危險(xiǎn)廢物監(jiān)管實(shí)踐分析

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【摘要】十三五期間國家對危險(xiǎn)廢物管理達(dá)到前所未有的重視程度，我國總體的危廢規(guī)范化管理水平得到明顯提升，從環(huán)評制度落實(shí)、危廢的鑒別、規(guī)范化管理、危廢利用處置、監(jiān)管能力建設(shè)和管理信息化等方面對監(jiān)管實(shí)踐發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行探討，提出相應(yīng)的對策和建議，以便危廢管理制度能夠得到進(jìn)一步完善，并供基層監(jiān)管人員參考。

【關(guān)鍵詞】危險(xiǎn)廢物；規(guī)范化管理；利用處置；危險(xiǎn)廢物監(jiān)管；信息化

在我國，《固體廢物污染環(huán)境防治法》（簡稱“《固廢法》”）是專門規(guī)范固體廢物污染防治的基本法律，其對危險(xiǎn)廢物的定義是指列入國家危險(xiǎn)廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物的鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的固體廢物[1]。《固廢法》中對危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治的特別規(guī)定條款就是生態(tài)環(huán)境部門日常監(jiān)管中最根本的法律依據(jù)。法律定義中的《國家危險(xiǎn)廢物名錄》（2016版）[2]是在2008版的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多年監(jiān)管實(shí)踐的不斷探索，以及對危廢實(shí)施更嚴(yán)格管理的新要求，加以修訂完善而成。2016年1月1日實(shí)施的原環(huán)保部印發(fā)的《危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理指標(biāo)體系》[3]進(jìn)一步對《固廢法》中涉危廢條款進(jìn)行細(xì)化，明確管理部門對危廢產(chǎn)生單位和處置單位日常監(jiān)管的具體內(nèi)容，提高了危廢監(jiān)管的科學(xué)性、合理性和可操作性。加之《固廢法》也在2016年11月修訂，這三個(gè)法律及文件的出臺(tái)體現(xiàn)了十三五期間國家對危險(xiǎn)廢物管理前所未有的重視程度。回顧這幾年，我國總體的危廢規(guī)范化管理水平確實(shí)得到了明顯提升。但是，在危廢日常監(jiān)管實(shí)踐中仍可發(fā)現(xiàn)存在一些問題，特別是去2019年江蘇響水“3•21”特別重大爆炸事故[4]的發(fā)生，警示著我國危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

1危險(xiǎn)廢物的危害性

危險(xiǎn)廢物是具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應(yīng)性和感染性等危險(xiǎn)特性的固體廢物，它往往具有濃縮、富集有毒有害物質(zhì)的特點(diǎn)，危險(xiǎn)廢物的非法處置會(huì)對水、氣和土壤環(huán)境造成污染，且持續(xù)時(shí)間長，危害后果嚴(yán)重，對自然生態(tài)、人類健康和正常的社會(huì)生活構(gòu)成威脅，是生態(tài)環(huán)境部門嚴(yán)厲打擊的重中之重。

