公共管理創新與經濟發展論文

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［摘要］蘇州工業園區的成功很大程度上得益于園區積極借鑒新加坡公共管理的經驗，形成了一系列富有特色的先進的公共管理意識、體制和模式。本文分析了園區政府理念創新的三個緯度，論證了體制創新是理論創新轉化為實踐的中介，以及園區公共管理體制創新與經濟發展的互動，并在提出借鑒國外先進經驗與立足本國國情相結合原則的基礎上，深入探討了園區借鑒新加坡經驗對外輻射的制約因素。

在二十世紀九十年代興起的新一輪改革大潮中，以總設計師鄧小平同志的特區開發思想為指引，一大批各級各類的開發區在我國如雨后春筍般涌現出來，成為經濟增長的“領頭羊”和動力源。中新蘇州工業園區（以下簡稱園區）就是其中一個光彩奪目的亮點。由鄧小平同志首倡，1994年2月26日，中國政府和新加坡政府在北京簽署《中新兩國政府合作開發建設蘇州工業園區的協議》，創造了兩國政府之間合作進行土地成片開發的案例，并由于協議中對借鑒新加坡公共管理經驗的規定而使這次合作具有了非同尋常的重大意義。如今，八年過去了，園區不僅按照預定的設想運轉正常，經濟社會發展取得輝煌成就，而且由于其在尋求公共管理創新與經濟發展良性互動方面所積累的實踐經驗及其理論價值而受到政府、經濟界和社科界的廣泛關注。我們認為，園區建設成功的不可或缺的一環是在借鑒新加坡公共管理經驗基礎上的創新。這種創新從內到外表現為三個層次，即理念創新——體制創新——行為創新——經濟發展。

一、政府理念創新的三個緯度

理念創新是公共管理體制創新的內在動因，園區借鑒新加坡經驗首先體現為政府公共管理理念上的創新。它包括以下三個層面。

1．從管制思維到親商思維（服務思維）

在全球化趨勢日愈凸顯的大背景下，政府應轉變傳統管制思維，樹立權利本位、親商思維、服務理念。在親商思維的指引下，政府行為由服務型方式取代命令型方式。所謂親商思維是指園區行政部門以為客商服務為最高宗旨，把親商思維消化在招商引資、日常管理服務的態度和價值觀中，幫助客商獲得滿意回報率，同時使園區獲得相應收益從而形成雙贏格局。親商思維是新加坡公共管理經驗的核心，它認為政府并非真正的財富創造者；只有當政府成功地提供了一個適于工商業發展的環境，并使這些企業取得比在其他國家和地區更高的投資回報率，才能吸引更多的優質投資，國家經濟才能得到快速提高。親商思維把政府——工商業——人民利益三者統一于工商業的發展，通過發展工商業以提高人民的生活水平，提高國家競爭能力，促進國家經濟的持續快速的發展。

園區管委會將親商思維溶入到公共管理實踐中，具體體現為親商觀念的培育，園區各部門依靠高效的招商網絡，建立了無微不至的客戶服務體系，充分尊重客戶的意愿，為客商提供快捷、簡便的一站式服務體系。同時采用敲門法的“國際招商網絡”，即有的放矢地主動招取優質投資項目；建立綜合性的競爭優勢，即園區管委會給予客商確定、清楚、快速的答復，一旦承諾，務必兌現；提供有吸引力的特殊政策；確立為我而用的招商標準。園區依靠新加坡經發局的國際招商網絡，以高新技術產業為主體，由淺入深地逐步形成點一線一面一化的園區發展高新技術的招商策略。親商思維改善了園區政府形象，提升了政府信譽，促進了園區經濟發展，吸引了一批又一批世界產業巨頭落戶園區，從而形成了高科技。高稅收、高就業的園區發展格局。

2．從人治思維到法治思維

國際貿易中的公正觀念。互惠觀念、談判協商觀念本質上都與規則觀念緊密聯系。全球化時代下的公共管理就是要按規則辦事，公正、公平、互利。通過協商談判的途徑解決糾紛和難題。政府應制定與世貿組織的原則相一致的游戲規則，完善市場經濟體系，逐步地把政府行為納入法治化的軌道，使政府管理模式從個人權威轉向規則權威，使政府理念由從人治思維到法治思維。新加坡是一個法治國，它強調：法律面前人人平等，法律之內人人自由，法律之外沒有民主，法律之上沒有權威。堅持依法治理。嚴格執法是新加坡經濟發展的重要經驗。

