公共基礎設施融資管理論文

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一、制度環境的涵義

青木昌彥等人將制度概括為一種關于均衡策略組合的共享的、穩定的和扼要的表征，它制約著人們在經濟特定域的相互作用。這種制度均衡觀使得研究內生于多個域的制度及制度間的多重關聯在分析上成為可能。在某個域流行的制度從其他域的參與人角度看，只要他們把它們看作參數，超出了自己的控制范圍，它們就構成了一種制度環境。

二、我國其他社會資本投資城市基礎設施的制度障礙

在傳統的城市基礎設施項目中，由于建設資金單純依靠政府投資，政府直接對項目的建設和運營進行管理，然而政府畢竟不是建設管理領域的“專業選手”，因此政府的這種對基礎設施項目的壟斷專營勢必會帶來效率低下、管理混亂等諸多問題，也會極大地挫傷參建企業的積極性。其他社會資本投資城市基礎設施正在全國范圍內形成潮流。但是另一方面，除了特許權經營制度尚待建立和完善之外，不少城市還存在著觀念障礙及行政障礙，仔細分析，所有這些障礙無不來自壟斷的慣性。

1、市場準入的隱性壁壘——利益集團中梗阻

就其他社會資本投資城市基礎設施而言，已經不存在來自中央行政的市場準入障礙。最近推出的投資審批制度改革措施中，仍然需要由中央審批部門“核準”的城建項目包括新建機場、燃煤熱電廠、城市快速軌道交通、大型主題公園等，針對的都是項目類型而不是資本類型。

城市基礎設施市場化的操作層面完全在地方政府。基礎服務對其他社會資本開放的范圍、順序、路徑等，都應該在地方政府的統籌規劃之下有序推進。不可能強求所有城市按同一模式接納其他社會資本，浙江、上海、成都的差異就說明了這一點。

顯性壁壘已不構成其他社會資本進入的障礙。更何況其他社會資本具有很高的流動性，沒有必要盯住某個對內開放不積極的城市再三要求準入，有足夠的其他城市可供選擇。但是另一方面，很多地方的眾多案例反映出，盡管政府的主要領導層與其他社會資本投資者能夠取得共識，卻遲遲難以把雙方意愿落實到具體項目上。這一問題之所以產生，在于其他社會資本的市場準入存在隱性壁壘，主要就是利益集團的中梗阻。

許多基礎服務行業由于長期的政府壟斷，已經形成利益集團，口頭上“歡迎”其他社會資本介入，背地里卻合力抵制。在一些行業里，從設計、施工到經營、管理等，都是行業管理部門自己的事業單位或公司，表面上脫鉤了，實際上有著千絲萬縷的利益聯系，形成“一條龍壟斷”。如果其他社會資本進入這些行業，勢必打破原有的利益格局。壟斷部門不愿把原來屬于自己的“肥肉”拱手讓于他人，所以會制造中梗阻。

任何地方其他社會資本投資的興起，受到競爭威脅的首先是當地基礎設施領域的政府企事業單位。其他社會資本投資的效率要高于政府投資，這是普遍性的公理，競爭的結果不問可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉擇？事實上往往是以前者服從于后者而告終。要想在這方面打破障礙，不能期待專業主管部門或政府的企事業單位自發轉變觀念，關鍵在于地方主要領導層的行政決心和行政能力。

2、有些地方政府缺乏對項目盈利性的基本判斷

當城市基礎服務完全由政府提供時，具體服務部門可分為兩大類：一是政府公司（即國有企業），二是事業單位。這兩類機構間最根本的差別，在于所提供的服務是否能夠盈利。城市基礎設施向其他社會資本開放，也就是投資項目的商業化運作，其前提仍然是項目的盈利性，只有能夠盈利的項目才有希望推向市場。對于不能盈利的項目，如果不提供其他補助，只好繼續由政府來操辦。

基礎設施項目是否能夠盈利，取決于有多少有實際支付能力的需求，所以不同地區會有不同的情況，越是富裕地區越有可能把基礎設施項目納入商業化運作。各發達國家政府長期以來不斷把各種被認為具有“天然壟斷性”的基礎設施建設推向市場，我國其他社會資本投資的基礎設施項目較多地集中在東南沿海地區，都說明了這一點。但是就目前的普遍情況而言，仍然有很多城市基礎設施是無法獲得投資回報的，這恰恰顯示出基礎設施所特有的公益性質。明明是無法盈利的項目，如果偏要推介給其他社會資本，只會喪失地方政府的信譽。有些城市雖然全部放開市場準入，但是并沒有對具體項目的盈利性和投資回報率作認真測算分析，招商工作難免失敗。

