公共部門公共財產管理研究

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摘要：本文從公共受托責任的視角,從公共受托責任的內在要求、我國政府公共部門的現實要求、國際形勢的推動三個方面論述我國政府公共部門加強財務管理的必要性,并對加強公共部門財務管理提出了兩點建議。

以公共利益最大化為目標的非盈利的政府部門和非盈利組織,統稱公共部門。政府公共部門承擔著全體社會成員的受托責任,掌握和運用公共資源,行使公共權力,管理社會公共事務、提供公共服務。資源的籌集、分配、使用、管理等是政府公共部門的主要財務活動。在民主社會中,受托責任意識的增強推動了政府公共部門加強對財務活動的管理。本文擬從公共受托責任的視角,針對我國政府公共部門財務管理存在的問題,論證我國政府公共部門加強財務管理的必要性。

一、關于公共受托責任

受托責任(accountability)是受托人在委托——受托關系中所負有的責任,它包括民主政府、公司治理以及社會秩序等方面的責任。當受托責任關系建立以后,受托人應以最大的善意、最有效的辦法嚴格按照當事人的意志完成委托人所托付的義務。

按照現代民主政治的一般理論,國家權力的本源在于人民,在全體社會成員的授權下,政府行使管理社會公共事務的權力,承擔向社會提供企業(或個人)不愿提供、不能提供和無力提供的公共產品和服務的責任。由于公共產品和服務的廣泛性,政府也就對全體社會成員承擔了社會、政治、經濟、文化的受托責任。這種由公共權力的委托而產生的受托責任可稱為“公共權力受托責任”。政府行使公共權力、提供公共產品和服務需要耗費一定的資源,必須以一定的形式和程序為其行使公共權力提供資源保障,在民主政治制度里,通常以公共預算的方式,進一步授權政府通過征稅等渠道從社會公眾那里取得公共資源,并由此形成政府對公共資源的使用和管理的受托責任這可稱為“公共資源受托責任”或“公共財務受托責任”。其中,公共權力受托責任是原生性和終極性的,而公共資源受托責任是派生性的,這兩者的有機組合就構成通常所說的“公共受托責任”。所以,從這個角度來說,公共受托責任具有雙重性。政府公共受托責任實現的過程是,政府把從社會取得的公共資源,按照人民的意志“投入”到社會需要的公共領域,經過“產出”、“成果”、“影響”幾個階段,最終實現政府因公共權力而承擔的受托責任。政府的受托責任即公共受托責任,通常被解釋為政府從事各項社會公共事務管理活動的義務,或者是“對資源或活動從公眾那里轉移給政府當局而應負責任的一種轉換”(GASB,2002)。

二、我國政府公共部門加強財務管理的必要性分析

1.公共受托責任的內在要求

簡單地說,財務管理是對財務活動的控制管理,以保證財務活動的合法合規,保證資源的有效運用。對于政府公共部門而言,財務管理的內容和目標是依法履行籌集和使用公共資金,不斷提高公共資金效率,保全公共財產。

對于公共受托責任的委托方——社會公眾而言,他天然地、強烈地要求政府公共部門加強財務管理。在現代民主社會,社會公眾授予政府公共部門行使公共權力,目的是謀取公眾利益,任何有違公眾利益的舉措都是對公共受托責任的背離,財務管理的“合規性、效率性”是對公眾利益的重要保障。隨著社會公眾民主意識的增強,公眾對政府的要求也從“劃槳者”發展到“掌舵者”,公眾希望政府“花最少的錢辦最好的事”,政府公共部門不僅要“辦事”,而且要把“事辦好”,這些都要求政府公共部門加強財務管理。

對于公共受托責任的方——政府公共部門而言,加強財務管理是其兌現政治承諾、履行受托責任的要求。政治家在競選時發表政見,并許下利于公眾利益的承諾,經社會公眾選舉產生并組閣政府。政治家為了實現政治抱負,兌現對公眾的承諾,他有動機建立健全各方面機制,加強政府公共部門財務管理。但,另一方面,官僚也是理性的經濟人,沒有責任、機制約束的情況下,為謀取私人利益,官僚利用公眾賦予的權力,極有動機不當籌集、使用、分配公共資金,破壞資源的有效使用,滋生腐敗,損壞公眾利益,這就更需要加強政府公共部門財務管理。

