公共管理主體功能地區的管理策略論文

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內容摘要：為降低人口生育率，加快禁止和限制開發區超載人口向重點和優化開發區遷移并穩定就業和常住，要重視經濟激勵引導生育行為；改革戶籍制度，提升待遷人口人力資本，提高遷移的可能性和能動性；改革土地制度，提高農民資產流動性和可變現性，引導遷移人口新獲財富向重點和優化開發區而不是往原籍配置；改革政府績效考核體制，支持政策要和人口遷出（入）掛鉤；改革政府決策體制，使遷移人口參與遷入地決策；完善地方政府稅種結構，使之有穩定籌資渠道為增量人口提供公共服務。

關鍵詞：人口遷移，主體功能，區城市化

一、促進形成主體功能區對人口政策的要求

（一）總體要求

第一，推進形成主體功能區，是促進區域協調發展、改善宏觀要素配置效率、促進國民經濟持續平穩增長和轉變經濟增長方式的重要措施。人口政策要適應形成統一的勞動力市場的要求，促進勞動力的充分流動和優化配置。

第二，推進形成主體功能區，本質上要求實現人與自然的和諧發展。各類功能區通過合適的產業和經濟活動選擇，有效地協調生態、環境的可持續性和滿足所承載人口不斷增長的物質文化需求的壓力。

第三，推進形成主體功能區的人口政策，要有利于實現人際之間的和諧發展。要保證各類功能區人口享有相同的發展權和均等的發展條件，還要有利于人口總體的代際之間和諧發展。

（二）各類主體功能區對人口政策的具體要求

第一，對禁止開發區的人口政策的基本要求是：（1）穩定并進一步降低人口生育率。（2）鼓勵人口外遷，以使得人口承載量限制在承載限度內。（3）所承載的人口要具備相應的能力、素質，以承擔維護禁止開發區生態和環境的功能、相應的管護職能以及從事接待外來旅游觀光等適度經濟經營活動。

第二，對于限制開發區的人口政策的基本要求有幾個方面：（1）穩定并進一步降低人口生育率。（2）通過到優化和重點開發區從事非農產業、生態移民等手段，鼓勵人口外遷，以使得人口承載量限制在承載限度內。（3）通過加強公共服務，改善基礎教育和職業教育，提高人力資本水平，促進人口外出就業的能力。（4）按照主體功能的要求，在產業結構和生產方式重新調整的前提下，通過發展特色產業、合理規劃村鎮和城鎮布局，引導區內人口結構布局朝著符合主體功能要求的方向重新調整和優化。（5）所承載的人口要具備相應的能力、素質，以從事特色產業發展、維護生態環境、以及接待外來旅游觀光人口和從事相關經營活動。

第三，對于優化開發區和重點開發區的人口政策的基本要求是：（1）穩定人口低生育率。（2）通過綜合改革，提高這些地區吸納外來人口的能力和動力。（3）通過經濟發展創造更多的就業機會、改進公共服務，使得流入的人口，特別是從限制和禁止開發區流入的人口能夠穩定下來。（4）進一步完善勞動力市場建設，促進勞動力在優化開發區和重點開發區內部以及相互之間的充分流動。

二、促進形成主體功能區的人口政策基本思路和原則

（一）基本思路

1.生育政策的思路。生育政策的思路可以概括為：通過綜合措施，穩定低生育率。經過長時間摸索所形成的現行生育政策和政府管理體系，應繼續堅持。同時，要更加重視經濟激勵對生育行為的影響。增加就業機會，特別是婦女的就業機會，提高生育的機會成本；轉變人口觀念，使父母由更看重孩子數量轉變為更看重把有限的資源集中于對孩子的人力資本投資上。不斷完善有利于穩定低生育水平利益導向機制和養老保障機制。特別是，要全面推進農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，探索建立多種形式的農村養老保險制度，逐步建立農村最低生活保障制度等。

2.遷移政策的思路。遷移政策的思路是：綜合發揮市場和政府的作用，實現人口的開發性遷移。

第一，推動主體功能區形成過程中鼓勵人口遷移，政府要發揮改變制度、創造環境、積極引導的作用。（1）政府要科學編制各類功能區的人口規劃，以引導人口流動。（2）改革限制人口流動的戶籍體制。（3）加強基礎教育和職業培訓，提高人口外遷的意愿和能力。（4）促進優化和重點開發區建立和完善公共服務體系，提升吸納外來人口的能力。（5）改革財稅體制和制定相關政策，構建優化和重點開發區積極吸引而不是竭力排斥外來人口的激勵機制。

