小議刑事政策的科學界定和運行

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刑事政策的制定與運行，其終極目的是發揮刑事政策的最佳功能，實現刑事政策的效益最大化。

因而，研究刑事政策就必然要研究刑事政策的功能。目前，學界對于刑事政策功能的認識并不統一，而理論上的混亂又可能帶來刑事政策運行中的誤區，因而有必要予以澄清，從而使得刑事政策的運行機制能夠發揮其最佳功能。

一、刑事政策功能的科學界定

對刑事政策功能的科學界定可以從以下三個層面來認識。

（一）功能詞義本源的認識

《現代漢語詞典》將“功能”解釋為“事物或方法所發揮的有利的作用、效能”。{1}儲槐植教授認為“功能，指事物所發揮的積極作用”。按此釋義，刑事政策的功能即刑事政策運行所產生的社會積極作用，也就是刑事政策在預防和控制犯罪中所起到的積極作用。而劉仁文博士卻認為，“那種認為‘刑事政策的功能指的是刑事政策可能產生的積極作用’的觀點并不妥當，事實上，功能作為一種客觀存在，它既可能是積極的，也可能是消極的，因為積極與消極是一種主觀評價，例如，某一項刑事政策的出臺，突破了罪刑法定的原則，它帶給法治的破壞作用是一種消極功能”。{2}筆者認為，劉仁文博士的觀點忽略了功能的本源意義，因為只有事物發揮有利的作用才是功能的含義，而消極的作用不是功能的含義。同時，劉仁文博士所舉的例證，也不是刑事政策功能的表現形態，不足以論證刑事政策的消極功能。“政策效力是指一項政策在運行過程中對社會環境所產生的客觀影響。即一項政策付諸實施以后，所導致的社會問題的解決或激化，社會結構的改變以及社會發展的加速或停滯等一系列變化。”“政策效力從性質上可以劃分為正效力和負效力兩種形式。所謂正效力，即一項政策所導致的社會問題的解決，社會關系的協調有序，社會發展目標的相互促進，社會發展的加速等一系列積極影響。在政策實踐中，大量的政策是發揮正效力或正效力占主導地位。這是因為，大多數政策在出臺以前都經過周密的調查研究和科學的評估論證，付諸實施后又能得到堅決有效的貫徹執行。所謂負效力，即一項政策所導致的社會矛盾的加劇，社會發展速度的下降，社會發展目標的損害，社會結構紊亂與有害結果。負效力產生的原因很多，區分不同的情況進行分析。有的是由于決策失誤所產生的負效力，這是政策規范本身導致的負效力；有的是政策執行不力或執行偏差所導致的負效力；有的是政策本身正確，執行得力的前提下不可避免的一些負效力。”。{3}從以上政策學者對政策效力的論述中可以看出，劉仁文博士顯然是混淆了兩者的概念，將政策效力視為政策功能，同時其所例舉的現象只是政策決策失誤所產生的負效力的表現，而非政策功能的表現形式。

（二）系統論的認識

從系統論的觀點出發認為功能是指，有特定結構的事物或系統在內部和外部的聯系和關系中表現出來的特性和能力。任何物質系統都是結構和功能的統一。結構是功能的基礎，結構決定功能；功能是結構的表現，功能對結構又有反作用。結構是內在的相對穩定的，功能則是外在的多變的。事實上沒有無功能的結構，也沒有無結構的功能。系統的功能取決于系統的結構和要素，組成系統結構的要素不同，系統的功能也不相同；組成系統的要素相同但結構不同，功能也不相同，結構和功能的關系是復雜的，往往具有多種形式。一種是同構同功，即相同的結構表現相同的功能；另一種異構同功，即不同的結構表現著相同的或類似的功能；再一種是同構異功，即同一種結構實現著多種不同的功能。功能也具有層次性，不同層次的結構具有不同的功能。{4}系統論的功能論使我們對功能的認識更加全面、深刻。而梁根林博士認為：“由刑事政策系統的性質和特征決定，刑事政策對政治國家和市民社會具體組織反犯罪斗爭的實踐，具有政策導向與政策調控兩大基本功能。”{5}由此可見，梁根林博士是在系統論的基礎上認識刑事政策的功能，并沒有從結構與功能的關系上論證功能。