3、政府亟需建立有效的監管

2004年6月，世界銀行的報告《改革基礎設施：私有化、監管和競爭》提出，“有效的監管”是正確實行基礎設施改革的最關鍵的促進條件。監管可以為維護投資者和消費者兩方面的利益提供可信的承諾，對于吸引長期私人資本以滿足對充足可靠的基礎設施服務的需求是十分重要的。監管薄弱是造成發展中國家基礎設施改革和私有化失敗的主要原因。在有些國家，私有化是在沒有機構保障的情況下進行的，而且是以普遍認為不合法的方式進行的。在許多發展中國家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘魯的調查發現不贊成的比例超過80%。這種對公用事業私有化的不滿意不是由于他們的所有制結構，而是由于負責監管公用事業的機構比較薄弱。報告指出，具體地說，監管機構必須免于政治影響，他們的決策必須接受司法部門或另一個非政治性主體的監督。監管程序必須鼓勵競爭，必須是開放的，透明的，而且是在開展私有化之前就設計好的。

國內基礎設施民營化過程中反映出來的許多矛盾，與世界銀行這份報告提出的問題有共通之處。地方政府要想長期穩定地吸引其他社會資本投資基礎服務，就必須通過特許權經營制度來建立有效的監管。監管又稱規制，涵蓋的內容比較廣泛，其中對價格的監管尤為關鍵。

（1）價格的確定與調整應走向制度化、透明化

城市基礎設施的特許權經營，涉及到地方政府、其他社會資本、市民公眾這三個主體。資本希望得到滿意的回報，公眾一是希望得到優質服務、二是希望付費低廉；這兩種不同的價值期望，匯聚在基礎設施產出服務價格這個焦點上。產出服務價格是最敏感的因素。這不僅是指價格與項目盈利性密切相連、價格變動會極大地影響投資回報率，而且是指價格變動會產生較大的社會反響，所以必須施行規制。

以政府資本壟斷基礎服務領域，本身就是一種規制。在這種規制模式下，價格的制定、調整完全由政府拍板（價格聽證會制度并不改變這一實質），政府公司無條件地貫徹執行。其結果正如世界銀行基礎設施私人經濟參與部主管W•史密斯先生在總結國際基礎領域改革的經驗和趨勢時所指出的：“國家如何在此領域中行使權力？在過去作法中，由于主要是國家所有，各部委有很大的裁決權，決定這些領域的定價、投資、服務質量。但不幸的是，這種模式造成了低效，因為全世界各國的政府只要得不到公眾的支持，就不想提高價格，價格無法提高，也就無法提高服務質量。很多國家對消費者的調查表明，改革會給消費者帶來許多好處，但改革并不是一件很容易的事。世界上沒有免費的午餐，好的服務是要付出成本的。”

在這里，史密斯先生只談到了市場經濟國家的情況，在中國還存在另外一種可能：政府提高了基礎服務的價格，但是并沒有提高服務質量或擴展服務對象；公眾也無從了解到，提價在多大程度是為了彌補成本，在多大程度上增加了政府公司的福利。

對于其他社會資本投資基礎設施的產出價格，由于出資人發生了變化，政府的規制方式也必須調整。為了協調投資者和消費者雙方的利益，政府不但需要格外關注基礎服務的價位高低，而且需要使價格的確定與調整制度化、透明化。

（2）寓監管、調控于合同之中

建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》中，規定主管部門的責任之一是“提出價格調整意見”。《北京市城市基礎設施特許經營辦法》里則規定，服務價格的調整“依照價格法的規定執行”。這兩種提法都賦予政府以價格調整的權力，都是沿襲了政府壟斷基礎服務時的做法，也都是行不通的。實際上在特許權經營期內，民營基礎設施服務價格的確定和調整應該只受特許權經營協議的制約；同時，政府作為協議的簽約方之一，不應該有單方面更改合同的權力。