園區通過對新加坡法治經驗的引進一一借鑒——運用，以法治思維探索建立了依法治園的法規體系和執法機制，形成工業園區完善的法制環境。其內涵表現為：

首先轉變政府職能，建立專家治園的規劃管理體制。園區的規劃管理體制推行專家治園，公開公布政府的園區規劃，然后授權規劃師分級管理，行政首長只處理違規申請和上訴案例。同時實行一套嚴格的監督機制以杜絕腐敗。

其次，完善和明晰園區法規。結合中國國情和園區實際需要，園區管委會共編制了18項管理辦法，如城市規劃建設管理辦法、建設項目環境保護管理辦法才十商投資項目管理辦法、外商投資企業行政性收費目錄搏動管理辦法、公積金管理辦法、國家公務員實施細則、預算外資金管理辦法等等，將園區公共管理納入法治化。公開化、透明化的軌道。

最后，執法透明化。園區制定的《蘇州工業園區規劃管理辦法》明確規劃管理的內容。程序和工作時限，執法人員嚴格依法辦事，一視同仁，努力營造公平、公正、公開的園區投資環境，使客商清楚地了解園區管理依據、程序和方法，從而使執法主體與外商企業之間形成信息對稱。管委會依法治園的精簡、高效、廉潔的政府形象受到了普遍好評，增強了園區的綜合競爭力。

3．從以物為本到以人為本的思維

“人的現代化是國家現代化必不可少的因素，它并不是現代化過程結束后的副產品，而是現代化制度與經濟賴以長期發展取得成功的先決條件”。公共管理既是對人的管理，也是為人的管理。公共管理的目標木單純是公共物品的生產，而且也包括如何促進人的發展。尊重人、依靠人、發展人、為了人是園區人力資源管理的關鍵內容。“人力資源是新加坡唯一的資源”是新加坡人在經濟發展中形成的共識。它將人的智慧和能力作為一種巨大的社會資源來開掘和利用，其內涵體現為：充分有效地發現城市內外、國內外人力，做到人盡其才；提供創造精神和物質財富的條件，知識更新和再培訓的條件；發展教育和智力投資。

園區通過對新加坡以人為本的人力資源管理體制的借鑒，改變了計劃經濟體制下簡單粗糙的管理方式，把人視為經濟發展中的第一要素，形成了“人力資源是工業園區最重要資源”、“人力資源環境是工業園區最重要的投資環境”的理念。園區把以人為本的理念融入到人力資源市場化配置管理中，其基本特點體現為：寓簡明于透明之中，寓靈活于規范之中，寓親商于服務之中，寓動態于有序之中。這一管理方法在建立精干高質量的公務員隊伍和復合型經營管理技術隊伍的引進等方面效果顯著，適應了園區開發建設、管理服務的需求，并使園區人力資源市場化配置從被動服務向主動服務轉變；從分散型服務向一條龍服務轉變；從低層次服務向高層次服務轉變。

二、體制創新是理論創新轉化為實踐的中介

政府體制改革動力來源于兩個方面，一是全球化的外力要求，一是由內向外地表現為政府發展區域經濟的動機。政府體制創新亦是一個過程，表現為：由改革之初的供給主導型制度變遷方式逐漸向中間擴散型制度變遷方式轉變，最終過渡到與市場經濟內在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式，從而奠定企業在市場經濟中的微觀主體地位。

體制創新是理論創新轉化實踐的中介，園區借鑒新加坡經驗進行體制創新主要體現為兩個方面；政府經濟管理體制的創新和政府社會管理體制的創新。

1．政府經濟管理體制的創新

1997年世界發展報告《變革世界中的政府》指出，“有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵，這已越來越成為人們的共識，政府的作用是補充市場，而不是替代市場”。加人世貿組織必將加快我國政企分開的步伐，使企業逐漸脫離政府的行政控制，保證國有企業、民營企業與外資企業在同一競爭平臺上，并建立起適應市場經濟要求的、產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的現代企業制度。同時，隨著我國加入MO，政府經濟職能又被賦予了新的內蘊，這體現為：引導，政府應研究和分析世界經濟發展的趨勢，尋找發展經濟的最佳路徑。調控，政府應通過宏觀經濟政策的調整以維持經濟的穩定和增長。扶持，在WTO制度規范的框架下積極尋求發展本國工業的途徑，在全球化浪潮維護國家的經濟主權。