（三）政策學的認識

從政策學的角度來看，“政策功能是政策的內在屬性，指政策在實施過程中所能發揮的功效和作用，這種效力和作用的結果就是政策的效益，它通過政策的地位、作用、結構表現出來，政策功能總是在與某種社會目標的聯系中得到判定的”。{6}我國學者中從政策學的視角論述刑事政策功能的，主要有儲槐植教授和侯宏林博士。儲槐植教授認為，“刑事政策的功能主要指刑事政策在犯罪控制這一社會系統中所起的功效與作用，具體說來是對刑事立法和刑事司法的作用（從而形成了刑事立法政策和刑事司法政策）”。{7}侯宏林博士認為，“刑事政策的功能，是指刑事政策作為一個系統整體，基于其自身本質和特性，在防控犯罪的過程中所具有的功效與作用”。從上述兩位學者的論述中所見，儲槐植教授顯然是持狹義的刑事政策說，因而，他認為刑事政策功能只對刑事立法與司法起作用，而對社會預防政策沒有論及，而侯宏林博士顯然是持廣義刑事政策說。筆者認為，在論述刑事政策的功能時，侯宏林博士的觀點是可取的。如果將刑事政策的功能僅僅定位于狹義的刑事政策，那么對社會預防的功能就會缺失，而社會預防的功能的缺失實則是缺失了現代刑事政策最主要的功能，因而，筆者力主從廣義刑事政策的視角來研究刑事政策的功能。

二、刑事政策功能的科學分類

科學地確定了刑事政策的功能之后，我們還必須對刑事政策功能的范圍進行科學的界定。刑事政策功能的范圍實則是對刑事政策功能的科學分類。我們知道，刑事政策是政策體系中的一項具體政策，因而，其劃分標準應以政策學的劃分為依據。在公共政策學中，“一般來說，政策功能包括：制度性功能、導向性功能、管理性功能和象征性功能”。{8}筆者認為，刑事政策功能可以分為直接功能和間接功能。直接功能是刑事政策適用中必然產生的功能，如導向功能、調配功能和符號功能。間接功能是指刑事政策適用過程中隨附加資源的投入而產生的功能，如國家給予被害人以適當的經濟補償，一方面緩和了犯罪人與被害人之間的矛盾，使犯罪人安心改造，盡快回歸社會；另一方面引導社會關注被害人，關注弱勢群體，形成和諧的社會，以及互相關愛的環境。一般來說，制定刑事政策首先著眼的是直接功能的實現，間接功能有時是有意而為之，有時則是無心插柳。本文主要論述刑事政策的直接功能，下面筆者將分別予以論述。

（一）刑事政策的導向功能

刑事政策的導向功能是指刑事政策在控制與預防犯罪活動中的指示和引導功能。

1．刑事政策的指示功能

刑事政策的指示功能突出地反映在“提供有關反犯罪斗爭規律的新知識”。{9}刑事政策能否“提供有關反犯罪斗爭規律的新知識”也決定了刑事政策的科學性、合理性。如果刑事政策提供的并非是符合客觀規律的知識，其刑事政策本身的科學性和合理性就缺乏基礎，如我國改革開放以前制定的消滅犯罪的刑事政策，其所提供的知識就是不符合反犯罪斗爭規律的。根據犯罪產生和發展的規律，消滅犯罪只能是一種理想。在消滅犯罪的物質基礎尚不具備的情況下提出這一刑事政策必然是不切實際而難以實現的。因而，提供符合犯罪發展規律的反犯罪斗爭的新知識是刑事政策科學性、合理性的保證。而“提供有關反犯罪斗爭規律的新知識”具體表現在以下兩個方面。