通過特許權經營協議確認價格和價格調整方式，對其他社會資本投資者來說是得到一個可以預見的政策環境，避免承擔政策風險；對政府來說則是寓監管、調控于合同之中，改變傳統的不受任何制約的“宏觀調控”模式。

城市基礎設施的服務價格本來就控制在城市政府手中，政府完全可以在特許權經營協議里以價格規制的方式降低投資回報、壓縮投資者的盈利空間，從而使市民們享受較低價格的基礎服務。

4、政府信用風險大大高于市場風險

城市基礎設施有著與一般商品市場完全不同的風險特性，其他社會資本投資者必須注意規避風險。另一方面，地方政府應該認真改善投資軟環境，特別是認真豎立誠信的形象，絕不能以欺騙的手段對待其他社會資本。從許多案例反映的情況來看，政府的信用風險要大大高于市場風險。

（1）政府缺乏信用觀念仍然是較普遍的現象

缺乏信用而且缺乏信用觀念，這在我國已經成為社會通病，病根出自國資、國企、政府。基礎設施吸引其他社會資本投資的基本方式是特許權經營，它建立在一攬子合同、契約之上。政府缺乏信用觀念，自然也就缺乏合同觀念。

境外資本享受到的國民待遇一般比國內其他社會資本要高。對待外商尚且如此，政府與國內其他社會資本之間就更無契約可言，有時簡直是以“招之即來，揮之即去”的態度行事，有許多地方甚至嚴重到“開門招商，關門打狗”的地步。這方面的案例可以說是無日無之，完全不必列舉了。

政府和政府資本缺乏信用，起因于政府的行為不受任何約束，因此很難解決。它是市場失序的最深層次、最本質的根由。其他社會資本投向城市基礎設施，投資階段好說，收取回報階段難免要出問題。如果要實現大面積、常規化的商業運作，首先就要求各個城市政府必須有誠信，這是投資軟環境最重要的一條。

（2）其他社會資本要有風險規避意識

為實現投資收益，其他社會資本的動作可以歸納為三部曲：第一，認真測算投資回報率（測算結果未必與政府所測結果一致），認真分析構成投資回報的所有投入、產出要素；第二，把分析與測算的結果反饋到與政府的談判中去，積極爭取在特許權經營協議里達成合理而又有利的條款；第三，特許權協議簽訂后，通過加強管理來降低建設期投資及經營期成本，力求獲得更高的回報率。

由于所有者絕不缺位，因此其他社會資本在這些問題上不會像政府資本那樣草率。但是另一方面，相當多的其他社會資本投資者是在其他行業獲得資本積累之后初涉城市基礎領域，難免缺少知識積累和管理積累，所以應該注意吸取先行者的經驗教訓。其中，“盡量分散風險”是商務談判中的一個關鍵問題。

首先，要盡量識別風險因素。造價提高、工期延誤、產出服務價格下調、投入品價格上調、接手國有企業時的或有債務（曾為其他企業提供過擔保等）及隱性債務（退休、下崗職工等）等等，這些風險都將會使投資回報落空，不能不慎重識別。此外還需要注意項目的融資風險。融資風險是指項目籌措了債務資金之后，因各種與融資有關的經濟因素及財務因素的惡化導致債務增加，它會使項目和投資者都蒙受損失，因此要對項目的融資風險進行識別、評價，并提出防范措施。主要的融資風險是利率風險、匯率風險、融資財務風險。

其次，要利用長期供銷合同來分散風險。舉例來說，政府投資電廠時的可行性研究報告中，預計上網電價每度50分，預計煤炭到廠價每噸200元，電廠盈利性很好，還貸沒問題，完畢。建成投產后再去簽合同，電網出價每度45分，煤炭出價每噸250元，只好由行政審批部門（同時也是價格管理部門）出面“協調”，壓煤價抬電價，使電廠能夠運行下去。外商投資電廠時則是另一路做法：和電網公司商定每度50分的長期售電合同，和煤業公司、鐵道部門商定長期供應合同以保證到廠煤價不高于200元/噸，此外還有設備供應、建筑安裝等一系列與投入要素有關的合同，然后和特許權經營協議一起簽字生效。所以外商為實施特許權項目，需要簽訂“一攬子合同”。據山東電力的同志講，日照電廠的“一攬子合同”摞起來有一米多高。這些合同起到了分散風險的作用，比如說工期延誤，項目公司根據特許權協議應該向政府繳納罰款，但是可以根據合同向建筑公司索取賠償。