2危險(xiǎn)廢物監(jiān)管實(shí)踐中存在的問題

2.1環(huán)境影響評價(jià)制度的落實(shí)。我國《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估[5]。環(huán)評報(bào)告書作為企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的重要文件，受環(huán)評編制機(jī)構(gòu)能力水平、評審專家知識(shí)范圍限制，存在諸如未對危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生情況和貯存設(shè)施進(jìn)行評價(jià)，分析項(xiàng)目產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物種類不完全和類別代碼界定錯(cuò)誤、危廢預(yù)測產(chǎn)生量與實(shí)際相差巨大等問題，在不完全的分析和不準(zhǔn)確的預(yù)測基礎(chǔ)上，評估結(jié)論就不符合實(shí)際，監(jiān)管人員時(shí)常要對照企業(yè)生產(chǎn)實(shí)際和危廢名錄予以修正。而由于環(huán)評預(yù)估產(chǎn)生量不準(zhǔn)確，使得該數(shù)據(jù)在判定企業(yè)是否有瞞報(bào)漏報(bào)行為上無參考意義。此外，企業(yè)隨意變更危廢貯存點(diǎn)，企業(yè)只編制簡單的環(huán)評報(bào)告表甚至登記表的現(xiàn)象同樣存在。2.2危險(xiǎn)廢物的鑒別。危險(xiǎn)廢物的鑒別從危險(xiǎn)廢物的定義上可知有兩個(gè)依據(jù)：①已知來源的比對國家危廢名錄；②未知來源或危廢名錄外不明確的按國家規(guī)定的鑒別標(biāo)準(zhǔn)和方法認(rèn)定。鑒別某種已知來源的固廢，會(huì)依次比對國家危廢名錄表中的廢物類別、行業(yè)來源及詳細(xì)描述。大部分危險(xiǎn)廢物的詳細(xì)描述中體現(xiàn)了具體的產(chǎn)生工藝來源，如：“含鉻廢物－毛皮鞣制及制品加工－皮革切削工藝產(chǎn)生的含鉻皮革廢碎料”，則其代碼為“193-002-21”。然而，有一部分危廢的行業(yè)來源為“非特定行業(yè)”，且其廢物描述帶兜底性質(zhì)的包括：900-002-03、900-003-04、900-004-05、900-249-08、900-007-09、900-299-12、900-014-13、900-349-34、900-399-35、900-030-36、900-999-49、900-048-50。其中就包含了生產(chǎn)、銷售及使用過程中產(chǎn)生的如廢機(jī)油、廢油漆、廢酸、廢堿等，以及各種各樣的化工原料包裝物，其來源十分廣泛，涉及行業(yè)企業(yè)眾多，這些企業(yè)中有的即使只產(chǎn)生少量的廢機(jī)油，但是其危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位的身份使其面臨的是更高的各項(xiàng)環(huán)保要求，如環(huán)境應(yīng)急管理、強(qiáng)制清潔生產(chǎn)、排污許可核發(fā)等等。并且若全部按規(guī)范化指標(biāo)要求進(jìn)行監(jiān)管，既提高企業(yè)運(yùn)營成本，又分散了有限的基層監(jiān)管力量，不利于整體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控，同時(shí)也是各地方管理部門危險(xiǎn)廢物底數(shù)不清的原因之一。值得一提的是化工原料包裝物的危廢認(rèn)定問題，按照GB34330—2017固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則，任何不需要修復(fù)和加工即可用于其原始用途的物質(zhì)不作為固體廢物管理的物質(zhì)[6]，按照GB5085.7—2019危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則，依據(jù)法律規(guī)定和GB34330，判斷待鑒別的物品、物質(zhì)是否屬于固體廢物，不屬于固體廢物的，則不屬于危險(xiǎn)廢物[7]。那么，這些沾染了《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》中物質(zhì)的包裝物是按900-41-49含有或沾染毒性、感染性危險(xiǎn)廢物的廢棄包裝物、容器、過濾吸附介質(zhì)進(jìn)行危廢處置還是可以按原用途回歸原廠家使用的問題就存在了。并且，〈危險(xiǎn)化學(xué)品目錄〉包括具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)的各種化學(xué)品，僅對劇毒化學(xué)品進(jìn)行標(biāo)注，并不明確無劇毒但具備毒性的化學(xué)品。在監(jiān)管實(shí)踐中，未知來源的危廢鑒別還存在著鑒別機(jī)構(gòu)少、鑒別成本高等問題。2.3產(chǎn)廢單位的規(guī)范化管理。《危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理指標(biāo)體系》既是管理部門監(jiān)管的內(nèi)容，又是企業(yè)單位危廢管理的標(biāo)準(zhǔn)。正常情況下越是大型的企業(yè)，越有健全的企業(yè)制度、充足的資金和人員，規(guī)范化水平也較高。小的企業(yè)老板環(huán)保意識(shí)不足，環(huán)保投入意愿不強(qiáng)，員工素質(zhì)不高，甚至沒有專門的危廢管理人員和貯存場所，規(guī)范化水平較低。有的企業(yè)建立的責(zé)任制度、應(yīng)急演練制度和培訓(xùn)制度流于形式，還有臺(tái)賬記錄不準(zhǔn)確，產(chǎn)生量未及時(shí)申報(bào)等問題。不過近幾年在各級(jí)管理部門嚴(yán)格的規(guī)范化要求下，在貯存場所、標(biāo)識(shí)標(biāo)簽、源頭分類、規(guī)范轉(zhuǎn)移方面都較為完善。《固廢法》規(guī)定貯存危險(xiǎn)廢物必須采取符合國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的防護(hù)措施，并不得超過一年；確需延長期限的，必須報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)經(jīng)營許可證的環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。該條款規(guī)定了具有經(jīng)營許可證的利用處置單位的貯存期限；《危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理指標(biāo)體系》中的轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度側(cè)重危廢轉(zhuǎn)移的程序合法性，貯存設(shè)施管理側(cè)重的是貯存設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化，這些都未對危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位的貯存數(shù)量和期限進(jìn)行限制，而貯存數(shù)量和期限則是影響危廢環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。