其一，統一反犯罪斗爭的思想認識。“惟有統一政治國家和市民社會對如何合理而有效地組織反犯罪斗爭的思想認識，才能形成反犯罪斗爭的合力，協調一致地組織對犯罪的斗爭。現代刑事政策根據對犯罪與反犯罪斗爭規律的科學認識，在民主、法治的價值準則的基礎上，合理而有效地確定反犯罪斗爭的戰略、方針、方法和藝術等。不僅可以明確反犯罪斗爭的目標，指導反犯罪斗爭的行動，而且可以統一政治國家和市民社會反犯罪斗爭的思想認識和價值觀念，使政治國家和市民社會的各個方面、各個階段、各個領域、不同內容的反犯罪斗爭建立在統一的科學合理的思想認識和價值觀念基礎之上，從而有助于形成反犯罪斗爭的整體合力。”{10}但筆者認為，這只是理論上的應然狀態，也是我們的理想目標，現實中由于舊知識體系和價值觀念的影響難以很快消除，再加上政治國家與市民社會認識上的差異，達到認識上的絕對統一是很困難的。以俄羅斯的刑事政策變化為例。“在蘇維埃時期，即暴力意識占統治地位時期，刑事政策與這種意識形態相符合，其趨勢是強化刑事鎮壓。在當代，與這一趨勢相反，人道主義原則成為整個社會政策，其中包括刑事政策的重要原則。按照我們的意見，人道主義原則標志著反犯罪斗爭領域建立嶄新法律體系的開端。刑事立法的分析表明，擴大和強化刑事鎮壓的趨勢已經停止，向刑事政策人道主義化的轉變已經開始，在把這種可能性變為現實的道路上，可能出現（或已經出現）嚴重障礙。”其中包括“不僅有相當多的居民，而且有許多最高國家機關（立法權、執行權、司法權）的代表人物，還對使用強化刑事鎮壓的方法鎮壓犯罪和恢復秩序的可能性深信不疑”。{11}這一方面說明對刑事政策認識的統一的重要性和必要性，另一方面又說明對刑事政策認識的統一的過程性和復雜性。筆者認為，統一思想的前提是對犯罪規律的科學認識，這雖然是犯罪學的任務，但缺乏對犯罪規律的科學認識，就必然缺失統一思想的前提基礎。如我國“嚴打”集中統一行動的刑事政策就是在缺乏對犯罪規律科學認識的前提下制定的，其雖然經過大張旗鼓地宣傳，形成了“嚴打”的強烈攻勢，但走向了重刑主義，同時也沒有收到預期的效果。因而，只有對犯罪規律的科學認識和把握才能奠定統一思想認識的基礎。

其二，提升反犯罪斗爭的理性認識。刑事政策就是反犯罪斗爭的戰略、戰術、策略、行動的同義詞，這幾乎是沒有任何爭議的，我們對“反犯罪斗爭”這一稱謂已經習以為常，但這反映了對刑事政策和反犯罪策略的理性認識問題。“斗爭”在《現代漢語詞典》（商務印書館1983年版）中被解釋為“矛盾的雙方互相沖突，一方力求戰勝另一方”。斗爭往往要求斗爭各方以獲得勝利為最終目的，去進行不可調和的對抗。而為了獲得勝利，斗爭各方可以利用一切手段。在我國的“階級斗爭擴大化”時期，同樣是把消滅犯罪作為刑事政策的終極目標，在這一目標導引下，我們對犯罪分子開展了一場接一場的運動，一輪接一輪的進攻，斗爭的結果是犯罪分子減少了，但公民權利（包括犯罪人的權利）和法治遭到了侵犯和破壞。最終“反犯罪斗爭”的極端化就是在行使司法權時忘記普遍人道主義原則，導致運用國家的強大力量進行鎮壓，這恰恰違反了法治國家中司法機關的宗旨。在法治國家里，司法機關的根本目的，不是鎮壓人（即使是實施犯罪行為的人）的個性，而是保護由犯罪行為侵犯的受害人的權利，追究犯罪者的責任，防止他實施新的犯罪行為和其他的反社會行為，即恢復社會公正（這也是刑事政策的終極目的）。因此，必須澄清和改變我國對“反犯罪斗爭”的不正確的認識，使得我們能夠在法治國家指導下，理性地認識“反犯罪斗爭”。當然，反思并不意味著要對“反犯罪斗爭”術語進行清洗，也不意味著完全拋棄這一術語，而是要求在人文主義、法治國家與和諧社會的背景下，在高揚人道主義和人權保障的旗幟下，合理地組織對犯罪的反應。

2．刑事政策的引導功能

刑事政策的引導功能是指刑事政策指導犯罪預防和犯罪控制活動，為犯罪預防、控制指明大致的方向、途徑及模式。從刑事政策的引導功能看，預防與控制犯罪是其直接的引導功能，而對社會領域其他社會行為的引導則是其間接引導功能。本文主要論述刑事政策的直接引導功能。筆者認為，刑事政策的直接引導功能主要表現在以下兩個方面。