合同被外商視為圣經，外商參與項目前期工作的最重要的人員，就是負責合同起草的律師和經濟師。而在國內一些政府部門眼里，合同沒那么神圣，必要時可以單方面推翻，與國內其他社會資本簽訂的合同更是難能對政府具有約束力。但是隨著民營經濟的不斷發展，有信用觀念的地方政府總是會逐漸多起來的；換個角度看，如果合同不能得到信守和保護，其他社會資本還有其他更好的法律保護手段嗎？

三、制度環境改善措施

引導社會資本進入城市基礎設施建設在上，具體應從以下三個方面加以完善：

1、就是在政策法律環境上需要完善。中央、省、市都出臺了一系列文件、優惠政策等等。但是一般號召性的條文比較多，可操作性的條文比較少。關于開放市場、打破壟斷、引入競爭、搞特許經營、經營性設施、怎么開放、怎么實現股權多元化、產權多元化等等，說了很多，但是具體怎么操作，這方面的文件規定相對來說不是很細致。另一個方面，管理性、鼓勵性的條文是比較多，真正保護資本權益的具體條文相對來說比較少。政府肯定要管，進入、價格、退出，包括它服務的質量，包括它能不能盡到普遍服務的義務，這方面都應該管。但是在這個同時，保護性條文相對比較少，市政投融資的民營資本保護尤其重要。基礎設施特點是第一投資大，第二回收期長，第三由于資本壟斷的特性，像我們城市的供水、污水處理，垃圾處理這些事一旦在這個里面進行投入以后，它的投資的沉淀性非常強，不可轉移，而且相對來說建設成本是非常大的，它的投資是不可分割的，要在政策法律上保護他們進入建設投資領域的合法權益。

2、就是完善政府的誠信，城市基礎設施建設投資，實際上是和政府建立起一種合作的關系，作為政府來講，必須要以自己良好的誠信來維護各類資本的投入，按照現在行政許可法的要求，政府不可以擅自撤銷你的行政許可，我們有些政府失去了誠信，政府沒有按照合同協議的要求，使企業真正能夠履行完合同就提前終止，這樣首先使城市建設發展受到了影響，最終對城市建設造成損害。政府一定要做誠信的表率。

3、完善利益激勵機制，在公共事業的價格管理方面有許多需要完善的地方，沒有回報，或者回報率過低，就很難進行這個行業的投入。城市建設目前融資渠道單一，直接資本市場的融資，渠道非常有限。企業通過上市融資，或者發行債券融資目前受各種條件的制約，大部分民營企業沒有資格和條件，雖然占0．4％的企業債券投到建設里面，大部分還是我們政府性的國有企業。所以在利益激勵機制這方面，還有很多工作需要做。

具體的講，還應包括：

1、必須要改革現有的基礎設施投資的審批制。

2、政府必須要提供必要的服務，利用自己的行政資源，土地、拆遷、征地這些法律的支持，政府作為一個市場的主體要遵守起碼的信用。如果地方政府作為一個市場主體不講信用，那你怎么可能吸引長期的投資？

當然，在基礎設施融資方面也有不少技術性、專業性的工作，例如估值、不同項目的定位和分類、對項目進行適當的分割，或者對不同的項目進行適當的整合，都可以交給專業的金融機構和專業人員來做就可以了。相比較而言，體制性的障礙影響更大，更為值得關注。

3、在城市基礎設施建設投資上，必然面臨一個投資主體多元化的格局，其中投融資主體的準入機制、投融資的原則、資本運作與監控等問題都需要進一步的深入探討。解決好城市基礎設施建設的投資和融資問題，可以減輕政府財政負擔，同時有關參與城市基礎設施建設的公司企業可以獲得可觀的收益。此外，城市基礎設施建設的投資和融資渠道的多元化和政策的開放性也是促進城市產業發展的重要舉措之一。

