公共財政支出范圍分析論文

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摘要：公共支出是政府活動的一個重要方面，其作為重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段在社會經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場是資源的主要配置者，起著基礎(chǔ)作用，政府只能在資源的配置中起補充和校正作用，只有在市場無法解決或市場雖能解決，但解決不好的領(lǐng)域，政府的介入才是必要的，即政府活動的范圍主要在滿足社會公共需要的領(lǐng)域，因此，公共支出的作用極為重要。然而，在我國的財政理論和實踐中，對公共支出的研究一直很薄弱。重收入、輕支出的傳統(tǒng)體制下的理財觀念和做法依然盛行，尤其是對公共支出管理的研究更是缺乏，無法為之提供科學的理論指導。

關(guān)鍵詞：公共財政；財政支出；支出范圍

Abstract:Thepublicexpenditureisanimportantaspectoftheactivities,asanimportantmeansofmacroeconomicregulationandcontrolinthesocio-economicdevelopmentplaysanimportantrole.Inthesocialistmarketeconomy,themarketisthemainallocationofresources,thefoundationplayedaroleintheGovernment''''sallocationofresourcescanonlyplaytheroleofcorrectionandaddedthatonlythemarketcannotsolvethemarketorareabletosolve,buttheyarenotproperlysolvedTheareasofgovernmentinterventionisnecessary,thatisthemainscopeofgovernmentactivitiesinthecommunitytomeettheneedsofthepublicareas,publicspendingisofparticularimportance.However,China''''sfinancialtheoryandpracticeofpublicspendingonresearchhasbeenveryweak.Emphasisonincome,expenditurelightofthetraditionalsystemoffinancialmanagementconceptsandpracticeswhichstillprevail,especiallyonpublicexpendituremanagementisthelackofresearch,sciencecannotprovidetheoreticalguidance.

Keywords:publicfinance;financialexpenditure;expenditurerange

前言

目前，公共支出領(lǐng)域中，財政供應范圍和資金分配的邊界界定不清，哪些現(xiàn)在可以交給市場，哪些將來可以交給市場，哪些現(xiàn)在財政沒承擔而以后該承擔，理論上不清楚，實踐中更模糊。公共支出領(lǐng)域中管理粗放、預算軟化、控制不力現(xiàn)象相當普遍。因此，根據(jù)我國市場經(jīng)濟的特點與進程，從理論與實踐上對公共支出有關(guān)問題進行研究，是建立與社會主義市場經(jīng)濟運行機制相適應的公共財政的客觀要求。

一、公共支出范圍界定的標準

所謂公共支出范圍，乃是由財政內(nèi)涵決定的外延邊界問題。公共財政就是滿足社會公共需要的社會資源配置活動。這是認識和界定公共支出范圍的基本依據(jù)。社會公共需要既不是通常所說的人人都需要，也不是一般說的大家的需要，而是維持一定社會存在和正常發(fā)展，必須以社會為單位組織實施的諸多事務的需要。滿足社會公共需要的是社會公共事務，它是（1）代表全社會共同利益和長遠利益，只有社會出面組織和實施，方能實現(xiàn)的事務；（2）是家庭部門和企業(yè)部門不愿辦，而又是社會所必須辦的事務；（3）雖系一般社會成員可以舉辦，但唯有社會為主體去舉辦，才能有效地協(xié)調(diào)社會成員利益的事務。它從市場經(jīng)濟角度來觀察，也就是在社會資源配置中，不能進入市場和市場作用失誤的領(lǐng)域。

要正確劃清公共支出范圍，除了要掌握住科學標準外，還要注意觀察問題的視角。因為財政內(nèi)涵是穩(wěn)定的，但其外延卻是隨生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式變遷，社會經(jīng)濟運行機制的改變，而不斷發(fā)展變化著。同樣的需要，在特定社會經(jīng)濟運行機制下，其滿足屬于公共事務，而在另一社會經(jīng)濟運行機制下則未必。因此，同一事務從不同的體制角度出發(fā)，就會得出不同的結(jié)論。例如，高等教育事業(yè)支出，在計劃經(jīng)濟體制下，是財政支出范圍，而在市場經(jīng)濟體制下，就不再完全屬于公共支出范圍。因此，運用界定公共需要及支出范圍標準，區(qū)分公共事務與其它事務界限，必須立足于市場經(jīng)濟運行機制這一基點上，才能得出正確的結(jié)論。