雖然在日常監(jiān)管中會(huì)根據(jù)實(shí)際去限制企業(yè)單位的貯存數(shù)量和貯存期限，督促企業(yè)單位及時(shí)轉(zhuǎn)移，但也面臨無法可依的尷尬。而且，若當(dāng)以貯存最長時(shí)間不超過一年作為要求，一些年產(chǎn)危廢數(shù)量極少的企業(yè)不得不以較高的成本處置十幾公斤甚至幾公斤的危廢。2.4危險(xiǎn)廢物的利用處置。我國危險(xiǎn)廢物利用處置能力區(qū)域不均衡、結(jié)構(gòu)不合理的問題較為突出，比如福建省危廢焚燒處置設(shè)施實(shí)際運(yùn)行負(fù)荷率長期在50%以下，但受焚燒處置設(shè)施預(yù)處理能力不足、配套填埋場建設(shè)進(jìn)度影響，形成鮮明對比的是危廢跨省轉(zhuǎn)移量大[8]。行業(yè)集中的工業(yè)園區(qū)未規(guī)劃相應(yīng)的危廢利用處置設(shè)施或者配套種類不全，在加之市場價(jià)格競爭因素的引導(dǎo)，不能就近轉(zhuǎn)移的情況就很普遍，長途運(yùn)輸極大地增加了危險(xiǎn)廢物泄露的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位處置設(shè)施落后，環(huán)保設(shè)施運(yùn)行不正常，利用處置能力低于實(shí)際接收水平造成長期貯存量高位保持的情況。2.5基層監(jiān)管能力建設(shè)。2016年開始的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革以及2018年開始的從國務(wù)院至地方的各層級(jí)機(jī)構(gòu)改革都直接和間接地推動(dòng)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制的革新。特別是新組建的生態(tài)環(huán)境部根據(jù)機(jī)構(gòu)改革后的職責(zé)整合重新設(shè)置了部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。將原來集水、氣、聲、渣等污染防治于一身的污染防治司職責(zé)分散到專門負(fù)責(zé)的水司、氣司、土司、固化司等，環(huán)境監(jiān)管朝著更加專業(yè)的方向發(fā)展。但是，雖然各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門也隨之啟動(dòng)改革，但越是基層，改革進(jìn)度要滯后一些，危險(xiǎn)廢物監(jiān)管職責(zé)仍由原污防人員兼顧。而且有些地方生態(tài)環(huán)境部門人員編制本就不多，改革后人員更是捉襟見肘。這些監(jiān)管的專業(yè)化程度不夠造成的結(jié)果就是人員在這一領(lǐng)域的專業(yè)素質(zhì)參差不齊。同時(shí)，在水、氣環(huán)境實(shí)時(shí)在線監(jiān)控壓力下，基層執(zhí)法隊(duì)伍更趨于對水、氣環(huán)境的監(jiān)察執(zhí)法，而忽視了固體廢物的監(jiān)管。2.6固廢信息化平臺(tái)應(yīng)用。總理在2016年簽發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中提出，構(gòu)建生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存、處置環(huán)節(jié)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)“能定位、能查詢、能跟蹤、能預(yù)警、能考核”的危險(xiǎn)廢物全過程信息化監(jiān)管體系。之后，我國危廢監(jiān)管的信息化管理逐步展開。危險(xiǎn)廢物管理系統(tǒng)是一個(gè)集物聯(lián)網(wǎng)、條形碼、二維碼、GPS、RFID、GIS、智能采集、智能終端、電子圍欄、電子聯(lián)單等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對危險(xiǎn)廢物全生命周期的跟蹤管理[9]。福建省也早于2017年就開始運(yùn)行涉廢企業(yè)單位在固體廢物環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)的申報(bào)與轉(zhuǎn)移，通過開展固體廢物監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)應(yīng)用工作，提高固體廢物業(yè)務(wù)綜合管理與分析決策能力[10]。平臺(tái)在近幾年與監(jiān)管實(shí)踐的磨合中不斷更新和完善。與水、氣環(huán)境數(shù)據(jù)采集可以從自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備獲取不同的是，固廢包括危廢在內(nèi)的最原始產(chǎn)生數(shù)據(jù)卻是由企業(yè)單位自主申報(bào)的。平臺(tái)應(yīng)用旨在對危廢全周期的跟蹤，而全周期的起點(diǎn)是危廢在平臺(tái)上的入庫時(shí)間，而不是實(shí)際的產(chǎn)生時(shí)間。在當(dāng)前條件下，對產(chǎn)廢單位是否如實(shí)及時(shí)申報(bào)危廢產(chǎn)生量是危廢監(jiān)管的重點(diǎn)難點(diǎn)，《固廢法》對包括未如實(shí)申報(bào)登記等違法行為處罰也較輕，違法成本較低。在能夠較為真實(shí)反映危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、貯存、處置情況后，如何利用大數(shù)據(jù)手段分析成果去指導(dǎo)基層監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)產(chǎn)廢單位瞞報(bào)漏報(bào)行為、預(yù)估特定行業(yè)企業(yè)危廢產(chǎn)生種類，以及指導(dǎo)政府部門合理規(guī)劃和建設(shè)利用處置企業(yè)等，都是需要進(jìn)一步研究應(yīng)用的方向。醫(yī)療廢物作為一類特殊的危險(xiǎn)廢物，其管理技術(shù)要求有自己相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，而其信息化管理是較為遲緩的。2020年初這場肺炎疫情直接推動(dòng)了醫(yī)療廢物信息化管理進(jìn)程，如福建省已開始布署分批推進(jìn)各醫(yī)療單位和醫(yī)療廢物處置單位的信息化應(yīng)用[11]，第一批涉及疫情的定點(diǎn)醫(yī)院及處置單位基本實(shí)現(xiàn)平臺(tái)申報(bào)和轉(zhuǎn)移。

