職務犯罪偵查權重構思索

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職務犯罪偵查機關的權力配置不僅涉及國家的司法體制，還與該國的法律文化傳統關系密切，甚至受到國內職務犯罪嚴重程度的影響。因而，機構權力配置在不同國家具有多樣化的表現，這為學者們討論這一問題提供了豐富的實踐資源。

社會對職務犯罪的普遍關注，也引起了學者們對偵查權配置的無限遐想。在眾說紛紜的學說之中，從現有的法律規定出發，考察制度實踐中的運作，發現其中真正的問題，進行系統研究，更具有現實意義。

一、偵查權的配置

由于職務犯罪的特殊性，各國除了賦予偵查機關普通偵查權{1}以外，還要賦予偵查機關的特殊權力，以實現偵查的較好效果。由于一般偵查權的普遍性，以及職務犯罪對偵查權的特殊要求，特殊偵查權在反腐敗案件中更具有研究的價值。因此，在此筆者主要討論偵查機關的特殊偵查權。

（一）更為便捷、更有約束力的特別調查權

為了強化職務犯罪的程序控制，各國一般都賦予了追訴機構較大的權力，使其在行使權力時，更加便捷、更有權威性和約束力。

香港廉政公署集司法與行政職能于一身，主要職責是調查一切違反各項條例規定的貪污舞弊案件，并立案檢舉或進行處罰。廉政公署官員被授予廣泛的權力，{2}特別值得關注的是廉政公署有權無需拘捕令而拘捕嫌犯，必要時可使用武力；廉署在采用公開手段偵查的同時非常注重秘密偵查。它可以在需要時使用各種偵查手段，以推動案件偵破。廉政公署有一支135人的秘密跟蹤隊伍，配有車輛、錄音、錄像設備。這支隊伍高度保密，辦公地點另設，人員身份不公開，不參與公開行動。廉政公署由最高行政長官直接領導，直接對最高行政長官負責，同時向立法機關匯報工作。香港有關法律規定和慣例還使它與香港的公務員系統相分離，可以獨立自主地運作，擁有調查的特別權力和執行其工作任務所需的充足資源，這些都決定了它在高效打擊腐敗犯罪方面能充分發揮作用。

新加坡法律賦予反貪機構廣泛的權力。根據《防止貪污法》的規定，貪污調查局主要有以下特殊職權，無證逮捕權等特別調查權，{3}并且根據該法第21條規定，地方法官或局長根據資料或經過必要的調查確信某個地方藏有罪證，地方法官或局長可授權特別調查員或級別不低于督察的警官在必要時進入該地，并進行搜查、查封、扣押上述有關的文件、物品或財產。同時將阻礙上述權力行使的行為規定為犯罪。{4}高效、強權的貪污調查局是新加坡政府有力遏制官員腐敗，促進經濟高速發展的重要職能部門。{5}

根據美國《有組織的勒索、賄賂和貪污法》規定，聯邦司法機關不僅可以起訴超過訴訟時效和被告人被法院宣告無罪的腐敗案件，還可以起訴應由地方起訴的腐敗案件；聯邦執法機關可以使用竊聽和其他電子監控手段等，{6}在其偵查及起訴過程中，聯邦檢察及聯邦警察經常運用諸如“陷阱搜查”和“刑事免責”等一些“特殊”的方法。這也是美國對公務員犯罪追究刑事責任時的最重要方法之一。{7}

