憲法與財政法相互聯系

導語：憲法與財政法相互聯系一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、財政與憲政——歷史解讀

西方憲政制度的形成和確立經歷了一個相當長的歷史過程,憲政的發明或者說發現,是人類理性與實踐探索的結晶。憲政制度最先在英國產生,隨后傳播到美國和法國,直至整個西方資本主義世界?；仡欉@段歷史,我們不難發現財政在其中起到的關鍵作用——財政權問題,正是憲政產生的根本原因。

英國是憲政制度最初的實踐者。人民(一開始以地主和貴族為主,后來以商人和新興地主為主)對約束政府征稅權的憲政制度的需求和國王因稅收需要而對憲政制度的供給,一起推動了英國憲政制度的發展。

在英國封建社會時期,頻繁而長期的戰爭使得國家的國庫緊張,國王必須要像臣民征稅來獲得財力支持,往往通過開會來討論由貴族、地主和商人提供資金的問題。因此,在理查一世時代(1189—1199)“不得人民同意則不課稅”的原則已略有雛形。

約翰王時期(1199-1216)英國與法國之間爭端不斷,1212年英王約翰又與羅馬教皇爭權并于次年被俘。為了籌措戰爭費用并且贖回自己,他屢次不經貴族和自由民的同意而征稅,激起了貴族的反抗。在貴族軍隊的脅迫尤其是籌款贖身的壓力下,1215年約翰王不得不簽下《大憲章》,這是英王與英國的貴族、諸侯及僧侶締結的限制國王權力,特別是征收租稅權力的法律,由此“不得人民同意不課稅”的原則被賦予了正式法律的地位。征稅權不屬于國王而是人民授予的這一理念也開始深入人心。

當然,國會最終獲得征稅權并不是這一個文件就確定了的,而是經過了漫長的斗爭和一次次的確認,才將控制稅收的權力牢牢掌握在自己手里,其中戰爭因素起到了不可忽視的作用?！洞髴椪隆分?亨利三世、愛德華一世、愛德華三世等數位皇帝都反復重申這一原則,憲政制度逐漸形成。詹姆斯一世和查理一世時期,國王為了加強集權,試圖用專制壓服議會專享受稅收權不成,于是通過罰款和勸捐方式填補國庫虧空,遭到激烈反對。由于蘇格蘭戰爭,查理一世甚至幾次解散議會而任意征稅,激怒了新貴族和資產階級,造成了自己的覆滅。直到1688年光榮革命,國會才真正完成了對國王征稅權的控制,君主立憲政體開始形成。后經19世紀的兩次國會改革,下議院最終掌握了財政權。通過一系列憲法性的文件,如1627年《權利請愿書》、1688年的《權利法案》、1919年《議院法》等,財政立法權限、程序和國家財政體制等基本財政法律制度得以確立,英國的憲政制度最終確立。所以從一定程度上說,英國憲政史的一個核心內容就是英國的財政法史。

英國之后18世紀法國也爆發了資產階級革命。這次革命也正是由于國家因戰爭造成財政危機,國王向第三等級征稅,第三等級因不滿承受稅收負擔卻不能控制國王的征稅權,因此激烈反抗開始的。到19世紀,法國也模仿英國最終建立了現代稅收和憲政制度。

美國作為曾經的英國殖民地,其政治法律制度中繼承和模仿英國的因素也很多。1776年北美13個殖民地反抗英國統治,其最初的起因也是英王向殖民地征收印花稅和茶葉稅。而人民認為“沒有代表(議會議員)就不納稅”,即在未向英國國會派遣議員以控制征稅權之前,殖民地不應納稅。獨立戰爭由此打響,并最終在美國也確立了憲政制度。

由此我們不難看出,近代西方資產階級革命正是起因于“稅收危機”,稅收關系到人民的根本財產利益,人民為了反抗國家任意征稅侵犯個人的財產權,才尋找到了“憲政”這一出路。近代西方憲政制度的發展史,就是一部人民要求政府采用規范的稅收制度,停止任意侵犯私人財產權的斗爭史。憲法在它誕生的一開始,就擔負了平衡國家財政權,保障人民財產權的重任,憲法和憲政的完善離開財政制度的確立,是絕對不可能的。

二、憲法對財政法理念與價值的影響

財政在憲政制度的形成過程里扮演了重要的角色,而另一方面,當憲法作為反抗專制的成果被固定下來之后,憲法理念的發展又對財政法的現代化產生了深刻的影響,這種影響在現代財政法的理念價值中體現得尤為明顯。

財政民主主義是現代社會整個財政法的基礎,在財政法體系中居于核心地位。它要求人民通過一定方式對重大財政事項行使決定權。由于現代社會人民行使權力的機構大多是議會,所以也稱財政議會主義,即一國的重大財政事項必須經過議會的同意才能付諸實施,否則就不具備合法性。從淵源上看,財政民主實質上是根源于憲法的人民主權理論,它是這一理論在財政法領域內的落實。大多數國家的憲法都規定了國家的主權屬于人民,我國憲法第2條也規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民,人民行使權力的國家機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@應當是財政法的根本法律依據和理論基礎,它也說明應當將人民的民主參與放在財政法制定的首要地位。