其一，確定預防犯罪的戰略。近代刑事政策的核心是預防犯罪，聯合國秘書處的“社會防衛科”提出的刑事政策就是“預防犯罪、治理犯罪”。我國的基本刑事政策即“打防結合、預防為主”，“打”是治標，“防”是治本，刑事政策的著力點和最終目的是重在治本。因而，預防犯罪應放在刑事政策的突出位置。在刑事政策觀念上，應確立事先預防是基礎和根本，事后反應是事先預防的必要延續和補充的科學觀念。當然，這一觀念并不排除在特定犯罪形勢下，在一定的時間和空間范圍內，側重于利用制裁手段所產生的打擊和威懾效應，去恢復或開拓良好的預防局面，這本身也是發揮制裁手段補充功能的具體體現。從這個意義上講，只有在堅持預防為主、打擊為輔的原則下，正確對待兩者相互依存、相互配合的關系，理智而符合實際地同時運用預防和以制裁為中心的多種反應手段，才能實現對犯罪的最佳治理。{12}另外，在刑事政策層面，應樹立國家和社會“二元主體”的理念，徹底改變由政治國家控制犯罪單打獨斗的被動局面，聚集更廣泛和更強大的力量來抗制犯罪；樹立綜合預防的理念，針對犯罪的綜合癥，采取多種手段，多管齊下，既打擊又預防，既治標又治本，從而形成有效的預防犯罪對策體系；樹立廣義預防的理念，以利于刑事政策預防犯罪目的的實現。

其二，合理地組織對犯罪的反應。這是“新社會防衛論”提出的一個刑事政策口號，也是“新社會防衛論”的核心思想。刑事政策確立正確的引導功能就要“清理”反犯罪斗爭的陳腐觀念。樹立“合理地組織對犯罪的反應”的新理念。合理地組織對犯罪的反應，要做到合乎事理、合乎情理、合乎法理。合乎事理，即要符合犯罪發展變化的規律及預防和控制犯罪的規律。合乎情理，即要符合國情和民意。任何一項刑事政策總是與本國的政治、經濟、文化及犯罪狀況緊密聯系的，不可能有脫離國情和超越國情的刑事政策。合乎法理，即摒棄片面刑事政策化，實現刑事政策的法治化，其核心是刑事政策的刑法化和刑法的刑事政策化。從實體法上，確定和真正貫徹罪刑法定原則，實現刑法保護功能和保障功能的統一。在程序法上，真正確立和貫徹無罪推定原則，實現實體公正和程序正義的協調統一。

（二）刑事政策的調配功能

刑事政策的本質“是社會公共權威為防控犯罪而對刑事資源進行的配置”。{13}而刑事資源配置的過程就是刑事政策調配功能發揮的過程。刑事政策的調配功能，就是指刑事政策在防控犯罪的活動中所具有的調整和配置功能。刑事政策調整功能主要表現在兩個層面，即內部調整和外部調整。內部調整是刑事政策對刑事法律資源的調整。具體狀況是指能夠依照刑事法律的規定，通過對刑事立法資源、刑事司法資源、刑事執行資源的合理配置，達到刑事資源效益的最大化、最優化。外部調整是刑事政策對刑事社會資源的調整。具體說就是對于刑罰和非刑罰處罰方法以外的可用以防控犯罪的一切社會資源進行合理配置，以達到刑事社會資源效益的最大化、最優化。

（三）刑事政策的符號功能

“刑事政策的符號功能，又稱為刑事政策的象征功能，是指刑事政策所具有的影響公眾看法、觀念或思想意識的功能。刑事政策，通常而言，其主要在于達到對防控犯罪的實質性效果。但是，任何刑事政策都在一定程度上具有符號功能，而且，有些刑事政策并不能產生任何實質性效果，而只具有演示、象征或稱符號意義。”{14}刑事政策的符號功能主要體現在兩個方面。一是教育公眾。社會公共權威可以運用政策建議或者政策制定過程本身就某種犯罪問題教育公眾，以使公眾理解、認同和支持刑事政策，并產生符合刑事政策要求的價值觀念和行動。二是安撫公眾。例如，社會治安問題一直是困擾社會的嚴重問題，公眾對社會治安的滿意率普遍不高，政府提出“嚴打”政策，一方面表現出政府治理社會治安的決心和信心，另一方面也具有對公眾的安撫功能。