如果總統及其他高級行政官員或聯邦議會議員涉嫌的案件，通常根據需要任命“特別檢察官”或“獨立檢察官”，{8}具體負責該案件的偵查和起訴。一旦就某案件任命了“獨立檢察官”，司法部及聯邦檢察院未經該“獨立檢察官”同意不得介入該案件，案件的偵查和起訴完全由“獨立檢察官”進行。“獨立檢察官”在法律沒有特別規定的情況下，對屬于自己管轄范圍內的案件擁有與司法長官、司法部、司法部官員所擁有的偵查權、起訴權同樣的、充分的權力和獨立的權限。包括對在偵查和起訴司法長官所申請的事項中發生的偽證罪、妨礙司法罪、隱滅破壞證據罪、威脅證人罪等的偵查權和起訴權，也包括對被分類為B級和C級輕罪以外的聯邦刑事犯罪的偵查權和起訴權。只有司法長官基于法定理由才可以解除“獨立檢察官”的職務。{9}獨立檢察官不對總統、國會或選民負責，其工作不受最后期限的限制，也不受預算緊縮的影響，只受任命他們的司法小組的監督。{10}獨立檢察官還享有人事、調查、傳訊等權力，保證獨立檢察官充分履行職責，對政府高官實施強有力的制約。

（二）與職務犯罪相關犯罪的機動偵查權兩種類型：

第一，與職務犯罪案件相互交織的案件{12}的偵查權。

在腐敗犯罪與普通犯罪相互交織的案件中，因為腐敗犯罪案件的證據收集和固定比其他普通刑事案件更難，如果單純從其腐敗犯罪入手，或從犯罪嫌疑人的口供入手，往往收效甚微。如果從相關聯的其他普通刑事案件入手，綜合考慮腐敗犯罪嫌疑人在互涉案件留下的犯罪“痕跡”和反偵查舉動，有利于檢察機關及時制定和調整偵查方案和確定偵查方向。統籌考慮兩類不同性質的案件，在偵查謀略上采取以案破案，或者利用其中一案的證據作為偵破另一案件的手段，可以保證證據收集的有效性和準確性，提高偵查水平和辦案質量。

第二，職務犯罪案件的上下游案件{13}的偵查權。

職務犯罪案件往往具有上下游犯罪。{14}上游犯罪可能影響本罪的認定，下游犯罪會促成本罪的完成。如果職務犯罪與相關犯罪由同一機關管轄，則可以減少對犯罪的查辦的難度，因為兩類案件具有直接內在聯系，同一機關負責可以統一偵查步驟，協調偵查行為，避免相互扯皮和推諉；許多證據具有“互證性”，特別是人證，同一機關負責，減少中間環節，節約了司法資源。特別值得注意的是，不同機關負責偵查，增大了職務犯罪的知情范圍，易造成案情泄密。因此，許多國家賦予了偵查機關的機動偵查權，在《聯合國反腐敗公約》中將妨害司法罪、窩贓罪、洗錢罪納入腐敗犯罪就是一個有力的例證。{15}

二、特殊偵查權的缺失

特殊偵查權是相對于普通偵查權而言，在此是指比一般偵查權更有權威、更有約束力的機動偵查權與特別調查權。

（一）機動偵查權的受限

檢察機關的機動偵查權早在1979年《刑事訴訟法》中就已明確規定。{16}由于該法條規定寬泛，機動偵查權曾被檢察機關廣泛應用，對于腐敗犯罪的追訴，強化腐敗犯罪的控制，曾經發揮過積極的作用。然而，機動偵查權的規定缺乏必要的程序上的控制，顯得隨意性太大，致使該權力在司法實踐中被不當使用，也產生了一定的不良后果。{17}1996年《刑事訴訟法》對檢察機關的機動偵查權進行了嚴格的限制，規定機動偵查的對象是“國家機關工作人員”，偵查的案件范圍為“利用職權實施的重大的犯罪案件”；在程序上，由“省級以上人民檢察院決定”。否則，機動偵查權不能啟動。{18}可見，機動偵查權行使的條件又變得較苛刻，有矯枉過正之嫌。這使得機動偵查權喪失了機動靈活的特點，特別是基層機關的機動偵查權被實質性地削弱，使檢察機關在職務犯罪的偵查力度上大打折扣。

