小議公共事業(yè)規(guī)章的財政政策系統(tǒng)
時間:2022-04-13 05:49:00
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內(nèi)容提要:文章分析了我國公共事業(yè)制度的財政政策體系存在的主要問題:事業(yè)單位對政府財政資金依賴程度高,財政負(fù)擔(dān)沉重;財政資金供給范圍過寬,超越了公共財政職能;財政資金使用效益有待提高,財務(wù)管理制度不夠健全;建立現(xiàn)代公共事業(yè)制度所需要的配套財政稅收政策還不完善;需要采取切實有效的財政政策措施,加快事業(yè)單位體制改革。探討了構(gòu)建現(xiàn)代公共事業(yè)制度的財政政策體系:以公共政策為準(zhǔn)則,重新界定公共事業(yè)類別,建立法定分類體系,實施相應(yīng)的財政政策;改革財政資金供給方式,推動公共事業(yè)組織健康成長;完善財政政策支持體系,優(yōu)化公共事業(yè)組織成長環(huán)境;采取有效的政策措施,加快事業(yè)單位制度改革進(jìn)程,構(gòu)建中國現(xiàn)代公共事業(yè)管理制度。
關(guān)鍵詞公共事業(yè)財政制度財政政策
隨著國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)改革取得重大進(jìn)展推進(jìn)事業(yè)單位體制改革,完善社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)組織管理,建立現(xiàn)代公共事業(yè)制度,為全面建設(shè)小康社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),滿足社會公共需要,已成為我國公共管理領(lǐng)域深化改革的重點內(nèi)容,其中構(gòu)建與之相適應(yīng)的公共財政政策環(huán)境,是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。
一、公共事業(yè)制度的財政政策體系存在的問題
改革開放以來,我國科技、教育、文化等事業(yè)單位管理體制進(jìn)行了一系列重大改革,民辦非企業(yè)組織迅速發(fā)展,社會團(tuán)體空前活躍,傳統(tǒng)體制下財政獨家供給資金、政府壟斷社會事業(yè)的局面已經(jīng)打破,改革取得了實質(zhì)性進(jìn)展,在政府財政關(guān)系方面的變革主要體現(xiàn)在:一是公共事業(yè)資金供給初步實現(xiàn)了多元化。事業(yè)單位除接受財政撥款外,還有為社會提供教育、科技、醫(yī)療等服務(wù)取得的事業(yè)性收費收入、從事各種商業(yè)活動取得的經(jīng)營收入,以及社會捐贈收入等等。二是公共事業(yè)投資主體由政府一統(tǒng)天下轉(zhuǎn)向以政府為主、多方投資并舉的格局。近年來,民辦科技、教育、文化、衛(wèi)生等機構(gòu)迅速發(fā)展,既適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)條件下社會需求多樣化的需要,又減輕了政府財政的負(fù)擔(dān)。三是運用財稅政策工具促進(jìn)了事業(yè)單位體制改革和社會公共事業(yè)發(fā)展。包括對向企業(yè)轉(zhuǎn)制的科技型事業(yè)單位給予減免稅,對向社會公益事業(yè)機構(gòu)捐贈的組織和個人在所得稅前按比例或全額扣除等等。四是改革了事業(yè)單位、社會團(tuán)體等公共事業(yè)機構(gòu)的財務(wù)會計制度。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),財政部于1997年1月1日起實行了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》,1998年起執(zhí)行《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》和《事業(yè)單位會計制度》,以及財政部與相關(guān)主管部門制定了行業(yè)財務(wù)管理規(guī)章。
但是,與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、全面建設(shè)小康社會對公共服務(wù)的迫切需要相比,我國現(xiàn)代公共事業(yè)制度尚未完全建立,改革任務(wù)十分繁重。在公共事業(yè)機構(gòu)與政府財政的關(guān)系領(lǐng)域,突出的問題有:
1事業(yè)單位對政府財政資金依賴程度高,財政負(fù)擔(dān)沉重。目前政府財政仍承擔(dān)著國家公共事業(yè)資金供給的主要任務(wù),科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)費支出在財政支出中仍占較大比重,民間投資還處在補充地位。