此外，公平和效率也是界定公共支出范圍的重要問題。預算支出分配要做到公平，必須科學、合理、公正和公開，使各部門和單位對年度經(jīng)費預算心中有數(shù)。由于資源是有限的，因而其使用不能不考慮到效率。為此，公共支出范圍的確定要滿足公平與效率的要求，使其規(guī)模適當，結(jié)構(gòu)合理。

按照上述的標準，今后我國政府的公共支出主要有兩大類：第一類主要是彌補市場缺陷或者說對市場失敗領(lǐng)域的支出，如滿足社會對國防安全、社會秩序、行政管理、外交事務等方面的需要；滿足社會對社會公益事業(yè)如社會基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)及社會保障等的需要；滿足社會對社會公共設(shè)施如道路、橋梁、郵電通訊、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護等的需要，等等。第二類是矯正市場偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出；調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個人之間的利益關(guān)系，實際效率和公平兼顧的支出，等等。

二、主要的公共支出的范圍界定與調(diào)整

（一）公共工程支出范圍的界定與調(diào)整。

建立市場經(jīng)濟體制，財政職能也必須轉(zhuǎn)換。國有資產(chǎn)按其經(jīng)濟社會功能來劃分，包括社會公共性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)兩個部分。公共性資產(chǎn)是國家財政為滿足社會公共需要而投入資金所形成的資產(chǎn)。它們在市場經(jīng)濟條件下仍是滿足社會公共需要，因而其投資是公共財政支出的范圍。而經(jīng)營性資產(chǎn)則不同，它不是為了社會共同需要，而是為了滿足一般社會需要和增值目的，而投資形成的。它的作用與私人的經(jīng)營性資產(chǎn)沒有多少區(qū)別，因此，其投資應當也必須從公共財政的職能中分離出去。

我國現(xiàn)有的財政預算中經(jīng)濟建設(shè)支出范圍包括：（1）基本建設(shè)投資撥款；（2）流動資金支出；（3）挖潛改造資金；（4）簡易建筑費；（注：《1999年政府預算收支科目》取消“簡易建筑費”類級科目，有關(guān)支出在“其他支出”類中反映。參閱財政部：《1999年政府預算收支科目》，中國財經(jīng)出版社1999年版第82頁。）（5）科技三項費用；（6）地質(zhì)勘探費；（7）支援農(nóng)村生產(chǎn)支出；（8）農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費；（9）工業(yè)交通商業(yè)部門事業(yè)費；（10）政策性補貼支出，等等。

以上十項內(nèi)容大體可歸結(jié)為三類：一類是用于社會共同需要的經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)費，包括基本建設(shè)支出中用于交通、郵電、電力的部分投資及用于公共設(shè)施和社會科教文衛(wèi)部門固定財產(chǎn)的投資；地質(zhì)勘探費；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出及價格補貼等等；一類是用于提供社會一般產(chǎn)品的擴大再生產(chǎn)經(jīng)營性投資的經(jīng)費，包括基本建設(shè)投資中扣除公共投資以外的剩余部分；一類是屬于維持企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所需運營資金，除前兩類資金之外都屬這一類。以上三類，前一類屬公共財政支出范圍，其余則否。要建立公共財政，必須科學地劃清財政的公共建設(shè)投資與國有資本經(jīng)營性投資的界限，把經(jīng)營性國有資本投資職能，轉(zhuǎn)移給國有資本專業(yè)管理部門。同時財政全面地從企業(yè)財務日?；顒又型顺鋈?，不再直接干預企業(yè)財務活動，也不再承擔為企業(yè)彌補虧損和補充資金，歸還貸款等責任。

（二）公共教育支出內(nèi)容與范圍的界定與調(diào)整。

目前，教育經(jīng)費不足問題已經(jīng)成為我國教育事業(yè)發(fā)展的主要障礙。因此，財政必須不斷增加公共教育支出。但是，目前公共教育支出也存在著支出范圍與結(jié)構(gòu)嚴重不合理的問題，即：財政對社會共同需要性教育負擔的費用過少，對非社會共同需要性教育負擔的費用過多；對基礎(chǔ)教育投入過少，對非基礎(chǔ)教育投入過多。因此，應轉(zhuǎn)換財政在教育領(lǐng)域的職能范圍，同時調(diào)整公共教育支出的范圍和結(jié)構(gòu)。