筆者在此論及的機動偵查權{1}，是指檢察機關擁有的與職務犯罪相關犯罪的偵查權，主要包括

（二）特別調查權的缺失

按照我國法律規定，檢察機關辦理職務犯罪案件的權限與辦理普通犯罪的權限基本相同。{19}法律沒有賦予檢察機關任何特殊的權力。相反，由于自身力量的局限，在強制措施適用上，還必須依賴于公安機關。{20}最為典型的是技術偵查的適用，早在1989年，最高人民檢察院、公安部在《關于公安機關協助人民檢察院對重大經濟案件使用技偵手段有關問題的答復》中，規定了檢察機關在辦案過程中，對于技術偵查的使用，要遵守“一般不得使用，特殊情況下可以例外”的原則。{21}從答復上可以看出執法部門對于檢察機關適用技術偵查的態度是“基本不贊同使用”。但是，這又解決不了腐敗犯罪偵查司法現實對技術偵查的需要，于是答復又作了例外的規定。四年以后，技術偵查地位首先在《國家安全法》中得到明確規定。{22}兩年以后，公安機關使用技術偵查得到了《人民警察法》明確授權。{23}順理成章，1996年《刑事訴訟法》應當對技術偵查予以規定，賦予檢察機關技術偵查權。但是，事實并非如此，修訂后的《刑事訴訟法》并沒有規定有關技術偵查的任何內容。檢察機關期望得到授權，直接利用技術手段偵查腐敗犯罪的期待也隨之落空。

（三）問題的解決

司法活動只能服從于法律，才能保持刑法權威性和威懾力，“如果司法過程不能以某種方式避開社會中行政機構或其他當權者的擺布，一切現代法律制度都不能實現它的法定職能，也就無法促進所期望的必要的安全與穩定”。{24}由此可見，特殊權力獨立性與強制力是查辦職務犯罪案件的關鍵。在那些法治化程度高的國家中，法律無不賦予偵查機構較大的權力，偵查機構能夠排除各種干擾，獨立地按照法律賦予的權力，開展反腐敗工作。因此，我們應當賦予職務犯罪檢察機關特殊的調查權，更有力地打擊腐敗犯罪。

在腐敗犯罪與普通犯罪相互交織的案件中，對互涉案件的偵查管轄，應遵循偵查腐敗犯罪的特點和規律，由檢察機關統一行使偵查管轄權，即無論是公安機關在偵查普通刑事案件中發現與之關聯的職務犯罪案件，還是檢察機關在偵查職務犯罪案件中發現與之關聯的普通刑事案件，檢察機關都享有偵查權，公安機關則協助偵查。對職務犯罪的上下游犯罪，檢察機關享有機動偵查權，在偵查階段可以統籌兼顧，統一指揮，隨機決斷，快速反應，并高度保密。這樣才能充分發揮信息、線索、技術共享和證據互證共享優勢，達到有效節約司法資源的作用，有利于檢察機關從兩類案件內在聯系中尋找案件的突破口，確保案件取得新的突破。

當然，賦予檢察機關職務犯罪的特殊偵查權，無疑增大了檢察機關的權力。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”{25}檢察機關的特殊偵查權，同樣應當受到監督和制約，以防止權力的濫用。首先，行使特殊偵查權必須以保障職務犯罪偵查職能的需要為前提，對于因利益驅動或其它動機而行使的特殊偵查權應當禁止。其次，特別調查權的行使，在內部要履行一定的審批程序，在外部要賦予被害人、犯罪嫌疑人復議、復核權，以加強特別偵查權的程序制約。

三、普通偵查權的雙重分割

檢察機關是我國職務犯罪的偵查機關。{26}在外觀上，符合法理和我國司法傳統，但是偵查權受到內部和外部的雙重分割，使反腐效果大打折扣。

（一）偵查權的內部分割

從立法上看，我國刑事訴訟法將腐敗犯罪偵查權賦予了檢察機關，沒有明確指定部門。因此，任何檢察部門行使偵查權均符合法律規定，于是在檢察機關內部便產生了多機構共享偵查權的局面。