2財政資金供給范圍過寬,超越了公共財政職能。目前對事業(yè)單位的資金供給仍然沒有從根本上突破傳統(tǒng)體制下的基本格局,政府財政仍然承擔(dān)著相當(dāng)部分應(yīng)由企業(yè)、個人通過市場提供的私人物品,如非義務(wù)教育、非公共衛(wèi)生支出、開發(fā)性科技費用、新聞出版等等,對提供準(zhǔn)公共物品的公共事業(yè)服務(wù)也存在包攬過多的問題。而應(yīng)由政府保證資金供給的公共物品服務(wù),如義務(wù)教育支出等等,面臨著諸多問題,成為誘發(fā)亂收費的重要原因。
3財政資金使用效益有待提高,財務(wù)管理制度不夠健全,財務(wù)監(jiān)管需要加強。建國后,我國對事業(yè)單位資金的供給方式,主要采取由財政全額撥款和差額拔款管理方式。全額撥款單位收支都納入政府預(yù)算統(tǒng)一安排,差額預(yù)算管理包括定向補助、定額補助、差額補助或上解等形式,1996年以后主要實行差額管理。上述資金供給方式與計劃經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng),在建國初期各項社會事業(yè)百廢待興的條件下,對科教文衛(wèi)等事業(yè)的發(fā)展,建立健全社會服務(wù)體系和改善人民生活,發(fā)揮了重要的歷史作用。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善,事業(yè)單位改革不斷深化,這種資金供給方式的弊端日益顯露。如資金供應(yīng)缺乏競爭機制,容易形成等、靠、要的思想;資金使用效益不高,財政監(jiān)督乏力,浪費、截留、挪用等現(xiàn)象較普遍;未能有效地引導(dǎo)社會資金投資,事業(yè)發(fā)展資金不足,等等。根據(jù)建立現(xiàn)代公共事業(yè)組織的需要,結(jié)合目前我國編制部門預(yù)算,需要實行國庫集中收付等財政預(yù)算體制改革,進(jìn)一步改進(jìn)公共事業(yè)單位資金供給方式,更多地利用市場機制,提高資金利用效率,以促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展。
4建立現(xiàn)代公共事業(yè)制度所需要的配套財政稅收政策還不完善。現(xiàn)代公共事業(yè)制度的建立和發(fā)展,不僅需要財政資金的支持,還需要相關(guān)財政政策的支持。
第一,對公共事業(yè)組織本身的稅收減免政策。在增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、土地使用稅等稅法條例及實施細(xì)則中,規(guī)定了對教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會福利等公共事業(yè)機構(gòu)的減免稅政策,但從現(xiàn)行稅收制度分析,對事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的各項稅收政策存在的問題有:(1)法律、法規(guī)之間存在矛盾與沖突。《教育法》、《社會力量辦學(xué)條例》、《社會團(tuán)體登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律、法規(guī),對事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位非營利性的界定,與對上述單位普遍開征企業(yè)所得稅之間存在一定的不協(xié)調(diào)。(2)現(xiàn)行事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的營利性與非營利性不分、法人制度不完善,使有關(guān)稅收優(yōu)惠政策難以發(fā)揮應(yīng)有效果。(3)有的稅收政策還不夠詳細(xì)、具體,可操作性不強。
第二,鼓勵企業(yè)、個人和其他社會組織向公共事業(yè)機構(gòu)捐贈的稅收政策。從現(xiàn)行稅法的有關(guān)規(guī)定看,我國對捐贈的稅收優(yōu)惠比較寬泛,有利于鼓勵向社會公益機構(gòu)捐贈,促進(jìn)各項公共事業(yè)發(fā)展,但同時還存在一些問題:(1)沒有區(qū)分公益性和互惠性公共事業(yè)機構(gòu)。根據(jù)國際稅法慣例,對互惠性公共事業(yè)機構(gòu)的捐贈不應(yīng)給予稅收優(yōu)惠。(2)對可接受捐贈的機構(gòu)沒有具體界定,難以區(qū)分其營利性與非營利性。(3)對部分機構(gòu)捐贈給予所得稅前全額扣除的優(yōu)惠不一定有利于鼓勵經(jīng)常性捐贈,也不利于體現(xiàn)對各類公共事業(yè)機構(gòu)的公平待遇。
第三,公共事業(yè)服務(wù)的公共定價問題。隨著對一部分公共事業(yè)服務(wù)實行市場化、民營化改革,公共服務(wù)的定價難度大大增加,所面臨的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境更加復(fù)雜。政府不僅要根據(jù)公共服務(wù)需求、財政收支狀況等因素制定政府的公共定價政策,而且還要明確公共定價的程序、方式、監(jiān)管等制度和措施,在這一領(lǐng)域還存在許多問題需要解決。
