禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式路徑

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一、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式的基本架構(gòu)

為了對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，及時(shí)構(gòu)建職能統(tǒng)一、目標(biāo)統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、管理統(tǒng)一的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制，是貫徹和強(qiáng)制實(shí)施禁止開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境政策、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理法治化進(jìn)程的重要組織保障。(一)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式制度設(shè)計(jì)行政管理機(jī)構(gòu)采用什么樣的管理模式是由政府所在區(qū)域的區(qū)位功能決定的。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為社會(huì)提供的是生態(tài)服務(wù)，供給的是生態(tài)產(chǎn)品，這就要求禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制以適應(yīng)生態(tài)保護(hù)為前提，滿(mǎn)足提供生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境管理要求，建立符合生態(tài)保護(hù)功能定位的管理戰(zhàn)略和管理模式。1.以功能定位職能，統(tǒng)一管理體制禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)保護(hù)自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動(dòng)植物基因資源保護(hù)地，國(guó)家對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施強(qiáng)制性的管制原則。但在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)“多頭共管”的管理體制已經(jīng)損害了生態(tài)管護(hù)的環(huán)境政策選擇，國(guó)家有必要設(shè)立一個(gè)有法律權(quán)威的管理部門(mén)對(duì)全國(guó)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)，具體的管理協(xié)調(diào)部門(mén)由“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”(在本文第三部分詳述)依法設(shè)立，明確其對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的具體職能和職責(zé)，同時(shí)協(xié)調(diào)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間和不同利益部門(mén)之間的環(huán)境政策和利益沖突，提高禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理的效率和質(zhì)量。統(tǒng)一管理體制的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的政府職能。職能是政府管理機(jī)構(gòu)定位的核心，政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)在于利益格局的調(diào)整，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的禁止開(kāi)發(fā)和重在保護(hù)的主體功能決定了該區(qū)域政府職權(quán)關(guān)系的調(diào)整重在轉(zhuǎn)變政府現(xiàn)有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主體功能為基調(diào)撤銷(xiāo)、精簡(jiǎn)或合并原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的管理機(jī)構(gòu)，重新配置和規(guī)范該區(qū)域政府管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)和職責(zé)。2.以強(qiáng)制實(shí)施生態(tài)保護(hù)為基石，設(shè)置基本空間單元的管理機(jī)構(gòu)(1)合理的基本空間單元設(shè)置有助于提高生態(tài)保護(hù)效率主體功能區(qū)基本空間單元的合理設(shè)置對(duì)功能區(qū)劃和強(qiáng)制實(shí)施生態(tài)保護(hù)意義重大。正如高國(guó)力先生所說(shuō):“主體功能區(qū)劃的基本空間單元和邊界如何確定將直接決定區(qū)劃的成效”。功能區(qū)規(guī)劃基本空間單元是區(qū)劃的基本單位，也是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的基層行政管理機(jī)構(gòu)，為此，基本空間單元的合理界定對(duì)區(qū)劃和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)影響深遠(yuǎn)。筆者認(rèn)同主體功能區(qū)規(guī)劃以目前縣級(jí)單位作為基本單元。其一，以目前縣級(jí)單位作為基本單元容易確定且實(shí)施成本及管理技術(shù)成本相對(duì)低廉;其二，空間單元也是單元管理機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制生態(tài)保護(hù)的基本單位，以縣級(jí)為單位合理界定基本空間單元便于縣級(jí)政府各職能部門(mén)轉(zhuǎn)變政府管理職能，降低重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)執(zhí)法和治理成本，有利于提高生態(tài)保護(hù)管理效率。(2)基本空間單元管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是履行生態(tài)保護(hù)職能的必要條件行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置基礎(chǔ)和根本依據(jù)是政府職能，而履行政府職能的運(yùn)行載體是行政管理機(jī)構(gòu)，行政管理機(jī)構(gòu)隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而變化。對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的政府職能就是實(shí)施強(qiáng)制性生態(tài)保護(hù)，政府各職能部門(mén)的職權(quán)職責(zé)也應(yīng)圍繞生態(tài)保護(hù)被授予職權(quán)，同時(shí)履行生態(tài)安全的維護(hù)和監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能定位，區(qū)域行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置分兩種情況:一種情況是生態(tài)功能相對(duì)完整的行政區(qū)域，生態(tài)功能區(qū)可依托現(xiàn)有行政區(qū)域，直接轉(zhuǎn)變政府職能;另一種情況是生態(tài)功能區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)域又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域，可考慮設(shè)置生態(tài)特區(qū)。第一，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整管理機(jī)構(gòu)對(duì)于生態(tài)功能相對(duì)完整的行政區(qū)劃，縣級(jí)政府原有各職能部門(mén)，應(yīng)科學(xué)合理調(diào)整，或并、或減、或撤、或強(qiáng)化，力求機(jī)構(gòu)調(diào)整符合政府履行生態(tài)保護(hù)職能的需要。城鄉(xiāng)規(guī)劃局或撤或并。依照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條第2款規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”。然而，按照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能定位:禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是“禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”。