1．四機關分享偵查權。

2004年最高人民檢察院對檢察院直接受理的案件進行了調整。{27}檢察機關的偵查權在內部分配于四個部門。一是反貪污賄賂部門。它承擔貪污賄賂等12種案件的偵查。二是監所部門。它承擔虐待被監管人案；私放在押人員案；失職致使在押人員脫逃案；徇私舞弊、減刑、假釋、暫予監外執行案等5種案件的偵查工作。三是瀆職侵權偵查部門。瀆職侵權偵查部負責上列兩個偵查部門受理以外其他的所有國家工作人員犯罪案件的偵查。四是舉報中心。舉報中心擁有的部分職務犯罪偵查權與其他偵查部門相比，其并無明確的案件偵查范圍分工。只對舉報性質不明難以歸口、情況緊急、群眾多次舉報、檢察長交辦的案件線索進行偵查。上述四個部門各有工作分工，一般情況下，不產生工作交叉，即使遇到案件有交叉重疊之處，要經過較嚴格的工作程序，由相關領導協調解決相互配合的問題。每個偵查部門均有固定的工作人員，不允許隨意相互流動。各部門及負責人均屬于同一級別，相互之間不產生隸屬關系。各偵查部門各有不同的領導主管，實行不同的考核評價體系。

2．內部分割的弊端。

由于四個機構具有獨立的偵查職能，分別擁有自己的一套隊伍，相互不存在隸屬關系，在行使各自偵查權時，力量分散，容易造成不利后果：第一，不利于打擊職務犯罪。如何有效打擊、懲治職務犯罪，已成為黨和國家面臨的頭等問題。最近幾年，打擊職務犯罪盡管已取得了巨大成就，但是，仍然有相當多的犯罪分子逍遙法外，引起公眾的不滿，究其原因，偵查部門分割，力量分散，遇到問題時，互相推諉，貽誤戰機等偵查體制存在的問題已成為檢察機關改革的重要課題。第二，浪費了十分有限的司法資源。我國司法資源有限，對檢察機關的投入比較薄弱，職務犯罪偵查能力就先天不足。同時檢察機關還承擔法律監督、公訴、批捕等任務，這也會對偵查職能產生影響。在此種情況下偵查機構的分割，各自為戰，不利于資源合理利用，增加了辦案成本。第三，不利于提高偵查專業化水平。偵查機構多元，職能的分散，偵查人員龐雜，偵查“專業化”水平低，辦案質量難以保證。

（二）偵查權的外部分割

在司法實踐中，我國職務犯罪的主體和違紀主體之間存在著大量的交叉重合。盡管在理論上，法律和政策對一般腐敗問題和職務犯罪的分工規定較明確。{28}但是紀檢、監察和檢察機關之間會出現職能的交叉混合，導致檢察院的偵查權受到外部分割。

1．紀檢、監察措施代替偵查措施。

按照現行法律規定，公務人員的違法違紀以及犯罪的線索，紀檢、監察和檢察院均有權力受理。實踐中，紀檢、監察部門具有處理的優先性。如果按照既定程序進行，這并不構成對檢察機關偵查權的沖擊，因為如果紀檢、監察部門發現犯罪線索，按照法律規定，移送檢察機關按照司法程序處理。但是，現實情況往往不是如此，有時移送并沒有及時辦理。實際操作中，紀檢\監察部門往往在查清全部事實后移送。由于紀委在我國反腐敗中的領導地位，已經結案的卷宗也就為職務犯罪的偵查劃定了范圍。紀檢、監察的行政措施代替偵查手段。接下來，案件為了符合法定的形式，有些檢察機構就按照紀委、監察部門定過的“調子”履行司法程序，重復紀檢、監察部門所做的工作。

2.偵查措施與紀檢措施混同。

偵查措施與紀檢措施的混同主要發生在紀檢、監察、檢察院三機關聯合辦案過程中。我國目前已確立了黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委牽頭協調、部門各負其責、人民群眾廣泛參與的反腐敗領導格局和工作機制。紀委集中力量查辦比較重要或復雜的案件，同時發揮組織協調作用。可見，紀檢部門是查辦大要案的牽頭協調部門，同時紀檢機關查辦的違紀違法案件往往成為檢察機關查辦腐敗犯罪案件的重要來源。三家聯合辦案的形式的格局，是在反腐敗工作的實踐中逐步形成的，并且在反腐敗斗爭中取得了豐碩的成果，特別是一些具有全國影響的大案、要案都是在中央紀委的組織協調下，由紀檢、監察機關和檢察機關密切配合才得以突破的。在這樣一種兼有紀律審查程序性質，又有刑事司法程序性質的混合程序中，紀檢部門可以憑借檢察機關的強制措施增強辦案的強度，司法機關以“兩規”、“兩指”{29}減輕無法律依據的壓力。在聯合辦案的過程中，司法機關的偵查措施和紀檢部門的調查，相互借用，相互混同。