園區政府經濟管理體制的借鑒和創新優化了園區投資環境，吸引大批跨國企業落戶園區，三資企業規模迅速擴大，已形成了適合國際經濟發展戰略的投資產業結構。

2．政府社會管理體制的創新

政府轉變職能應以社會本位為導向，應以社會利益和社會要求作為自身價值的參照體系，不斷依據社會變量決定自身的結構、權限及其運行方式的轉變，把政府全方位控制社會的沖動減小到最低限度。政府主要是社會的服務者、協調者和一定范圍的干預者，社會才是主導者，因而評判政府職能的標準將不完全依仗效益和效率，而主要取決于服務對象的滿意程度。全球化背景下的地方政府管理逐漸趨向政府公共政策化、公共管理社會化從而形成小政府大社會的格局。“通過參與式民主給公民授權。”在這樣的政府中，公共管理的職能部分地甚至完全地轉移給非政府公共管理組織。政府從公共管理的具體事務中解脫出來，不僅自身可以達到消腫減肥的目標，而且可以以旁觀者的身份審視公共管理的質量和效果。

更小的政府——更好的服務是園區管委會政府社會管理體制創新的中軸。首先，更小的政府。園區管委會根據“精簡、統一、效能”和“小政府，大社會”的原則，切實轉變政府職能，強化服務意識，僅設立七套常設機構共12個局和1個非常設機構，定編120人，卻承擔了相當于市一級黨政機構和近百個部門和職能，實現了對外（新加坡20多個政府機構）接軌，對內（蘇州市及省，國家）接口的要求。同時，園區借鑒新加坡經驗建立了高效的公務員管理體制，既有利于提高政府效能，又有利于實現公共管理的法治化、公開化、民主化。其次，更好的社會服務。園區管委會的社會職能就在于維護社會秩序，提供醫療保險和社會保障，營造有利于工商業發展的良好的園區生活環境。

三、公共管理體制創新與經濟發展的巨動

現代公共管理以社會需求為起點，以成本——效益分析工具，通過體制創新以滿足社會福利需求，推動區域經濟發展，最終形成公共管理體制創新與經濟發展形成互動關系。它表現為：經濟發展要求公共管理體制創新；公共管理體制創新促進經濟發展；同時，隨著經濟的發展、市場體制日益成熟，這又為公共管理在更高層次上的體制創新提供更佳的經濟制度環境。

1．經濟發展呼喚公共管理體制創新

全球化背景下，跨國公司用腳投票選擇投資領域。在全球化環境下，跨國公司根據區域投資環境可以隨時將生產轉移到法律透明度高、勞工法律松、市場機制完善的區域或國家。跨國公司這種用腳投票方式的微妙方式不僅僅要求而且迫使政府進行公共管理體制創新，改善投資環境，樹立親商理念、法治理念、從剛性行政轉向柔性行政。

園區學習和借鑒新加坡公共管理經驗和經濟管理經驗，正是希望通過對其借鑒、消化和吸收，在園區盡快形成一種全新的管理體制和運行機制，以制度創新來構造新的招商優勢，并為經濟的持續穩定的增長構造新的增長點。此外，園區經濟發展的戰略目標的實現也必須依靠體制創新為先導。園區要實現其戰略目標，即成為國際最具競爭力的開發區之－，以及成為我國建立社會主義市場經濟新體制的超前試驗區，以“管理示范”和“產業輻射”有效帶動長江三角洲經濟發展，就必須“敢于試驗，大膽地試，大膽地闖”，以體制改革為先導，探索出一條以注重功能效益的體制供給來取代單純的優惠政策，進而形成新一輪經濟成長驅動機制的新路。

2．公共管理體制創新促進經濟發展

公共體制創新的目標是完善政府過程功能，從而使政府輸出功能符合社會生態環境并滿足經濟發展的需求。體制創新賦予了政府理念、體制、行為新的內涵。

首先，高瞻遠矚的區域經濟發展戰略規劃。園區依據產業發展戰略、人才資源戰略和區域協調戰略的研究，提出園區產業結構發展的原則是“先二后三到二三并重”，重點發展高新技術產業和適當發展高效益產業、高就業產業；提出園區區域協調發展戰略是立足蘇州，依托浦東，帶動長江三角洲和長江流域的開放開發。

其次，親商思維下更快捷的服務。園區建立上海——蘇州工業園區的海關綠色通道。在上海海關和園區海關之間建立電腦聯網，使園區的進出口實現直通與口岸式管理，從而極大提高通關速度，方便了客商；園區建立起由網絡化職業介紹系統、社會化的社會保障系統、市場化的勞動力價格系統、法制化的管理系統等等。