由此，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的原縣級(jí)規(guī)劃職能部門(mén)，履行職能的前提條件已不存在，要么撤銷(xiāo)，要么并入其他生態(tài)保護(hù)職能部門(mén)。強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門(mén)職能。依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第6條第3款規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是強(qiáng)制性實(shí)施保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，對(duì)我國(guó)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然文化資源的重要區(qū)域和珍稀動(dòng)植物基因資源，必須強(qiáng)制實(shí)施保護(hù)。這些職能無(wú)疑加重了環(huán)境保護(hù)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的壓力，需要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職能。土地管理部門(mén)的職能減弱。依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定:土地部門(mén)是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)土地、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的職能部門(mén)。由于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)，土地管理部門(mén)相對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)發(fā)展土地規(guī)劃、編制土地利用和土地后備資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃，以及土地的征用、劃撥建設(shè)用地的審查或報(bào)批等職能，可能被嚴(yán)重削弱。林業(yè)部門(mén)的職能加強(qiáng)，農(nóng)牧部門(mén)的職能削弱。依照《森林法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律的相關(guān)規(guī)定，林業(yè)部門(mén)的保護(hù)職能將愈來(lái)愈重;依照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)要求，禁止所有不利于生態(tài)保護(hù)的任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并逐漸實(shí)施生態(tài)移民，因此，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)牧部門(mén)的管理職能將逐漸減弱。總之，為了適應(yīng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位的要求，該區(qū)域基本空間單元的政府各職能管理部門(mén)應(yīng)作合理調(diào)整。筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃局應(yīng)并入職能需要強(qiáng)化的環(huán)境保護(hù)部門(mén)，農(nóng)牧部門(mén)應(yīng)并入職能需加強(qiáng)的林業(yè)部門(mén)。這樣，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)的職能，使其能夠有效地建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和治理環(huán)境，履行生態(tài)管理與環(huán)境維護(hù)兩個(gè)方面的管理職能，并建立起以生態(tài)環(huán)境管理為中心，以資源管理、土地管理和人口管理為輔的資源環(huán)境管理體系。第二，設(shè)立生態(tài)特區(qū)有助于保障生態(tài)安全生態(tài)特區(qū)，是指具有多種主體功能混合的行政區(qū)劃，生態(tài)功能區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)劃又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域;或者該生態(tài)區(qū)域跨行政區(qū)劃，可突破行政區(qū)劃，單獨(dú)設(shè)置生態(tài)特區(qū)。生態(tài)特區(qū)在局部打破一些行政區(qū)劃是為了保障生態(tài)功能區(qū)劃的順利實(shí)施，在實(shí)際運(yùn)作中，應(yīng)當(dāng)以中央和省兩級(jí)政府為主導(dǎo)來(lái)構(gòu)建生態(tài)特區(qū)在生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施上具備的有效性和可操作性。生態(tài)特區(qū)統(tǒng)籌本生態(tài)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)，在不影響生態(tài)保護(hù)的前提下，適度的旅游資源開(kāi)發(fā)和提供公共服務(wù)等職能。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)———縣級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)和生態(tài)特區(qū)，都隸屬“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”設(shè)立的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)并具有禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的行政管轄權(quán)限，就如同我國(guó)四川臥龍自然保護(hù)區(qū)由中央部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)并具有保護(hù)區(qū)內(nèi)的行政管轄權(quán)限一樣。3.禁止開(kāi)發(fā)區(qū)“官民共管”權(quán)責(zé)一致，依法提高管理效率政府機(jī)構(gòu)如何行使職權(quán)履行自己所承擔(dān)的職能，將直接影響著政府職能的效率。針對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的屬性和特點(diǎn)，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)基層管理機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)調(diào)整至禁止開(kāi)發(fā)或生態(tài)管理的模式，開(kāi)展生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)工程，禁止所有不符合主體功能定位的任何開(kāi)發(fā)活動(dòng)，強(qiáng)制性地確保主體生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)講，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理者應(yīng)嚴(yán)格遵循生態(tài)管理的相關(guān)法律，方便社會(huì)主體監(jiān)督;建立本區(qū)域生態(tài)考核獎(jiǎng)懲制度，對(duì)生態(tài)保護(hù)不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，應(yīng)采取限期整改并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任等措施，以根治禁止開(kāi)發(fā)區(qū)自身違規(guī)經(jīng)營(yíng)和執(zhí)法不力的頑癥。“官民共管”是在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)依法管理的前提下，吸納當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與區(qū)域生態(tài)保護(hù)，這樣一方面減少了生態(tài)移民，另一方面增加了保護(hù)力量，更有利于提高保護(hù)效率。如海南省鸚歌嶺自然保護(hù)區(qū)，起初自然保護(hù)區(qū)的工作人員把保護(hù)區(qū)內(nèi)的村民視為破壞環(huán)境的主要力量，村民把保護(hù)區(qū)管理組織視為阻礙發(fā)展生計(jì)的障礙。但自從保護(hù)區(qū)輻射范圍內(nèi)的很多青壯村民，被發(fā)展成保護(hù)區(qū)“協(xié)管員”后，保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)卮迕竦年P(guān)系大為改善，保護(hù)區(qū)內(nèi)5個(gè)自然村都分別建立了禁漁區(qū)，并將保護(hù)魚(yú)類(lèi)寫(xiě)進(jìn)了村規(guī)民約，當(dāng)?shù)亟邼啥鴿O的歷史就此終結(jié)。