第二，形成主體功能區的人口遷移，要充分發揮市場力量。隨著主體功能區的逐步形成，重點和優化開發區將形成新的勞動力需求，這將吸引限制開發區和禁止開發區的大量人口和勞動力到重點和優化開發區就業、居住、生活。這些人群年齡、技能、教育、人力資本、偏好等詳細千差萬別，政府很難識別每個遷移者的信息，并找到合理的安置去處。同時，政府也很難對大規模的遷移人口承諾就業機會。所以，政府著力創造鼓勵人口流動的外部環境，個人根據自身的素質和個人偏好做出遷移決策。

第三，形成主體功能區的人口遷移，政府要發揮應有作用。（1）政府要科學編制各類功能區的人口規劃，以引導人口流動。（2）完善公共服務體系，促進人口發展，提高遷移人口的就業能力。（3）改革政府的決策體制，以及財稅體制，構建優化和重點開發區愿意吸引而不是排斥外來人口的激勵機制。

第四，需要探索新的移民安置和補償政策。在對大型重點工程和建設中的非自愿移民，我國長期以來一直采用異地農業安置和現金補償的做法。在推動形成主體功能區的過程中，待遷移人口數量大，如果全部根據政府規劃而確定為非自愿移民，并進行異地農業安置和現金補償，對土地資源和政府財政的承受能力有很高的要求。在一定意義上說，推行主體功能區的一個很重要的目的，就是為了集約利用土地，減少人類活動對生態環境的破壞，所以，即使政府財力有保障，大量地新開墾土地也違背了主體功能區建設的初衷。所以，對于限制和禁止開發區超載人口而言，工程性非自愿移民的補償安置辦法的借鑒意義不大，難以實現長久的遷移。

目前已經實施的一些和主體功能區要求相一致的遷移政策，比如三江源生態移民，基本上都是在生態環境問題已經比較突出，或者影響特別重大的地區實施的，帶有很強的非自愿移民的性質，而且幾乎主要是政府出面的整建制遷移。這些遷移以及其補償政策，性質上和上述工程性非自愿移民類似，很難大面積推廣到限制和禁止開發區的超載人口遷移上。

目前各種專項政策之下的補貼，比如退耕還林還草工程，究其性質而言，不是一種人口遷移政策，而是政府政策限制或者引導之下的產業活動轉型：由農業轉為經濟林（草）業或者純生態林（草）業。從人口政策角度看，這種政策的借鑒和推廣意義在于對各種禁止和限制開發區內留下來的承擔生態或者公益功能的人口的補償方面。這種補償應該僅限于承擔純生態功能對留下來人口帶來的損失。

（二）制定政策應遵循的原則

制定主體功能區的人口分類管理政策，應該遵循以下原則。

第一，依法推進的原則。主體功能區的形成涉及的人口數量巨大，情況復雜，影響面廣。必須堅持以人為本，依照法律推進。減少工作過程中的決策機構和人員的自由裁量權，規范操作，化解矛盾。禁止和限制開發區當中不少地區是少數民族聚居或者少數民族自治地區，在這些地區實施各種移民政策，都不能和民族自治等方面的法律法規相沖突，否則會引發比較嚴重的不穩定因素。

第二，循序漸進的原則。主體功能區的形成不是朝夕之功，不能操之過急。應該積極穩妥地推進。優化開發區和重點開發區內部的人口布局調整，以及限制開發區內部人口布局的優化調整，因難度較小可以先行；而跨功能區的大量人口遷移，應該積極創造條件、分階段穩步推進，否則可能會影響到社會穩定。

第三，政府引導、市場推動的原則。政府通過規劃等手段引導人口流動，不能直接包辦和指定人口的遷移方向和目的地，否則會限于被動，事倍功半。要更加重視市場推動的原則，使得人口在經濟因素的驅動下自主遷移和擇業。

第四，發展性遷移原則。形成主體功能區的人口政策難點在于人口遷移，而人口遷移則必須貫徹發展性遷移的原則，即以人口和勞動力人力資本提高為先導，以穩定或者比較穩定的就業機會為基礎的遷移，才是長效的、穩定的、和諧的遷移。

第五，群眾知情和自愿的原則。無論是制定遷移規劃，還是具體實施遷移，都要貫徹群眾知情和自愿的原則。禁止和限制開發區中不少地區是少數民族聚居地區，其長期形成的文化、生活習慣和社會關系網絡，在短時間內難以在另一個地區復制，即使政府有能力實施整建制搬遷，也難以做到這一點。所以，要從長計議，讓經濟規律發生作用，逐漸通過提高少數民族子女的人力資本和就業機會引導這些地區人口逐步外遷。

第六，綜合配套的原則。人口政策除了狹義的生育和遷移政策之外，還涉及到廣泛的人口發展政策。只有各種政策綜合配套，才能協調好各地、各部門、各群體的利益關系，最終形成符合主體功能區要求的人口分布格局。