（三）問題的解決

1．權力內部分割的解決。

目前，職務犯罪偵查權由檢察機關的多個內設部門行使，這在一定程度上造成了基層檢察機關各自為政、腐敗犯罪信息浪費等問題。為了更好地優化基層檢察機關內部偵查資源，有必要對現在擁有偵查權的內設部門進行整合，在檢察機關成立統一的腐敗犯罪偵查局，以確保腐敗犯罪偵查工作深入開展。特別是在基層檢察機關，因為瀆職侵權案件的抗干擾性較差，瀆職侵權案件的查處舉步維艱，大多數基層反瀆職侵權局處于無案可辦的局面。而反貪污賄賂偵查工作卻常常是人手不夠周轉，案多人少的矛盾突出。同時貪污賄賂犯罪與瀆職侵權犯罪往往相互交叉，在查辦貪污賄賂案件的同時查辦瀆職侵權案件不但成功率高，而且抗干擾的能力較強。所以首先應當將反貪污賄賂局和反瀆職侵權局予以合并，統一為職務犯罪偵查局。

另外，由于民事行政檢察部門和監所檢察部門的主業是對訴訟程序進行監督，犯罪偵查只是兼職，偵查人員和偵查能力薄弱。所以應將民事行政檢察部門和監所檢察部門的偵查權予以收回，統一回歸至職務犯罪偵查局。但它們可以利用自身業務的優勢，提供犯罪線索，為偵查部門提供必要的協助。舉報中心則應該把精力放在積極開展舉報宣傳和為職務犯罪偵查提供線索上，不宜行使偵查權。腐敗犯罪偵查局統一行使職務犯罪案件的偵查工作，一方面整合優化了偵查資源，另一方面形成了信息資源共享，有利于腐敗犯罪偵查工作的順利開展，提高了偵查機構的工作效率。

2.權力外部分割的解決。

紀檢部門作為黨、國家的一個廉政部門，應當享有對腐敗的調查權，但紀律審查程序的制定應當以不違反法律為基本原則，任何一項審查手段，任何一種審查發生，都不得違反憲法、法律的規定，造成對被審查者人權的侵犯。對于司法機關來說，紀檢也處于領導地位。{31}“檢察院在依法獨立行使檢察權的過程中，必須堅持中國共產黨的領導，這是中國檢察制度的重要特點之一。”但是“黨對檢察工作的領導主要是方針、政策的領導。”{32}不是具體案件辦理過程中的指揮與服從關系。紀檢部門不應侵占司法機關獨立偵查權；而司法機關在接受紀檢機關領導的時候，不能喪失刑事司法的獨立品格，不能無原則地運用司法力量完成紀檢機關的紀律審查任務，更不能借助紀檢機關的紀律審查程序完成司法立案審查任務。還應進一步厘清兩者的職責范圍，明確界限，如明確案件的管轄范圍，制定嚴格的移送程序；公務人員涉嫌犯罪，必須移送司法機關處理；案件進入司法程序后，就必須由檢察機關獨立行使偵查權，紀檢部門不得干涉。

四、結語

鑒于職務犯罪這一權力型犯罪的特點以及巨大的危害性，我們需要建立一個獨立的、權威的偵查機構來應對這種特殊的犯罪。問題的解決，在理論上是清晰的，它似乎可以為我們提供圓滿的解決方案。但是，實踐是復雜的，看似簡單的問題涉及憲政、司法體制調整的深層次的問題，還有很長的路要走。