三、刑事政策功能的正常發揮

刑事政策具有導向功能、調配功能和符號功能，并不意味著這三大功能都能得到正常有效的發揮，刑事政策功能的正常有效發揮還必須要具有合理的刑事政策內部結構、外部良好的環境和條件，并遵守刑事政策的運行規律。

（一）刑事政策內部結構的合理性

刑事政策是個總概念，它是由不同層次、位階的刑事政策組合而成的整體，刑事政策能否正常發揮功能作用與刑事政策體系的結構合理性有著密切的聯系。刑事政策體系結構的合理性主要表現在以下兩個方面。

1．刑事政策體系的整體性

刑事政策不是雜亂無章的拼盤，它是一個縱橫銜接，相互作用的有機結合的整體。各單項政策在政策體系中可以在各自的范圍內相對獨立地發揮其導向、調配和符號功能，但其前提是不能脫離政策體系的整體系統。任何一項刑事政策都是其政策體系的一個組成部分，一旦失去了與政策體系的聯系，就失去了政策的屬性。部分是整體的部分，只有在整體中才能體現出部分的意義。構成政策體系的各單項政策是作為整體的一個特定的部分而存在，當把它們從整體中割離出來時，就不可能完全地保存各單項政策原來的性質、特征和意義。例如，對犯罪的打擊政策是刑事政策的重要組成部分，但如果脫離刑事政策體系而突出“嚴打”，就失去了“嚴打”預防的功能。而片面強調“嚴打”，勢必造成盲目追求“嚴打”，加大刑罰投人，從而忽略預防犯罪的惡果。

2．刑事政策體系的協調性

刑事政策體系是由不同層次、相互關聯的各單項政策構成的完整體系。從層次劃分可以分為總的刑事政策（社會治安綜合治理）、基本刑事政策（打防結合、預防為主）和具體刑事政策（刑事懲罰政策和社會預防政策），這些政策功能的充分發揮必須要堅持分級控制、相互制約、優化組合的原則。政策體系要有一定的比較嚴格的組合秩序，即層次合理、層層相連、環環相扣，政策機制才能自如運轉，充分發揮政策功能。而如果越層越級，就會影響政策效率與效益。

（二）刑事政策的良好外部環境

刑事政策只有在投入到社會系統中運行時才能發揮其功能，而在投入到社會系統中運行時，外部環境特別是良好的社會環境對于刑事政策功能的發揮具有較大的作用。任何政策活動都必然在一定發展變化著的社會環境中進行，社會環境既向刑事政策提出各種需要和要求，又為決策者提供解決問題的條件，刑事政策作為政策活動的內容必然要受社會環境的影響和制約，其不僅規定了政策的內容，而且也深深影響著政策的執行和實現的程度。刑事政策制定中，若不全面充分地考慮到每一個環境因素的作用，就很難使政策具有現實性；刑事政策實施過程中，若環境與政策不協調，就很難使政策順利落實。因而，刑事政策的功能和作用能否真正發揮與其是否具有良好的外部環境有著密切關系。民意作為刑事政策外部環境因素中的決定性因素，對刑事政策的影響是最直接、最根本的。因而，為了充分反映民意，準確把握不斷變化著的社會環境，也為了認清社會環境中對刑事政策具有較大影響的、眾多的、變化著的各種構成環境的客觀因素，以便更好地運用這些因素來促進刑事政策的制定和落實，實有必要對刑事政策環境因素及其基本特征進行分類剖析。

（三）遵循刑事政策運行規律

刑事政策運行就是刑事政策對社會生活發生作用的過程。而有效地發揮刑事政策的功能和作用，就必須遵循刑事政策運行的規律。但是，任何社會政策包括刑事政策，都要追求一定的功利目的，有時為了達到功利目的就可能違背規律。犯罪是一種社會現象，犯罪之所以存在，有其客觀必然性，“犯罪在社會中存在”，這是一個不爭的事實，應當說“存在社會，就必然有犯罪”。因而，對于犯罪的政策就是控制犯罪的發生，而不是消滅犯罪的存在。這是符合客觀規律的。而采取消滅犯罪的政策就是違背客觀規律的。在這種違背客觀規律的政策指導下，必然出現以犧牲公民的自由為代價、以社會經濟的停滯為代價、單純追求低犯罪率的不正常狀況。因而，刑事政策機制的運行必須遵循客觀規律，而不能違背客觀規律，否則．刑事政策就會走向反面。