從滿足社會公共需要這一公共財政本質(zhì)出發(fā)，可以把公共教育分為兩類：一類是社會公共需要性教育（義務性教育），一類是非社會公共需要性的教育（非義務性教育）。在市場經(jīng)濟條件下，非社會公共性教育的供給應主要通過市場來解決，因為這類教育的結(jié)果往往會直接為受教育者及投資者增加收入。諸如崗前培訓、職業(yè)再教育、普通高等教育、更高層次的教育等均屬此類。這類教育應當通過市場來提供，受教育者本人或其它非政府部門如家庭、企業(yè)等對此付費，財政一般不再全部承擔此類教育費用。社會公共性教育則是為提高全民族文化素質(zhì)而從事的教育，這類教育不一定直接為受教育者增加收入，但提高全民族的文化素質(zhì)，也有助于實現(xiàn)社會公平，因此應當由政府以社會集中的方式提供，屬于公共財政職能范圍以內(nèi)的事務。

目前我國預算安排的教育支出主要有：教育基建支出；反映教育各部門所屬各類學校和教學儀器廠等企業(yè)和事業(yè)單位的基建支出；教育費附加收入用于教育的支出；政策性補貼支出中用于學生課本價格的補貼支出；支援不發(fā)達地區(qū)支出中用于教育方面的支出；農(nóng)村教育附加費支出；城市維護費中用于中小學校舍維修補助費；教育企業(yè)的挖潛改造資金；教育科技三項費用；各種各樣教育部門的教育事業(yè)費；各部門事業(yè)費中用于教育和干部培訓的支出；后四種的教育支出應逐步從公共財政支出領(lǐng)域消除。

（三）行政管理支出范圍的界定與調(diào)整。

供給國家行政管理費，乃是公共財政的一項基本職能，任何生產(chǎn)方式、任何經(jīng)濟運行模式下，都不會改變，這是一個無可爭議的事實。但在我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換過程中，卻有其特殊性。因為在計劃經(jīng)濟體制下，我國的政府行政管理職能是同國有資產(chǎn)所有者職能混在一起實施的，政府為管理好占國民經(jīng)濟主體地位的規(guī)模龐大的國有經(jīng)濟，就必須設(shè)立諸多的、按行業(yè)或按產(chǎn)品分工的經(jīng)濟主管部門。這樣，財政也就不能不把實現(xiàn)所有者管理職能的費用，也納入行政管理費供給范圍之內(nèi)。

進入經(jīng)濟改革時期后，在新舊體制交替過程中，一方面，適應舊體制運轉(zhuǎn)需要的舊機構(gòu)，一時還不能大幅度縮減；另一方面，為適應新體制運轉(zhuǎn)需要，又不得不增加一些新職能機構(gòu)，這樣，就帶來了行政管理機構(gòu)和工作人員前所未有的膨脹。資料表明，我國財政支出中的行政管理費1996年已達1040.80億元，比1980年的66.79億元增長了14.5倍，而同期的財政總支出只增長了5.46倍。行政管理費占財政支出的比重，“六五”時期為6.8％，“七五”時期為8.8％，“八五”時期上升為11.9％，到1996年進一步增加到13.1％。（注：引自蘇明：《我國財政支出管理的現(xiàn)狀分析》，《管理世界》，1998年第3期。）這種狀況不僅是我國建國以來絕無僅有，世界上也是少見的。隨著經(jīng)濟改革深化，新舊體制迅速并軌，機構(gòu)臃腫，人浮于事現(xiàn)象日趨嚴重，精簡機構(gòu)也就迫切需要提到議事日程。并且政府將兩種職能攪在一起實施，也與發(fā)展市場經(jīng)濟不相容，隨著體制改革深化，就必須實現(xiàn)政府兩種職能分開改革，必須進行行政改革，精簡機構(gòu)，縮減行政人員。對于政府的綜合經(jīng)濟部門要加強，對于專業(yè)經(jīng)濟管理部門應進行撤銷、合并和精簡，有的可以并入有關(guān)綜合管理部門，有的可以改組為行業(yè)管理機構(gòu)，有的可以改組為行業(yè)性公司或國家授權(quán)的資產(chǎn)經(jīng)營性管理機構(gòu)。同時應充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)（包括會計事務所、審計事務所、法律事務所等）的職能和作用，并使其盡快與政府部門脫鉤，既可減輕財政的經(jīng)費供給壓力，更可以充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)獨立、公正的職能作用。