4、由于城市基礎設施建設覆蓋城市現代化建設的全局，需要大量的資金投入，因此，政府計劃部門和財政部門將城市基礎設施建設投入單獨列項，納入國民經濟計劃和財政預算。設立“城市基礎設施推進專項資金”，用于城市基礎設施建設項目貸款貼息以及軟件創新和信息化推廣應用的獎勵。科技部門每年在科技投入預算中要單獨安排研究資金用于推動信息技術的研發及應用。加強項目的前期研究和建設資金使用的管理力度，避免城市基礎設施建設資金多部門、多渠道申報與審批，避免資金分散投入、分散使用、分散管理。把加大對城市基礎設施建設和產業發展的投入作為城市建設的重要組成部分，將城市基礎設施的建設投資列入城市中長期經濟和社會發展規劃。

5、在城市基礎設施項目的投入上，要確定政府投資的重點、范圍和投資主體，區分和界定好哪些是政府應該投資的，哪些是可以市場化運作融資的，凡是可以市場化運作的都要市場化運作。同時，要通過政府采購、招標等方式，保證項目的公開、透明和有效性。政府投資重點放在政府部門、科技教育系統、醫療衛生、勞動和社會保障等工程建設。對體現國家意志的公益性、戰略性基礎設施建設，政府要集中控制，增加投入，建立專項發展資金。

6、在城市基礎設施重大項目上采取“政府投資引導、社會投資跟進”等方式。城市基礎設施建設初期需要大規模的投資，政府設立引導資金十分必要，政府可以設立城市基礎設施發展專項資金、城市基礎設施示范工程引導資金等，引導社會投資積極參與城市基礎設施建設。市直有關部門要優先立項、優先審批，并在稅收、貸款、技術入股等方面進行全方位扶持。積極鼓勵其他社會資本參與重大信息化工程的建設，并給予相應的優惠政策。在城市基礎設施建設過程中，上海市通過建立城市基礎設施專項建設基金和引導資金、鼓勵企業帶資興建等方式，充分調動了社會參與城市基礎設施建設的積極性，拓寬了城市基礎設施投融資渠道，形成了城市基礎設施建設多元化的投資主體。例如，浦東新區政府每年拿出1000萬元作為信息化建設專項基金，用于支持應用項目的開發，有效地帶動了社會資金的跟進投資。

7、頒布并實施【城市基礎設施特許經營辦法】，就實施城市基礎設施特許經營的范圍、方式、項目確定、實施程序、職責分工等要進行專門規定，逐步建立起開放基礎設施建設和經營市場的制度框架，為在基礎設施領域引入社會投資提供了政府規范。對于供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等存量設施或新建設施，采取公開向社會招標形式選擇企業的經營單位，由政府授權特許經營。

8、是設立了投資回報補償基金，以保障投資者利益，增強基礎設施項目對社會投資者的吸引力。對于基于公共政策和公眾承受能力等原因，價格或服務收費一時不能到位，必須由政府出資建設或補貼的，可以采用政府資金與社會資金聯合投資建設與經營的方式。確需政府補貼的項目，由財政補貼。

9、是積極研究調整城市基礎設施產品和服務價格。為了給基礎設施投融資體制改革的順利推進創造條件，研究制定適當上調部分基礎設施產品和服務價格的工作方案，并將調整內容列入政府年度價格調整計劃，擬擇機對外公布后實施。

需要通過4項改革實現4個轉變：

一是通過投融資體制改革，實現壟斷經營向開放競爭的市場格局轉變。有一定經濟回報的經營性項目，要在加快推進價格改革的基礎上，按照特許經營方式，向社會公開招標，鼓勵國內外各類經濟組織采用BOT等方式進行投資建設和經營，實行項目業主負責制，由投資者承擔投融資風險。無經濟回報的公益性項目建設應由政府出資，但也要按市場規則運作。成立政府投資工程集中采購機構，代表政府組織項目的建設實施。

二是通過原國有企事業單位實行政企分開的改革，實現單一產權向多元化的產權結構轉變。原國有投資形成的大量市政公用企事業單位要實行政企開分和股份化改制，逐步形成國家獨資企業、國家控股企業、國家參股企業和非國有企業并存的多元化的產權結構。各種企業以平等的身份參與特許經營權的競爭。

三是通過價格形成機制和財政補貼機制的改革，實現由計劃機制向以市場機制為主配置資源的轉變。經營性的市政公用事業定價關系到投資者的積極性、消費者的承受能力和社會的整體利益。要建立科學合理的價格形成機制和科學可行的財政補貼機制，使其既能刺激企業愿意投資，主動降低成本，提高效率，又能滿足公共利益的需要，保證市政公用事業的可持續發展。