三、促進形成主體功能區的人口政策

（一）狹義的人口政策

第一，加強計劃生育管理，穩定低生育率。必須保持現行生育政策的穩定性、連續性，不斷創新人口和計劃生育工作體制、手段和方法。

第二，綜合運用各種經濟激勵，引導人們自覺降低生育率。通過經濟杠桿，進一步降低人們的生育傾向。逐步形成以獎勵扶助、困難救助、養老和醫療扶助等為主體的較為完整的人口和計劃生育利益導向機制。

第三，重新調整各地規劃中人口規劃的內容，按照主體功能區編制規劃，科學準確地測算各地的人口容量；人口規劃要和經濟社會規劃等結合。優化開發區和重點開發區內部的人口，也要統一規劃，科學布局。把人口規劃與就業規劃城市和村鎮規劃及土地利用總體規劃、生態建設規劃和資源發展利用規劃等結合起來。按照主體功能區的要求，對現行各種人口發展政策，如扶貧、資源型城市和資源枯竭型城市發展問題等政策，同主體功能區所要求的人口流動結合起來考慮。改進人口信息的采集、更新、分析和共享體系。

第四，拆除優化和重點開發區不必要的人口遷入門檻。制約禁止和限制開發區超載人口向優化和重點開發區遷移的因素比較多，當中比較突出的是戶籍制度。誠然，單單放開戶籍，如果找不到工作，的確人們不會進城，即使進來也穩不??；但是，要認識到，戶籍制度的改革會改變人們的長期預期：人們會把原來用于在農村建房子的錢用來進行人力資本投資，提高進入城市就業的能力，也可能會用于城市購房置業。所以，深化戶籍制度改革，是人口流動和統一勞動力市場的先決條件。

進一步改革戶口制度，把戶口僅僅作為一種人口登記注冊的工具，同時使戶口同是否有資格享受城里的公共服務、信貸和住房、社會保險和社會保障、教育和就業培訓相脫鉤。具體而言，（1）進一步鼓勵公立學校按照當地戶籍人口的標準招收移民子弟入學，而不管其父母身份如何，這將促進長遠的技能培養和經濟增長；（2）將公共服務（包括教育、醫療、社會救助等）的覆蓋范圍擴大至所有在當地有合法住所和穩定收入來源的居民，通過改進移民者的生產生活條件，促進他們融入城市社會。

根據我國的實際情況，從客觀可行的角度出發，對戶籍制度改革應該按照“部分中小城市放開→省內自由遷移→幾個特大型城市放開→全國范圍內人口自由遷移”的順序展開。這是由我國目前的人口分布的特點決定的。戶籍制度改革的難度在空間上差別巨大，發達地區外來人口聚集地區和一些特大城市將是戶籍制度改革的最困難地區。所以應該按照上述順序，統籌安排，循序推進。

第五，對一些問題突出而又有條件整建制搬遷的，可以實施集中的遷移。課題組在調研中發現，在一些生態保護區內，原來的森工企業在國家加強生態環境保護之后，伐木任務沒有了，而管護森林所需的勞動力并不多。在企業改制買斷職工工齡之后，這些職工的生計和出路沒有解決好，仍然在當地謀生，對當地生態環境造成比較嚴重的影響。對于這些問題突出、集中的情況，國家應該在深入調查之后，出臺專門政策，進行整建制的搬遷；并通過轉業培訓等，在環境和人口承載量較大的地方進行安置。

（二）廣義的人口政策

推進形成主體功能區要求的人口分布，除了上述狹義的人口政策外，還要求一些配套的廣義的人口政策。

第一，加強對農民土地產權的保護，在節約利用土地的同時，實現農民土地權利對土地增值收益的分享。同時，配套進行土地制度的改革，促進人口流動。建設主體功能區涉及到的人口遷移，重點和難點是限制和禁止開發區的超載人口向重點和優化開發區內遷移。而待遷移的主體是農民。在我國農村土地承包經營制度下，農民可以長期使用土地，但是無權出賣和抵押土地。而隨著經濟發展，土地逐漸由農戶家庭的主要生產要素演變為提供保障和抵御風險的資產。因為土地是農民的社會保障的主要依賴，所以，中國農村大量的農民工流動并沒有表現為徹底的城市化，而僅僅完成了勞動力由農業向非農業的轉變，而沒有徹底實現從農村向城市居民的轉變。此外，由于土地的保障功能甚于生產功能，農民外出務工的收入很少用于農地投資，相反用于在農村的住房等投資?？梢哉f目前的農地制度是限制農村勞動力流動和全國統一勞動力市場形成的障礙之一。為此，應該改變這種格局，允許土地承包經營權流轉交易和變現，提高農民資產的流動性，進而松動農民和農村的緊密聯系，降低農民遷移的成本，提高其在城市置業的可能性，并引導農民將外出務工收入用于在城市中置業，或者進行自身及子女的人力資本投資。