2.我國政府公共部門的現實要求

自1999年6月國家審計署首次向立法機關作審計報告以來,一大批中央部門的財務問題一年一度地被公開披露。2004年6月23日,審計署審計長李金華在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上做了《關于2003年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》,這份報告翔實列舉了多個部委機關違法使用資金的事實,其數額之大、范圍之廣令人震驚,一場嚴查“亂管理、亂投資、違規挪用資金”的“審計風暴”隨即席卷全國。隨后,審計署每年有計劃地對中央部門及其所屬單位進行審計并審計報告。以2005年度中央預算執行的審計報告為例,2005年度共審計48個中央部門,同時延伸審計274個二級預算單位。審計發現違法違規問題55.1億元,其中2005年新發生的8.65億元,占15.7%;發現預算編制不細化、批復不及時等預算及財務管理不規范的問題658.58億元,其中2005年新發生的345.39億元,占52.4%。審計還查出違法案件線索12件(涉案人員25人),已移送司法機關和紀檢、監察等部門進一步查處。中央部門本級發現的主要問題有:9個部門通過多報本單位人數或以已完工程項目名義重復申報等多報多領財政資金1.76億元;18個部門擠占挪用財政資金和其他有專項用途的資金7.02億元,用于本單位辦公樓等基建項目及其他辦公開支;7個部門采取隱瞞收入、虛列支出等手段轉移資金,私存私放3.6億元;12個部門年初預算未細化到具體項目和單位285.31億元,造成10.37億元預算資金當年無法使用。

綜上所述,目前我國政府公共部門財務管理存在著很多問題:(1)預算約束軟化,導致大量公共資金游離于預算控制之外,造成預算外、制度外資金泛監,使用效率差,違規違紀現象普遍;(2)財務制度松弛、內部控制不健全、疏于管理,導致政府官員職務犯罪飆升,國有資產嚴重流失;(3)公共支出管理不嚴、控制不力,導致行政事業成本居高不下;(4)各級官員把時間和精力放在“爭項目”、“爭資金”上,忽略資金使用效率;(5)公共部門財務受托責任不明晰,財務行為不理性,公共行為短期化嚴重;(6)公共部門財務目標錯位,化公共利益為部門利益、單位利益甚至個人利益。我國政府公共部門財務管理存在的現實問題極大地影響了公眾利益、背離公共受托責任,這些都迫切要求政府公共部門加強財務管理。

3.國際形勢的推動

上個世紀70年代,西方國家自奉行凱恩斯的功能財政、實施干預經濟的政策后,各國政府管理受到了嚴峻挑戰,紛紛出現了政府失靈的現象,政府規模不斷擴張、公共預算支出不斷膨脹,致使公共債務危機重重,社會福利水平下降,納稅人和社會公眾怨聲載道,并強烈呼吁將市場競爭機制引入公共領域,倡導用企業家精神改造政府,用商業管理理論、方法、技術強化公共部門管理,要求政府從傳統的“程序和規則驅動”的績效型管理轉變,從而掀起了一場席卷全球的新公共管理(NPM)運動。1979年,英國首相撒切爾夫人推行激進的競爭機制和顧客導向的政府改革計劃;1980年,美國總統里根嘗試大規模削減政府機構人員、收縮職能、壓縮開支,倡導公共部門私有化。我國政府也曾明確提出“降低行政成本”,表明我國政府對行政行為同樣也有了“算賬”的概念。

三、對我國政府公共部門財務管理的兩點建議

1.強化政府公共部門對社會公眾的受托責任意識,依法有效落實責任。社會公眾對政府公共部門授予權力,政府公共部門承擔責任,社會公眾還是政府公共部門,無論哪方缺乏受托責任意識,都會造成政府公共部門財務管理的失效。社會公眾缺乏受托責任意識,就會表現出對政府公共部門財務管理的漠然,缺失對政府公共部門財務活動的監督效力,給政府公共部門財務活動的違規違紀開啟方便之門;政府公共部門缺乏受托責任意識,在個人利益與社會公眾利益、局部利益與整體利益的抉擇時,往往不會把社會公眾利益放在首位。意識影響思維,制度約束行為。一方面要強化責任意識,另一方面建立健全配套的責任機制,以提高公眾參與監督的積極性,督促政府公共部門以公眾利益為首位,加強財務管理。

2.充分披露公共部門財務信息,加大透明度。責任機制因為透明度不夠,無法達到其效果,就會產生腐敗問題,RobertKlitgaard曾建立過這樣一個等式:腐敗=獨占+自由裁量權-責任。財務信息是社會公眾對政府公共部門績效評價的主要資料,財務信息的披露是加大透明度的主要手段。作為委托人,社會公眾有權力掌握人——政府公共部門的財務信息,政府公共部門也有義務披露財務信息,回應受托人的知情權。在我國,政府信息長期以來處于封閉、閑置或半封閉狀態,只有小部分信息是公開的。公眾評價政府業績和受托責任所需要的數據中,有大量的報告、統計和分析數據沒有公開而僅以內部文件的形式出現,由政府機構內部掌握,這大大降低財政透明度,公眾無法對公共管理情況做出判斷。提高公共部門財務信息的供給質量和供給數量,加大透明度,利于社會公眾實施對政府公共部門的監督權,進一步督促政府公共部門加強財務管理,保障政府公共部門落實受托責任。

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