四是通過改革政府管理方式的改革，實現政府由直接經營管理者向市場管制者角色的轉變。政府由過去管企業、管行業變為管市場，通過事先控制和事后監督，依據法規對企業的市場進入、價格決定、產品質量和服務條件加以管理。

四、參考和借鑒

美國經驗：聯邦政府轉移支付＋“清潔水州立滾動基金”＋市政債券

建設費用

聯邦政府在美國，地方政府（縣/市/鎮）負責建設和運營生活污水處理設施，建設資金主要來源于各級政府的公共財政支出、發行市政債券，運營管理費用主要來源于污水處理費。美國城市生活污水處理設施建設的具體投融資結構為：以地方政府或地方政府下屬的污水處理公司為項目法人進行建設，以聯邦和州政府公共財政支出下的轉移支付資金、以及由此衍生出的其它資金機制為主要資金來源，地方政府公共財政預算和地方政府資信擔保下的市政債券融資為第二資金來源。

美國把公共污水處理設施、下水道和流域水環境整治統稱為清潔水領域。長期以來，聯邦政府通過轉移支付等手段，用聯邦政府的公共財政預算向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項目的建設。這種轉移支付機制在1972年美國國會通過《清潔水法》后得到了進一步的加強。聯邦政府對清潔水項目的支出都是來自于公共財政預算（主要是個人所得稅），聯邦政府沒有設立其它專門的環境稅收或收費手段來籌集所需資金。對環境保護領域（包括清潔水項目）的轉移支付一般占支付總額的1％到2％之間，其中80年代曾達到5.87％（1980）。另外美國農業部、住房部、內務部等其它7個聯邦機構亦有對清潔水項目的資金資助計劃。對于清潔水項目的投資，不僅來自聯邦政府當年財政支出的轉移支付，還來自聯邦政府已建立（或協助建立）的各種滾動基金，如環保局協助建立的“清潔水州立滾動基金”和農業部的滾動基金。

聯邦政府對清潔水項目的轉移支付機制從形式上看，可以分貸款和贈款。從內容上看，分技術支持（規劃，設計）、設施建設、系統完善、特殊地區幫助（印第安人地區和美墨邊境地區等）等。從部門看，聯邦政府環保局、農業部、內務部、聯邦海洋與大氣管理局、美國地址勘察局、商務部、住房與城市發展部、衛生布等都有援助資金用于清潔水項目。城市污水處理設施的建設與改造是重點援助對象之一。除“清潔水州滾動基金”外，絕大多數資金援助項目由上述聯邦機構的某一個部門，通過設立資金管理和使用章程、公布申請程序和評審標準與時限、實施項目資金審查監管和后評估程序等進行直接管理。“清潔水州滾動基金”是根據《清潔水法》修正案于1987年后逐漸在各州建立起來的一項滾動基金，該基金由聯邦政府和州政府按照4∶1的比例投入資本金，由各州設立自己的管理機構，并根據本州的具體情況決定資金使用用途和申請程序等。這些分布在不同聯邦機構的項目，側重點不同，相互補充，相互支持，對提高美國生活污水處理水平，增加公共污水處理系統的服務區域項目，改善美國的水環境質量起到了很大的作用。“清潔水州立滾動基金”是美國各界公認的、最大和最成功的向清潔水項目提供資金的聯邦政府轉移支付項目。根據美國環保局的統計，從1987年到2001年，這個基金共向10900個清潔水項目提供了343億美元的低息貸款，在過去5年內，平均每年提供34億美元貸款。為了擴大資金量，在50個設立該滾動基金的州中，由34個州還通過發行“平衡債券”（用滾動基金中的1美元做擔保發行2美元的債券），使其滾動基金的可使用資金共增加了44億美元。目前，這個基金周轉情況良好，除了每年都有10億美元以上的本金和利息回流外（2000年返還的本金和利息達到21億美元），美國國會還根據美國環保局所做的“清潔水需求調查”等基礎調查，每年向這個滾動基金增撥約11億美元的聯邦資金。聯邦政府（含清潔水州立滾動基金）對全美生活污水處理設施的建設投資約在100-1000億美元之間，占這一領域總投資的77-85％。