現代財政法的基本原則是財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義和財政平等主義。財政民主主義著眼于財政的民主基礎,法定主義著眼于財政的法律形式,健全主義著眼于財政的安全穩健,平等主義著眼于財政的公平合理。這四個原則既具有相對獨立的意義,又是一個相互聯系不可分割的整體,但它們的理念和價值幾處毫無疑問是根源于憲法的。

財政法之所以如此強調民主,與財政在現代社會生活中發揮的重要作用密不可分。當代許多國家財政收入占國民生產總值的比重都維持在35%左右,北歐的高福利國家甚至超過60%。我國在2002年也已達18.5%,如果加上預算外收入和各種制度外收入,可能也不會低于40%。⑸巨大的資金集中于國家手中通過財政收支不斷循環,不僅是國家經濟運轉的推進器,也是國家政治活動的主要資金來源,現代財政的作用由此可見一斑。財政收入是來源于人民的,在理論上也是用之于民的,那么到底如何收取和支配這些資金,理應由人民掌握最后的決定權。所以,議會作為人民的代表,對與財政計劃的每一個環節必須從一開始就參與決策的制定,這正是現代民主的要求。否則,國家機關就會藉“公共”之名,不當的追求部門的私利,在財政事項制定程序中引入民主,雖然也并不盡然就能真正代表公共利益,但相比之下這是最好的方法。

財政法定主義是指議會對于具體財政問題進行審查批準和將有關財政活動的普遍規則制定為法律,它實際上是財政民主的一種實現方式。在財政法的發展史上,財政法定主義往往與民主交錯重疊,英國的《大憲章》、《權利請愿書》、《權利法案》,美國的《獨立宣言》、《弗吉尼亞權利法案》,法國的《人權于公民權利宣言》等重要的憲法文件,大多以人民“同意權”的形式,表述人民在財政方面的基本權利。因此,財政法定主義實質上就是“人民主權”的形式要求,它是實現人民在財政方面基本權利的必要手段。同時,財政法定主義也是憲法法治原則的必然要求,是財政法治的制度基礎。

財政平等主義包含了對正義的價值追求,它要求平等對待,也是憲法平等原則在財政法中的具體適用。我國憲法規定,公民在法律面前一律平等,這是財政平等主義直接的憲法依據。平等主義要求人民對財政事務有平等的參與權,人民利益也應當受到平等保護,財政法必須建立在公平公正的基礎上,否則就與古代專制君主的橫征暴斂無異。

憲法理論對于財政法理念和價值觀的影響是深刻和根本性的,財政法就是憲法在財政領域內的具體實現,現代財政法必須以民主憲政為制度基礎,并且體現民主性,因為國家的財政權力根本上是來源于人民的,應當由人民來決定有關的重大財政事項。財政法涉及公權力的分配、公民權利與國家權力在財政方面的相互關系、公權力之間的關系以及國家的基本制度等一系列根本性問題,因此只有在憲法的框架內制定和運行才能發揮其應有的作用。同時,財政法也應當以維護和保障基本人權、促進人權保護水平為依歸,這也是與憲法“保護人權”的根本宗旨相一致的。

三、憲法與財政法的互動關系

憲法與財政法發展的歷史過程中,現代稅收的出現起到了關鍵的作用。稅收成為了近代政府的主要財政收入,由于不斷的戰爭造成了國家財力緊張,原有收入已經遠遠不夠維持巨大的開支,政府成了“窮人”,必須依靠納稅人才能獲得足夠的收入。而當時西方社會又恰好形成了這樣一個“有錢無權”的中間階層,他們自然希望通過控制政府征稅權來與政府相抗衡,以維護自己的財產權。另一方面從國家自身來說,它也希望通過一個固定的機制來穩定的獲取財政收入,使得國家既可以籌措資金又不會破壞社會的秩序。對財政體制的供給與需求相結合,是西方憲政制度形成與發展的關鍵。相比之下,傳統中國沒有出現憲政制度,與沒有出現現代稅收是一致的。⑹中國社會占統治地位的小農經濟天然具有分散性,不能產生一個類似的中間階層,無法有效制約政府的權力。面對沉重的課稅,農民唯一的辦法就是揭竿而起,推翻一個封建王朝,然后再由另一個王朝取而代之,如此陷入循環往復的怪圈。