5需要采取切實有效的財政政策措施,加快事業(yè)單位體制改革。改革開放以來,我國科技、教育、文化等事業(yè)單位的管理體制進(jìn)行了一系列重大改革,但改革任務(wù)仍十分繁重。突出的矛盾有:(1)政事不分、行政化管理的基本格局沒有突破。事業(yè)單位對政府依賴性強,有關(guān)業(yè)務(wù)活動仍受政府直接干預(yù)。(2)事企不分,其行為與公共事業(yè)組織的公益性、非營利性不完全吻合。一些事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)、土地以及政府給予的各項優(yōu)惠政策從事經(jīng)營性活動,收益除部分用于事業(yè)發(fā)展外主要用于職工福利支出;有些單位還擅自提高收費標(biāo)準(zhǔn)、擴大收費范圍,且屢禁不止;有的事業(yè)單位的公益性服務(wù)與經(jīng)營性活動界限不清,等等。(3)事業(yè)單位內(nèi)部機構(gòu)臃腫、人浮于事,公共服務(wù)效率低下。有的教學(xué)、科研機構(gòu)在第一線工作的人員僅占職工總數(shù)的三分之一。由于事業(yè)單位管理體制改革相對滯后,不少國有企業(yè)、黨政機構(gòu)的分流人員通過各種途徑進(jìn)入事業(yè)單位,進(jìn)一步加劇了這種狀況。
二、構(gòu)建現(xiàn)代公共事業(yè)制度的財政政策體系
根據(jù)公共財政與公共事業(yè)組織的內(nèi)在聯(lián)系,結(jié)合我國各類事業(yè)單位、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織的發(fā)展現(xiàn)狀,以及與政府財政的關(guān)系,構(gòu)建中國現(xiàn)代公共事業(yè)制度的財政政策體系主要體現(xiàn)在:
(一)以公共需要為準(zhǔn)則,重新界定公共事業(yè)類別,建立法定分類體系,實施相應(yīng)的財政政策。
計劃經(jīng)濟(jì)體制下以是否從事物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)為依據(jù)建立起來的事業(yè)單位制度,已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要,必須進(jìn)行改革,逐步廢除這一制度。其出路是以公共財政理論為指導(dǎo),對現(xiàn)行事業(yè)單位制度進(jìn)行重新整合,建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代公共事業(yè)組織。根據(jù)公共財政理論,政府等公共組織提供的公共物品服務(wù)包括純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品主要由政府直接供給,如國防、法律制度等等,而準(zhǔn)公共物品則主要通過設(shè)立或資助公共事業(yè)機構(gòu)來提供。公共事業(yè)組織可從以下三個方面分類:
第一,按公共事業(yè)組織提供服務(wù)的性質(zhì),可劃分為公益性公共事業(yè)組織、準(zhǔn)公益性公共事業(yè)組織和承擔(dān)一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織。公益性公共事業(yè)組織提供的服務(wù)完全具有非競爭性和非排他性特點,是純公共物品服務(wù),如公共圖書館等;準(zhǔn)公益公共事業(yè)組織所提供的服務(wù)既具有一般私人物品的特點,同時又具有一定的公益性,如高等院校等;而承擔(dān)一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織,是接受政府委托,在提供公共物品服務(wù)的同時又承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織。這種劃分的實際意義,首先,明確公共事業(yè)組織、政府機構(gòu)和企業(yè)的邊界,對現(xiàn)行事業(yè)單位體制重新進(jìn)行分解和歸類。應(yīng)由政府承擔(dān)責(zé)任的,由財政供給資金;而屬于企業(yè)性質(zhì)的,逐步推向市場。其次,明確政府財政的職責(zé)范圍。公益性公共事業(yè)組織原則上由政府舉辦,由財政保障其資金需要,同時也鼓勵民間機構(gòu)興辦此類組織,政府在資金、政策等方面給予扶持;而準(zhǔn)公益性公共事業(yè)組織,政府根據(jù)政策需要和財力可能,只承擔(dān)部分資金供給任務(wù);對承擔(dān)一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織則嚴(yán)格控制,誰委托就由誰提供資金支持。
第二,按公共事業(yè)組織提供服務(wù)的領(lǐng)域,參照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)和一些國際學(xué)者的分類,結(jié)合我國國情,可將公共事業(yè)組織分為公共教育事業(yè)組織、公共科技事業(yè)組織、公共衛(wèi)生事業(yè)組織、公共文化事業(yè)組織、環(huán)境保護(hù)事業(yè)組織、社會福利和慈善事業(yè)組織、宗教活動組織、商會和專業(yè)協(xié)會,以及其他公共事業(yè)組織等等。