（四）醫(yī)療保健支出范圍的界定與調(diào)整。

在現(xiàn)行體制下，我國財政職能在衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域覆蓋面包括四個方面：一是各類醫(yī)院和衛(wèi)生院等醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)經(jīng)費及日常運營經(jīng)費的補貼；二是衛(wèi)生科研機構(gòu)經(jīng)費及中等衛(wèi)生學校經(jīng)費；三是防疫防治事業(yè)費及藥品檢驗機構(gòu)經(jīng)費；四是公費醫(yī)療經(jīng)費及群眾醫(yī)療欠款基金等。從市場經(jīng)濟角度來看，這四方面并不完全屬于公共財政支出范圍，前兩方面就其社會經(jīng)濟性質(zhì)而言，乃是一種產(chǎn)業(yè)。醫(yī)療機構(gòu)是醫(yī)療服務產(chǎn)業(yè)，科研機構(gòu)與學校是知識產(chǎn)業(yè)，都屬第三產(chǎn)業(yè)范圍，完全可以辦成經(jīng)濟實體，依靠自己力量，在為社會服務中取得補償，無須財政插手其中。因此，在市場取向改革中，應當改變那種把醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)，看成是福利機構(gòu)的傳統(tǒng)觀念。把這些機構(gòu)推向市場，并把其經(jīng)費供給，從公共財政支出范圍中分離出去。而后兩個方面，則屬社會公益及福利性事業(yè)，當然屬公共財政支出范圍，但也應當改變單純由財政統(tǒng)包供給的局面。特別是關(guān)于群眾醫(yī)療事業(yè)，它本身就具有雙向性，既是勞動力再生產(chǎn)的必要內(nèi)容，又是保障全民族健康所不可缺少的社會公益福利事業(yè)。從勞動力再生產(chǎn)側(cè)面說，其費用應當以勞動報酬形式加以補償，醫(yī)療費用支付不能全由財政承擔；而就其社會福利側(cè)面而言，它又是財政不可推卻的職責。因此，醫(yī)療制度的改革，應當以世界通行的，國家、用人單位和個人共同承擔資金積累和使用與患者個人付費相結(jié)合的醫(yī)療保險制度為目標。財政要從保障局部職工的醫(yī)療費用供給，轉(zhuǎn)向面向全社會醫(yī)療保險基金統(tǒng)籌與使用的監(jiān)督和調(diào)劑。

（五）社會保險支出范圍的界定與調(diào)整。

社會保險基金是社會全體勞動者互助互濟性的一種分配，它是社會安定和社會再生產(chǎn)順暢運行所必須的一種社會基金積累和分配活動，因此，它天然具有社會集中化特點，只有由國家統(tǒng)一立法，統(tǒng)一實施，方能最有效地實現(xiàn)目的。我國社會保障制度改革目標，就是要建立由國家統(tǒng)一立法，基金全國統(tǒng)籌，統(tǒng)一調(diào)劑使用的高度社會化社會保障體系。

在舊的體制下，我國財政在社會保障體系中承擔的內(nèi)容主要是社會福利及社會撫恤經(jīng)費的供給；社會救災經(jīng)費的基本部分及國家機關(guān)和事業(yè)單位職工的生活困難的補助；醫(yī)療保障中的公費醫(yī)療、群眾醫(yī)療欠款基金；國家機關(guān)及事業(yè)單位離退休職工及民政部門管理的退休人員的養(yǎng)老金供給等等。顯然，財政在社會保險方面的支出范圍偏狹和缺位互存。因此，財政在社會保險領(lǐng)域支出范圍的調(diào)整，應當是以填補保險內(nèi)容缺位和擴大覆蓋面為目標，即在逐步增大社會救濟和社會福利的供給力度并完善其管理辦法的同時，逐步擴大勞動保險基金金籌集、使用和監(jiān)督管理的范圍，建立國家財政統(tǒng)籌統(tǒng)管的，由財政，單位和個人共同負擔的社會保險基金體系。為此，財政在社會保險支出范圍方面，要作如下一些改革：改革勞動保險資金積累與分配方式。從統(tǒng)包局部職工供給，轉(zhuǎn)向參與社會總基金的形成和供給軌道上來。所謂參與就是財政不再統(tǒng)包供給，而是組織和指導監(jiān)督企業(yè)和職工共同負擔的社會保險基金的繳納，最終由財政承擔保險供給責任的制度。依據(jù)我國當前的國情，我國社會保險基金的形成，采用以企業(yè)為主，個人為輔，財政保底的辦法，是較為妥當?shù)摹?/p>

