公共管理學科發展特征論文

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面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創新。

一、公共政策學的緣起

政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現被視為“當代公共行政學的最重要的發展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科。現在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。

一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質和發展方向作出規定，奠定了政策科學發展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區別，用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱，強調它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。

二、公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢。

政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發展、演變過程中，該學科領域經歷了三次范式轉變，即從傳統的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發展到一定階段的產物。

1.傳統的公共行政學

形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統的公共行政學有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調層級制和規章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身受雇和政府組織的穩定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規制）；（6）要求結果的公平。

早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當地過分推崇（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉變。

2.新公共行政學和政策科學

在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學范式主導地位的終結以及政府管理研究新范式的出現。但是沒有最終取代傳統的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統公共行政學的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調政治與行政的連續性以及行政管理與價值的關聯，并尋求具有靈活性的行政組織結構。因此，分權、權力下放、項目管理、組織發展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學強調以“公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。

與此同時，西方公共管理研究領域出現了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統公共行政學過分強調的組織結構（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統和政策過程作為研究對象，并以端正社會發展方向，改善公共決策系統和提高政策質量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發展中遇到了一些難題：一是將政策科學當作一種統一的社會科學（即它既整合多種學科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統，端正人類社會的發展方向，回避各國的政治制度和意識形態的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環節特別是政策執行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學后來的發展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發展，提出政策科學需要在14個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創新；研究元政策制定和統治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎；開發各方面的方法論、方法和技術等。

3.70年代后政策科學的發展及其特征

政策科學朝著新的方向發展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領域成長的最大推動力并非來自于社會科學家，而是來自于運籌學家、系統分析家和應用數學家。運籌學、管理科學和系統分析的定量方法及技術的發展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統及過程作為自己的主要研究對象，而主要關注現實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術在其中占有核心地位。與政策科學相比，政策分析的應用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術的成熟，使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環節尤其是政策執行及評估的研究。這種由政策制定向政策執行的研究重心轉移，構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執行的管理）。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發表了一篇《公共政策執行問題的報告》，指出政策執行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環節－政策執行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經典性的《執行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執行，仍將導致失敗。這一時期出現了種種的政策執行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學與公共行政學日益相互融合，并最終導致新公共管理范式的出現。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面，密切相關，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領域的最權威的組織——政策分析與管理學會的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎發生了變化。如果說，70年代以前政策科學的理論基礎主要是政治學的話，那么70年代以后的理論基礎主要是經濟學了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學理論；70年代以后，經濟學途徑在政策研究上逐漸居于主導地位，其中公共選擇理論的興起是一個典型代表，該學派用經濟學的假設、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學上產生了相當大影響。這種理論基礎由政治學轉向經濟學也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。

最后，政策科學的視野及主題進一步拓寬，如加強了政策價值觀或公共政策與倫理關系問題的研究；比較公共政策研究的發展；社會、政治理性取代經濟和技術的理性；政策管理以及政策網絡管理和戰略研究的加強等等。

4.新公共管理學

到了80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學科相關的知識和方法，創立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應當代公共管理實踐發展的迫切需要。新公共管理學者來自于公共行政學、經濟學、政策分析、管理學等學科領域；它突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代經濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統公共行政學、政策科學的某些主題基礎上，在研究領域及主題上有重大的突破與創新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學更多地從經濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業和社會的關系時提供了一整套不同于傳統行政學的新思路。“新公共管理”運動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共部門管理學科的又一次范式轉變。這種范式正逐步取代傳統的公共行政學和政策科學的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學到政策科學再到公共管理學是西方公共部門管理研究發展的三個階段，但更準確地說，在目前西方公共管理學界中，傳統的公共行政學、政策科學和新公共管理學三種范式共存，它們是公共管理研究領域的三種學派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學術團體、雜志、研究綱領和學術活動（甚至在美國公共部門管理研究的學院的名稱也體現這一點，有的仍然稱“公共行政學院”，有的叫“公共政策學院”，有的則命名為“公共管理學院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領域碩士的統稱）。