3．經濟發展為更高層次上的體制創新提供更佳的制度環境

隨著經濟的發展，市場體制日益成熟，這又為公共管理在更高層次上體制創新提供更佳的經濟制度環境，從而形成體制創新——經濟發展——更高層次上的體制創新的良性循環。園區在借鑒新加坡經濟研究取得階段性成果，目前，一個規劃科學、布局合理、管理嚴格，借鑒新加坡裕廊鎮規劃模式建設的國際化、現代化的新城區已在金雞湖畔初現。

園區對新加坡經驗的大軟件和小軟件借鑒已基本完成，園區已經成為國內最具競爭力的園區之一。在此基礎上，園區又樹立了新的戰略目標；通過體制創新繼續努力把園區建設為與世界經濟接軌、符合國際慣例的最具國際競爭力的一流園區。而這一戰略目標的實現又要求通過更高層次上的體制借鑒和體制創新，從而形成制度供給以滿足生產力發展的需要，這樣就形成了體制創新與經濟發展之間否定之否定的良性循環。

四、園區借鑒新加坡經驗對外輻射的制約因素

園區八年來的實踐證明，有選擇地借鑒新加坡經驗，以制度的創新營造一流的投資環境，從而為經濟社會持續穩定發展建立新的增長點，具有十分重要的現實意義。全國開發區協會、山東省開發區協會、江蘇省對外經貿廳先后在蘇州舉辦了“蘇州工業園區借鑒新加坡經驗研討班”，對園區借鑒新加坡經驗的對外輻射產生了一定的影響。但應該看到，這種輻射的力度是有限的。園區經驗的對外推廣有待于進一步探索。

當前，我國的改革開放正由經濟領域逐步向政治領域擴展，政府管理體制的改革更是方興未艾，加入WTO則構成加速這一改革進程的外部動因。在這種有利的宏觀條件之下，園區借鑒新加坡經驗的對外輻射作為一種制度創新的要求仍要受到種種現實情境的制約：

第一，從體制創新的內在動力來看，園區經驗的對外推廣存在著一個“路徑依賴”問題。體制創新是對現實社會關系的變革，而現實的社會關系恰恰就凝結在現行的體制框架當中，實際地調控著社會經濟生活的運行。它們曾經有過存在的充分理由，并以其巨大的歷史慣性作用于當下人們的活動。因此，地方政府及其官員自身對于體制轉變的緊迫性的認識，對于改革將要帶來的利益關系調整的心理承受能力，以及更深層次的一定區域社會生產方式內部的矛盾運動狀況和該地區的社會歷史條件，成為制約體制創新的決定性因素。我國各地區之間政治、經濟、文化發展的不平衡性將影響到園區經驗對外輻射的接受程度，同時意味著學習園區經驗同樣有一個如何從本地實際出發。因地制宜并有所創新的問題。

第二，從體制創新的外部條件來看，園區借鑒新加坡經驗的實踐探索是在一種特定的環境下進行的，能否爭取到有利的外部條件支撐構成園區經驗對外推廣的第二重制約因素。園區作為中外政府間的合作項目，一開始就獲得了強有力的組織支撐。從中新兩國領導人的高度重視到雙邊三級聯合協調體系的建立以及被賦予的一系列“不特有特”、“特中有特”的功能性優惠政策，為園區的運作營造了優越的外部環境。園區作為一個新建的城市實體，是按照一種全新的模式來設計和運作的，它的資金的投入巨大而先天的負擔很小，使其得以高起點發展，高效能運轉：園區以150人的機構編制規模創造了130多億元的GDP。園區的實踐告訴我們，政府機構和管理體制的改革任重道遠。

第三，從體制創新的外部空間來看，我國目前中央政府與地方政府之間的職權劃分方式影響著地方政府對于體制創新的能動作用及其形式空間。園區的成功探索為發展中外經濟技術互利合作積累了新的經驗，即這種互利合作也可以在兩國政府之間展開，通過共組的國家財團進行運作，從而拓展了國際經濟技術的形式空間。這不能不說是一種新的思想解放和更深層次的對外開放。由此推而廣之，對我國的對內開放和地區之間的互利合作也不無啟示。問題在于，由于我國實行的是單一制——集權型的政府管理體制，中央政府與地方政府之間缺乏明確的職權劃分①，中央政府對地方政府實行雙重的垂直領導，這勢必制約地方政府對于體制創新的能動性和這種創新的形式空間。園區經驗的對外輻射推廣有賴于地方政府積極發揮自身能動作用和中央政府的適當授權。