由此我們可以看出,憲法與財政法,或者說是憲政與財政之間的確存在著一種互動關系。財政權既是憲政產生的根本原因,又是憲法規范的重要內容,也是憲政體制運行的重要保障。⑺國家的產生是人類歷史的一大進步,比原始社會的氏族制度具有優越性,更能促進生產力的發展?，F代國家的主要職能在于提供公共產品和保護財產權,一方面國家要為人民服務,它對公民財產的汲取就具有合理性,正如洛克所言:“政府沒有巨大的經費就不能維持,凡享受保護的人都應該從他的產業中支出一份來維持政府?！倍硪环矫?國家拿走原本屬于公民的部分財產,實質上就是憑借公權力對公民私有財產權的一種剝奪,所以國家的財政行為也理應受到公民財產權的限制。這種限制首先表現為只有人民同意才征稅,其次是人民對財政預算支出的控制與監督。否則政府若濫用財政權,就成為對公民財產權赤裸裸的侵犯。政府不是萬能的,它的無限膨脹也是可怕的,而私人財產權的保障和鞏固就是阻擋政府這個“利維坦”最有效的障礙之一。因此在憲法中授予和限制征稅權,把財政問題上升到憲法的高度——即財政立憲主義,對有限政府的實現具有關鍵意義。⑻布坎南等人認為,應在憲法上明確規定一些有關稅收的規則,以防止政府濫用財政資源,要在最高的法律層次上確保納稅人對政府征稅權的控制。

財政權也是憲政體制平穩運行的重要保障。憲法要處理的兩對最基本的矛盾,除了國家權力與公民權利的矛盾外,還有公權力之間的矛盾,包括橫向,也包括縱向的權力關系??——即中央和地方的關系?，F代國家大多是由多層次政府構成,中央與地方政府各自擔負著不同職能,而其職能的實現有賴于財政功能的發揮。財政權限在各級政府之間的合理劃分,關系到地方政府在整個國家政權機關體系中的地位,甚至關涉到地方自治與國家結構、國家體制等根本性的憲法問題。⑽中央與地方財政權限的劃分,其實就是一個中央與地方經濟利益分配的問題,這個問題如果解決不好,是會影響國家的穩定和發展的。一個政府的“正當”統治是建立在國家財政的基礎之上的,統治秩序合法化的過程就是良善的財稅制度逐步確立的過程。極度惡化的財政狀況足以導致國家統治的“合法性危機”,并招致政權滅亡的命運。⑾在一定程度上,正是財政危機促成了專制制度的滅亡和民主憲政的產生。

四、憲政與財政——中國的啟示

分析憲法與財政法的互動關系讓我們明確:中國憲政制度的完善將得以與財政法自身的完善,得益于憲法自身加強對國家財政權的控制,以及對公民財產權的保障。中國要完成市場經濟和法治國家的偉大轉變,兩者作用的發揮至關重要。

我國現行憲法仍然保留著計劃經濟時代的精神殘余,它只是充分肯定了一些基本的政治、經濟、文化和社會的事實,大部分內容以國家政策為導向,設置了太多“國家”的積極義務和理想目標,沒有體現人權與政權之間的張力和平衡,政權淹沒了產權和人權。⑿這與西方國家憲法的內容形成鮮明對比。有學者認為,貫穿西方憲法的是一種普遍的對抗式的思維和對政府的不信任態度,而中國憲法體現卻是一種建構式思維,在這背后是一種合作式的思維模式——憲法不需要防范誰。⒀這種思維下的憲法無法得到真正有效的實施,缺少了這一基石,法治國家是無法真正實現的。

計劃經濟時期,我國政府幾乎擁有不受法律約束的控制和權力,這根源于當時的財政基礎——除農村外,幾乎全是國家所有制經濟,政府的財政收入形式主要由工商稅和企業上繳的利潤構成。換句話說,是國家自己養活著自己,其行為當然無法受到約束與限制。⒁隨著改革開放的深入,中國逐步向市場經濟過渡,現在正處在轉軌的關鍵時期。當企業尤其是國有企業真正成為獨立自主、自負盈虧的市場主體時,其自主性必然不斷增強,企業對于自己的財產和利潤必然會有由自己掌握的愿望,國家要獲得財政收入,就不能單靠行政權力征收,而必須依靠財政法來規范國家與公民、企業之間的財政法律關系。通過財政法一方面規范國家的財政行為,保障公民和企業對于其財產的合法權益,另一方面也為國家的財政行為提供法律上的依據,便利國家征稅權的行使,保證國家財政收入的來源不因個人和企業的違法行為而遭受損失,從根本上保證國家各項職能的實現。財政法功能的充分發揮,將會為社會主義市場經濟健康、有序的發展和國家對經濟宏觀調節的實現起到不可估量的作用。

憲政的基本精神就是有限政府、權力制約和權力保障。憲法不僅要授予國家必要的權力,還必須有效制約這種權力,限定權力的邊界,規范其行使,以保障公民權利不受侵犯。只有充分保護公民財產權,才能解放市場主體創造財富的能力,才能契合市場經濟和法治國家的要求。財政權是國家權力的根本,只有對財政的約束才是對權力的硬約束。⒂財政權是代議機關的重要職權,是人民主權的基本保障。因此,我國憲法應當明示人大享有財政權,對基本的財政事項作出規定,增強對政府權力的控制,才能更好的應對社會現實,維護其權威性。我國的財政法必須以民主憲政為基礎,并以維護和保障基本人權為其宗旨,增進全民福利,促進社會發展。