第二，配套進行社會保障體系的改革，提高統籌的層次，便利人口流動。促進人口和勞動力跨地區流動，形成主體功能區，建設統一的勞動力市場，一個先決條件是醫療、養老、失業等社會保障體系的統一化，至少不同地區的參保人口可以把保險從遷出地區轉移到遷入地區。目前我國的實際情況是，各地根據自身實力確定和提升自身的社會保障水平。根據經濟發展水平提高而相應提升保障水平，這本無可厚非；但是如果各地只從本地情況出發確定和提升保障水平，則各地的保障水平、覆蓋面等參差不齊，不利于全國統一的保障體系的建立，進而不利于全國統一勞動力市場的建立。改革思路應該是提升社會保障的統籌層次，最終過度到全國統一的社會保障體系。當前要逐步實行企業職工基本養老金的省級統籌，條件具備時實行基本養老金的基礎部分全國統籌，為勞動力的跨區域流動創造有利條件。

第三，公共服務的均等化同各地實際情況結合起來。對于限制和禁止開發區，公共服務的重點是增加人力資本投資而不是進一步完善當地的諸如交通、政府辦公場館等基礎設施，其目的是提高限制和禁止發展地區人口的教育水平，提高其外遷的可能性。推動形成主體功能區，人口政策的難點是實現限制和禁止開發區的超載人口最終流入重點和優化開發區，并獲得穩定的就業、融入潛入地的生活。除了戶籍制度和其他限制因素外，對這些人口遷移的更重要的制約因素，是待遷移人口的人力資本水平，尤其是健康、教育、技能等。所以，普及義務教育，加強職業技術教育、特別是“陽光工程”應該對禁止和限制開發區予以傾斜，促進這些地區人力資本水平的提高。

對于優化和重點開發區而言，公共服務要在兩個方向上取得平衡，一個方向是提高對現有單位人口的服務水準，另外一個方向是增加公共服務的覆蓋面，尤其是把吸納來的勞動力和人口納入到公共服務的覆蓋范圍內。在這方面，需要由相應的政策和激勵，同時上級政府要加強對遷入區政府履行公共服務職能的考核。

第四，對各類主體功能區的各種扶持政策以及考核體系要和人口遷移目標相掛鉤。各地土地農轉非額度的確定，要和接納外來勞動力掛鉤。尤其是對重點和優化開發區而言，在增加其非農用地的數量時，可以要求它們把一定數量的外來勞動力正式納入本地居民的社會保障范圍，在遷入人口不能自主就業、維持生計時，給予社會保障方面的支持。公務員之家

對于重點和優化開發區的考核，要把增加投資項目、給予稅收等方面優惠政策，同增加就業崗位、吸納人口增量、穩定人口常住、擴大對遷入人口的公共服務覆蓋面掛起鉤來。

對于限制和禁止開發區，要把轉移支付資金的撥付和加強勞動力培訓、促進人口外遷、控制人口生育、減少人口規模掛起鉤來。比如，專項勞動力培訓資金，要和勞動力實際外出就業相掛鉤；上級政府對于限制和禁止開發區社會保障等公共服務缺口資金的轉移支付，要按照人口存量減少的計劃，逐步核減，而不能默認這些地區人口的增加，要積極加強生育控制和促進人口外遷。

第五，配套地進行地方決策體制的改革。為推動勞動力從限制和禁止開發區流向重點和優化開發區，需要改變目前各城市排斥外來勞動力的政府決策體制?？梢钥紤]的措施包括：把關于勞動力和人口遷移決策的權限提升到更高層級的政府或人民代表大會；或者建立一種外來移民對排斥性政府決策向上級政府或者人大申訴的機制；或者探索建立以現居住地為主、現居住地和戶籍地互相配合的管理和服務體系，促進流出地與流入地之間的對接，使流動人口有更多的機會參與流入地政策形成的投票和論證過程，保護自身權利，分享當地的公共資源。

第六，探索建立優化和重點開發區自覺吸納外來人口的經濟激勵機制。從各地政府角度考慮，只有當接納一個外來人口帶來的稅收大于等于相應的公共服務支出的增量，地方政府才有積極性接納這個增量的勞動力。接納勞動力可以擴大生產、增加消費，從而增加地方政府的稅收，但同時也需要增加城市基礎設施供給和公共服務開支。目前的各地地方政府稅收收入中，主要部分是增值稅和營業稅，來自于收入稅、物業稅、消費稅等方面的比重不大，致使地方政府有積極性讓外來人口在本地貢獻勞動力，而沒有積極性讓其長期定居下來。未來需要在確定各地政府為所有常住人口提供公平的公共服務的義務的同時，逐漸改變地方政府的稅收來源結構，通過完善稅種，提高征管效率，提高政府收入，進而使得地方政府的公共服務義務的履行，同其公共服務的籌資能力相統一。