州政府和地方政府美國各州政府對污水處理的最大投入是根據1987年《清潔水法》修正案向“清潔水州立滾動基金”配套投入的約45億美元（平均每年約3億美元）。此外，各州還根據自己的實際情況設立其它的污水處理資助計劃，如紐約州為了保護其北部的大湖地區水質，在不同的地區和州立政府機構設立了多種資助計劃。如果將“清潔水州立滾動基金”的衍生擴容資金i使用平衡資金發行市政債券a歸屬聯邦資金，美國各州政府公共財政資金每年對清潔水建設項目的轉移支付總量平均在7億美元，約占全美在這一領域投資總量的5％。

作為生活污水公共處理設施的直接投資者和擁有者，地方政府（一般指縣，行政市，鎮政府）在為項目建設的融資過程中可以考慮使用多種資金，如聯邦政府和州政府援助資金、自有財政資金和資本市場資金（市政債券）等。從案例調查情況看，地方政府一般只從地方財政公共預算中拿出占項目建設總投資的2-5％作為項目的前期準備資金和開工經費，其余的資金多是使用聯邦和州政府的轉移支付資金（1987年前以贈款為主，1987年以后以貸款為主）和發行市政債券。在其所發行的債券中，有相當一部分被“清潔水州立滾動基金”所直接或間接購買或擔保。在美國的清潔水項目（主要是污水處理項目）建設資金中，直接來自州政府和地方政府公共財政支出的資金約占其項目投資總需求的7～10％。

市政債券在美國的水務公共事業領域（含供水、污水管網與處理設施建設以及河道疏浚等流域治理等），每年的建設性投資需求約2300億美元，其中85％來自市政債券投資，政府財政投資僅占15％。美國市政債券不僅可以直接為城市環境基礎設施建設融通社會資金，而且產生了一定的引導和擠出效應，吸引更多的社會資金用于投資回報高或回報不高但利潤穩定可靠的城市基礎設施項目，這樣政府可以將節省出的有限財政資金用于回報率較低的城市公益項目。城市污水處理廠建設領域的市政債券籌資只占總建設投資的5～16％。近年來，這一比例有迅速擴大的趨勢。

運營管理費用

在美國，各城市政府是靠收取生活污水處理費來維持公共污水處理廠的運營和管理、建設投資還本付息，設備的更新改造，不足部分由地方政府從其財政收入中補貼，聯邦和州政府在這一方面沒有資金支持。

美國環保局《2000年～2020年美國清潔水/飲水基礎設施需求分析報告》中指出在這20年里，美國還需在市政污水處理領域投資3310～4500億美元，如果加上融資成本，則需要4020～7190億美元，而同期美國還需要4060～5620億美元用于污水處理設施的運營和管理。該報告指出，在現有投融資體制下，20年中，如果財政收入增長，在污水處理建設投資上會有210億美元的資金缺口，如果財政收入沒有增長，在污水處理設施建設投資上會有1220億美元的資金缺口。經濟發展和財政收入增加是解決問題的關鍵。發行市政債券是解決資金短缺的方法之一。提高現行生活污水處理收費標準也可以考慮。通過鼓勵私人部門參與提高現有系統的運行效率降低生產成本也是可提倡的方法。

參閱資料

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⑾江小娟等，《體制轉軌中的增長、績效與產業組織一對中國若干行業的實證研究》，上海三聯書店/上海人民出版社，1999年。

⑿張聽竹，《中國規制與競爭:理論與政策》，社會科學文獻出版社，2000年版。

⒀張聽竹，讓•拉豐，安•易斯塔什，《網絡產業:規制與競爭理論》，社會科學文獻出版社，2000年版。

⒁浙江滬杭雨高速公路股份有限公司編，《高速公路管理論文集(1997一2000)》，2001年3月版。

⒂交通部綜合規劃司，《2001年公路水路交通統計分析報告》。

⒃交通部，《中國交通發展規劃》，2001年。

⒄劉明遠，((現代財政學理論體系的思考)，《財政問題研究》，1998年12期。

⒅郭勵弘，《基礎設施投資市場化與國有資本運作》，國務院發展研究中心，《調查研究報告》，2000年第157號。

⒆吳慶，《吸引民間資本投資基礎設施研究》，國務院發展研究中心青年招標課題，2000年4月。

⒇蔣先玲編著，《項目融資》，中國金融出版社，2001年，P315。