（六）公共科技支出范圍的界定與調(diào)整。

我國在科技支出方面的基本特征是：供給力度偏低，而供給范圍寬泛，幾乎覆蓋了所有的科技事業(yè)領(lǐng)域?？萍际聵I(yè)按其在社會經(jīng)濟中地位和作用劃分有三類，一是基礎(chǔ)性研究事業(yè)；二應用性研究事業(yè)，其中包括公益性的應用研究；三是技術(shù)開發(fā)或服務性研究事業(yè)。用市場經(jīng)濟觀點來看，這三類事業(yè)并不完全需要財政供給，除了基礎(chǔ)性公益性科學研究事業(yè)外，其他研究成果可以直接以商品形式投向市場，用于生產(chǎn)和生活，因此其成本可以通過收費來補償，故無須政府去辦，從而也不屬于公共財政職能范圍。長期以來，由于實行計劃經(jīng)濟體制，這方面供給是由財政統(tǒng)包，從目前的預算收支科目來看，科技事業(yè)費共四款27項，其中自然科學事業(yè)費支出13項中，用于基礎(chǔ)性研究科研方面的費用只有“基礎(chǔ)研究經(jīng)費”、“社會公益和農(nóng)業(yè)研究經(jīng)費”、“專項科研經(jīng)費”、“自然科學基金”4項，其余或為教育經(jīng)費、或為技術(shù)開發(fā)研究經(jīng)費，或為行業(yè)技術(shù)開發(fā)基金等非基礎(chǔ)性科學研究經(jīng)費?？梢娯斦诳萍蓟顒宇I(lǐng)域的職能范圍不僅過于寬泛，管得過多。

鑒于目前我國科研投入過低，特別是基礎(chǔ)科研投入更少，公共財政建立后，在轉(zhuǎn)換科研領(lǐng)域職能范圍時，不宜縮小公共科研支出，而應在優(yōu)化科技投入結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，提高財政對科技投入的供給水平。增加投入后，要逐步減弱對應用科學和服務性科學研究的供給力度，加快其市場化改革的步伐，同時要逐漸加大對基礎(chǔ)性科研及公益性科研的供給，最后轉(zhuǎn)上財政科研支出服務于基礎(chǔ)科學研究的軌道。

（七）公共文化事業(yè)支出范圍的界定與調(diào)整。

財政支出對文化事業(yè)的支出，按其性質(zhì)可分為二類，一是服務性事業(yè)，如，藝術(shù)表演、電影放映、圖書出版、有線電視廣播等等；二是社會公益性事業(yè)，如文物保護、無線廣播、旨在弘揚民族文化的公共圖書館、文化館、博物館等等。前一類事業(yè)的服務及產(chǎn)品，可以通過市場提供，其成本可以通過收費補償。在市場經(jīng)濟條件下，這些事業(yè)可以轉(zhuǎn)向企業(yè)化經(jīng)營，不再屬于社會公共需要事務，無需財政供給；后一類事業(yè)雖然在某些服務提供時，也可以收取費用，但就其性質(zhì)上看，有的是在消費上具有非競爭性和非排他性的勞務產(chǎn)品，有的關(guān)系到保護和弘揚民族文化遺產(chǎn)，提高民族文化素質(zhì)，乃屬于社會公共需要事務，難以實現(xiàn)市場化供給，只能由財政承擔其供給責任。因此，財政在文化事業(yè)領(lǐng)域的職能范圍轉(zhuǎn)換目標是：隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，逐步從第一類事業(yè)的供給領(lǐng)域退出去，強化和完善后一類的供給。這樣既增加了這些事業(yè)的活力，適應了市場經(jīng)濟發(fā)展，又降低了其對財政供給的依賴程度，從而相應地優(yōu)化了財政在文化事業(yè)領(lǐng)域供給結(jié)構(gòu)。所以，退出對服務性文化事業(yè)的供給，將其推向社會，走企業(yè)化道路，同時強化和完善社會公益性文化事業(yè)的供給，應當是文化事業(yè)領(lǐng)域財政職能范圍轉(zhuǎn)換的內(nèi)容。