3危廢監(jiān)管的對策和建議

3.1健全危廢法律規(guī)章制度。2019年底，《固廢法（修訂草案）》開始公開征求意見，目前尚未實(shí)施。國家及有關(guān)部門應(yīng)持續(xù)完善各項(xiàng)法律規(guī)章制度，加大對涉及危廢的違法行為的懲治力度，提高違法成本，明確包含產(chǎn)廢單位在內(nèi)的合理的貯存數(shù)量和期限，對產(chǎn)廢單位按照環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行有側(cè)重的管理，《國家危險(xiǎn)廢物名錄》需要不斷的更新優(yōu)化，配套相應(yīng)的按行業(yè)分類預(yù)測危廢產(chǎn)生情況指導(dǎo)性文件，明確名錄中各種類危廢產(chǎn)生的工藝來源，使危廢監(jiān)管更加有法可依、有章可循。3.2合理布局危廢利用處置設(shè)施。通過對各地方危廢產(chǎn)生情況的掌握，合理布局和建設(shè)危廢利用處置設(shè)施，引導(dǎo)危廢經(jīng)營單位向處置能力不足的種類和區(qū)域發(fā)展。在行業(yè)集中的工業(yè)區(qū)，不僅重視污水處理工程的建設(shè)，還要針對行業(yè)危廢產(chǎn)生特點(diǎn)配套相應(yīng)的危廢處置企業(yè)。鼓勵(lì)有價(jià)值的危廢進(jìn)行再次利用，發(fā)展危廢相關(guān)利用技術(shù)，地方政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況合理充分地規(guī)劃建設(shè)和科學(xué)設(shè)計(jì)焚燒處置后的填埋場，滿足危廢處置需要還須保障填埋場空間總體安全。3.3加強(qiáng)基層監(jiān)管能力建設(shè)。產(chǎn)廢企業(yè)單位危險(xiǎn)廢物鑒別種類、信息化平臺(tái)數(shù)據(jù)申報(bào)的準(zhǔn)確性保障在基層，危廢規(guī)范化水平的提升靠基層，只有機(jī)構(gòu)改革在基層真正落地，基層人員力量得到充實(shí)才能保證在一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的隊(duì)伍監(jiān)管下切實(shí)有效地防范危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。3.4推進(jìn)信息化平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用。“互聯(lián)網(wǎng)+”在國家治理體系上的應(yīng)用必使得各級(jí)政府部門的政務(wù)向更高效、更科學(xué)轉(zhuǎn)變。信息化建設(shè)有利于各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與防控，也有利于政府部門為企業(yè)提供更周到更便捷的服務(wù)。政務(wù)信息化與其它市場領(lǐng)域信息化最大的區(qū)別在于沒有經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)，這就更加要求政府部門要提高認(rèn)識(shí)，主動(dòng)推動(dòng)信息化平臺(tái)的更新?lián)Q代，并增加信息化手段，除網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)外、可以進(jìn)一步拓展至移動(dòng)終端應(yīng)用等等。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、人工智能技術(shù)推動(dòng)平臺(tái)數(shù)據(jù)的應(yīng)用，指導(dǎo)政府科學(xué)施策和行業(yè)綠色發(fā)展。

4結(jié)語

危險(xiǎn)廢物監(jiān)管體系是對危險(xiǎn)廢物從產(chǎn)生、貯存、轉(zhuǎn)移和處置進(jìn)行全方位監(jiān)管的體系，是依靠完善的法律制度保障、監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)和創(chuàng)新的各種技術(shù)手段實(shí)施監(jiān)管的體系，是旨在使危險(xiǎn)廢物減量化、資源化和無害化為目的的體系，是政府部門落實(shí)污染防治監(jiān)督責(zé)任和企業(yè)單位落實(shí)主體責(zé)任的體系。提出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。防范危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是其中重要的一環(huán)，做好危險(xiǎn)廢物監(jiān)管工作，就是在為良好生態(tài)環(huán)境保駕護(hù)航。

作者:林捷斌 單位:漳州市漳浦生態(tài)環(huán)境局