種監督制度就構成政府體制中最重要的激勵約束機制。在提拔的激勵和監督的約束下，官員們的工作動機不再是眼前的直接物質回報，而是未來獲得更多的晉升機會。但是，我國目前的政府體制上，政治升遷不僅是政治控制權收益的擴大，而且與貨幣形態的收益密切相關。升官意味著發財，至少個人的福利增加很大。事實上，“升官發財”導致的官員非理性甚至是違法行為不勝枚舉。純政治升遷的激勵，權力太大，激勵的強度太大，而其他的激勵相差太懸殊，沒有起到激勵的作用。當然對于地方政府官員來說，政治升遷波及面畢竟有限，但是對于大多數可能承擔重大責任和公共安全的官員來說，假設在客觀上不具備或主觀預期不能繼續升遷時，若官員始終勤政廉政，他也不會得到與他負責的工作相對應的巨大風險相聯系的有效激勵，從而容易使部分官員表現出干多干少一個樣，大鍋飯式的平均主義或者不思進取安于現狀的庸俗主義。可以說，官員的有效激勵設計正是政府治理結構有待完善的部分。

二是監督缺位。客觀存在鏈過長和信息不對稱的困難，使上級政府與地方居民兩方的委托人對人—地方官員的監督，一方面處于弱勢地位;另一方面缺乏積極性，監督有時變得是獨剩形式。這樣，少數握有重權的地方官員或者是部門“一把手”往往成了獨往獨來的決策者。這時，其組織行為的理性與否往往取決于個人的素質和道德修養，一旦決策失誤就會給地方和組織的發展造成嚴重的損失。當然，盡管體制內部并沒有給地方居民直接監督官員行為或直接參與政府決策的制度安排，傳統上地方居民習慣上被動接受政府自上而下傳遞的信息。但隨著互聯網的高速發展，正在打破傳統的信息傳遞方式，過去，地方發生的情況或危機逐級上報，上層官員決策的信息根據密級按官員級別下達，地方居民最后以官方公布的信息掌握最后的情況。互聯網的存在正在打破這種傳統的決策信息傳導方式，現實的情況是，很可能上層官員決策甚至知曉地方情況之前，居民已經掌握危機或信息的第一手情況，并可能極大地激發其危機反饋和參政議政的積極性，官員的決策行為和執行力無形中成為被動地公開接受公眾的評判，可以說，即使是體制內不進行官員監督的制度強化安排，事實上官員的決策環境正面臨空前的嚴峻形式。

3建立科學的政績考核體系

合理科學的法律制度構建必須體現“以人為本”的精神，必須在具體的制度安排上充分考慮人性的因素。哲學家休謨說：“在設計任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監控機構時，必須把每個公民都設想為無賴之徒，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他日標。”在法律制度的設計上，要達至善的目標，就必須首先考慮到人性的弱點或局限性。故要建立個性化、科學化的考評指標體系。

3.1突破考評內容、指標“大一統”的束縛以往“大一統”的考評指標一般產生于當地組織部門之手，必須從根本上打破“大一統”考評指標，改變以往那種組織部門閉門造車確立統一考評指標，下級部門黨政干部被動執行的狀況。而是要先讓各下級部門黨政干部根據本部門工作的性質，工作開展難度以及所擁有的人力、物力、財力等條件自提考評指標，而后由組織部門工作小組逐一核實各下級部門黨政干部自定指標時所提及的種種情況，判斷其所提指標是否妥當，做出各個部門考評指標的審查結果，最后與當事人逐一見面，敲定雙方都認可的考核指標，其間可申訴、可旁聽。一旦商定各部門黨政干部考評指標，則公示于群眾，公示于相關部門，若有疑義則聽證；若無疑義，則據此進行年中、年終考評。

3.2考評指標固然“結果”很重要，但更須重視“過程”和“程序”以“結果”作為考評指標只是對現狀的描述，但無法溯及以往。當我們談論“結果”的時候，必須廓清三個問題，一是要弄清“結果”的行政成本；二是要列出原有的業績狀況，并與現實中的結果相對照，算出其相對的增長情況、發展情況并作為考評的一個指標；三是要仔細研究為實現結果所采取的手段辦法是否合乎法律規范。

3.3要在政府職能和崗位職責的框架內確定考評指標首先，在全社會范圍內要進行一場政府職能定位和崗位分類的普及教育，督促全體干部不能越位，也不能缺位，必須到位；其次，對現有政績考評指標要做重新審視，進行必要清理，像招商引資、產值等，它們顯然不是黨政部門的崗位職責，理應清理；再次，要對現有政績考評指標做增補，把一些本該由黨政部門干部應盡的義務、職責，如保證國家安全，維護司法公正，彌補市場失靈，幫助貧困人員等列入政績考評指標；最后，要加強必要監督，上級部門固然要經常檢查下級部門、個人的越位問題。下級部門對上級部門下達的越位指標也要堅持原則，敢于爭辯，敢于申訴，基層群眾面對越位或缺位之舉更要積極應對，運用法律賦予的手段和渠道，或舉報投訴或進行行政訴訟。

3.4政績考評方法不應籠統

黨政工作要比企業工作復雜得多，我們不要刻意地增加政績考評指標體系中的可量化指標比例。面對政績考評指標的籠統化問題應對之策是規范辦法。

1）可以把籠統指標作詳細的等級劃分，每個等級對應一定分數；2）要盡可能把這些籠統指標交給專門的機構評判；3）要盡可能排除對評判者的干擾和暗示；4）要盡可能提供雖非量化，但很詳盡的相關資料，以便他們出科學判斷；5）這類評判要給予充足的準備時間，不能倉促上陣；6）這類評判千萬注意評判主體的中立性；7）這類評判要進行必要的責任追究制，促使評判主體高度自覺。8）要給予申訴、聽證的程序，不能一錘定音。