二、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間爭(zhēng)端

協(xié)調(diào)法律保障機(jī)制穩(wěn)定、可持續(xù)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)必須建立在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，而禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域之間的沖突協(xié)調(diào)同樣需要一套有效解決爭(zhēng)端的法律保障機(jī)制。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間的沖突大多表現(xiàn)為政府之間的區(qū)域利益沖突，也表現(xiàn)為資源歸屬不同部門(mén)而需要生態(tài)資源整合的法律法規(guī)之間的沖突，因此，協(xié)調(diào)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間的資源利益關(guān)系必須有明確的、有權(quán)威的協(xié)調(diào)主體，協(xié)調(diào)主體的職權(quán)、職責(zé)來(lái)自法律授權(quán)，并按照相應(yīng)的協(xié)調(diào)原則，切實(shí)履行解決爭(zhēng)端的職責(zé)。“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域管理協(xié)調(diào)組織建設(shè)的法律基礎(chǔ)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間邊界的劃分難免會(huì)有地方政府之間利益的沖突，這不僅需要協(xié)調(diào)主體的自身制度建設(shè)，也需要禁止開(kāi)發(fā)區(qū)政府之間橫向關(guān)系的規(guī)范。借鑒國(guó)外的成功做法，我國(guó)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)保障機(jī)制的建立和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)通過(guò)“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”的制定與實(shí)施，為該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體建設(shè)提供法律依據(jù)。具體而言，“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”應(yīng)當(dāng)從該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體的法律地位、設(shè)立職權(quán)職責(zé)、運(yùn)行保障機(jī)制等方面，對(duì)該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體的法律屬性加以明確。(一)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的法律地位禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體法律地位的確立，對(duì)其職能的有效發(fā)揮意義重大。第一，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)以“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”作為成立的法律依據(jù)。具有明確的法律授權(quán)既是對(duì)我國(guó)區(qū)域管理協(xié)調(diào)組織的設(shè)立一直缺乏明確的法律依據(jù)的制度性突破，也是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體取得合法性地位的前提性條件。第二，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體是全國(guó)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)。該管理協(xié)調(diào)主體不僅對(duì)全國(guó)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域行使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理的職能，而且對(duì)涉及該區(qū)管理的其他職能部門(mén)的利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的法律地位應(yīng)是國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)。(二)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職權(quán)范圍禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職能不同于一般的行政管理機(jī)構(gòu)，其職權(quán)、職責(zé)應(yīng)由法律明確授權(quán)，若職權(quán)劃分不明，將無(wú)法正常運(yùn)作。“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”在分配該區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職責(zé)權(quán)限時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。其一，保護(hù)原則。建設(shè)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的基本出發(fā)點(diǎn)就是對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，確保國(guó)家生態(tài)安全，該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)有利于建設(shè)生態(tài)安全。其二，生態(tài)效益原則。提供生態(tài)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的基本功能，也是其不同于其他主體功能區(qū)的根本區(qū)別。該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)有助于促進(jìn)生態(tài)區(qū)域合作，協(xié)調(diào)生態(tài)區(qū)域沖突，從而實(shí)現(xiàn)最佳生態(tài)效益。其三，統(tǒng)一原則。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職權(quán)職責(zé)應(yīng)當(dāng)以建設(shè)和發(fā)展生態(tài)功能為限，包括對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。(三)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的運(yùn)行保障禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的良性運(yùn)行，是確保該區(qū)域提供生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全的重要組織保障。為此，“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”應(yīng)當(dāng)明確該管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各主體之間在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確規(guī)定該管理協(xié)調(diào)主體的權(quán)責(zé)一致性，濫用職權(quán)、怠于或疏于履行職責(zé)，必須承擔(dān)的法律上的不利后果，從而提高執(zhí)法主體違法的成本，進(jìn)而規(guī)范引導(dǎo)各管理主體選擇守法的行為路徑。因此，“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”是徹底扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢(shì)、使生態(tài)環(huán)境實(shí)質(zhì)性改善的法律支撐，是促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)良性發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全的重要法律保障。

三、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)全國(guó)主體功能區(qū)空間功能不同定位的新格局，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位不僅要變革傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)治理模式，更要改革自上而下高度同構(gòu)的政府管理體制，以實(shí)施強(qiáng)制性生態(tài)保護(hù)的管制原則為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)構(gòu)建禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的政府管理體制。實(shí)現(xiàn)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)和管理的法治化，是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的法律保障。考慮制定“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”不僅為該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體建設(shè)提供了法律依據(jù)，而且為該區(qū)域提供生態(tài)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全提供了重要法律保障。此外，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)還必須有配套的國(guó)家縱向、橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度支持，必須有符合主體功能區(qū)定位的政府績(jī)效考評(píng)制度作支撐。

作者：李嵩譽(yù)單位：中國(guó)海洋大學(xué)