第三,按法人性質(zhì),可將公共事業(yè)組織分為社團(tuán)法人和公共企業(yè)法人。社團(tuán)法人包括公益性社團(tuán)法人和互助性社團(tuán)法人;公共企業(yè)法人可分為純政策性公共企業(yè)和以提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)為主的公共企業(yè)。在公共事業(yè)管理中,凡享受政府財政支持和稅收優(yōu)惠的公共事業(yè)機構(gòu),必須具備法人資格,以保障有關(guān)優(yōu)惠政策真正服務(wù)于社會公共利益。
以上述公共事業(yè)組織的業(yè)務(wù)性質(zhì)和法人制度為主要標(biāo)準(zhǔn),建立我國科學(xué)合理的現(xiàn)代公共事業(yè)組織分類體系,為政府各項財政稅收政策的制定和實施提供依據(jù)。(二)改革財政資金的供給方式,推動公共事業(yè)組織健康成長。
公共事業(yè)機構(gòu)提供的服務(wù),有的不能進(jìn)入市場交換,不能以貨幣方式體現(xiàn)其的價值;有的只能部分進(jìn)入市場,但其收費與成本支出之間是不對稱的。公共資金的供給方式要保證事業(yè)組織發(fā)展的資金需要,努力調(diào)動其積極性,為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共物品服務(wù)。
1建立競爭性撥款機制。某些公共事業(yè)發(fā)展資金不一定直接撥付給具體單位,可采用項目招標(biāo)、投標(biāo)的方式選擇使用機構(gòu),如國家重大課題研究項目、重點實驗室建設(shè)、公共文化設(shè)施投資等等。通過競爭性撥款機制,引導(dǎo)公共事業(yè)機構(gòu)努力實現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展宏觀政策目標(biāo),嚴(yán)格遵守公共財政制度,千方百計提高資金使用效益,為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),滿足公共需要。
2建立公共事業(yè)財政補貼制度。對提供準(zhǔn)公共物品的事業(yè)機構(gòu),不一定全由政府舉辦,對企業(yè)、個人和其他社會組織投資興辦的這類機構(gòu),經(jīng)審核凡符合政府所制定的公共事業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)者,政府可給予一定補助,既支持有關(guān)事業(yè)發(fā)展,引導(dǎo)社會資源配置,又不形成財政拖累。公共事業(yè)財政補貼制度的建立,有利于逐步改變目前公共事業(yè)組織主要依靠政府舉辦、國家財政負(fù)擔(dān)沉重、效率不高的狀況,在各類公共事業(yè)組織中引入競爭機制,為社會提供所需要的公共服務(wù)。
3建立激勵性財政資金供給制度。對一些純公益性的公共事業(yè)機構(gòu),如公共圖書館、博物館等,可主要根據(jù)其為社會提供的業(yè)務(wù)量,以及所產(chǎn)生的社會效益、生態(tài)效益,如參觀人數(shù)、讀者滿意度、污染指數(shù)等,確定財政資金供給量,以調(diào)動公共事業(yè)機構(gòu)和人員的積極性,提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。即在部門預(yù)算編制過程中,對公共事業(yè)組織定員、定額的核定,以及定員、定額的調(diào)整,要科學(xué)地反映各類公共事業(yè)組織所提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量,體現(xiàn)與社會公共需要的均衡,政府保證其所需要的公共資金,從而激勵公共事業(yè)組織合理配置資源,提高服務(wù)效率,更好地滿足社會需要。在資金供給制度安排中,迫切需要解決的問題是盡快建立科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障等公共事業(yè)組織的業(yè)績評價體系,比較準(zhǔn)確地反映其公共服務(wù)的效果,以決定政府財政供給的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。
4強化公共事業(yè)組織零基預(yù)算管理,提高財政資金供給方式的靈活性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的提高,公眾對公共事業(yè)服務(wù)需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)也會相應(yīng)發(fā)生變化,有些公共服務(wù)需求增加了,就需要增加政府財政資金支持,而有的公共服務(wù)需求縮小了,就不需要維持原有的支出規(guī)模。因此,要通過公共事業(yè)組織零基預(yù)算管理,每年審查有關(guān)公共事業(yè)組織支出的必要性、可行性,在此基礎(chǔ)上編制預(yù)算、供給資金,及時調(diào)整公共事業(yè)組織支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu),既保證社會公共需要,又減少公共事業(yè)組織對財政資金的過度依賴。