小議民主憲政制度的建立

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摘要：文章從我國日前完善民主政治、建設社會主義市場經濟的國情出發，指出我國應從尊重憲法開始。提高公民憲政意識，有步驟地推進憲政建設。限制公共權力，保障公民權利，真正開啟憲法時代。

關鍵詞：憲法；憲政意識；憲政建立

在中國共產黨領導中國人民邁人21世紀，進一步深化經濟和政治體制改革，推進社會主義現代化建設的關鍵時期，依法治國，建設社會主義法治國家，已成為加強社會主義民主和法制建設中的最強音；憲法作為國家的根本法，是依法治國、建設社會主義法治國家的基礎和依據。因此，在推進依法治國。建設社會主義法治國家進程中，必須把憲法和憲法實施置于頭等重要的地位，建立起具有中國特色的憲政制度。

一、加快我國憲政建設的必要性和緊迫性

中國人對憲政的追求從清末就已開始，但在跌宕起伏的歷史進程中，我們與憲政一次次擦肩而過。中國憲政史應從1898年康有為、梁啟超變法開始算起。第一次立憲是變法之后清政府被迫實施西方現代政治制度——頒布憲法、實施憲政。于1908年產生的《欽定憲法大綱》。在這之后。又相繼出現了孫中山的《中華民國臨時約法》、袁世凱的《民國約法》、曹琨賄選《憲法》以及國民黨政府的《中華民國訓政時期約法》、《中華民國憲法草案》、《中華民國憲法》等，到新中國建立后的54憲法、75憲法、78憲法、82憲法的制定，中國的制憲歷史至今已有一百多年。對這一百多年來的中國憲政運動可以作出這樣的評價：有憲法而無憲政，有法律而無法治。目前則是正在向憲政過渡，從人治向法治過渡。

建國以來我國在憲法發展過程中所得出的一條經驗教訓是，光有一部字面上規定得完善的憲法，并不意味著憲法在實踐中就能夠真正地起到根本法應當具有的作用。有了一部好的憲法。還要學會如何使用。不然，不僅憲法不可能得到很好的實施。憲法的權威地位也會喪失殆盡。如1966年國家主席劉少奇舉著憲法被迫害，連國家元首的基本人格尊嚴憲法都保護不了，憲法被踐踏到了極點。

就目前現行憲法在社會公眾中的印象而言。憲法更多的是與組織國家機構有關的根本大法，而與公民的切身法律權益沒有直接的關聯。人們對憲法權利往往是“聞其聲不見其人”，并且在司法實踐中也形成了“不用憲法”的慣例。這就導致了憲法的預期法律作用與社會公眾認知的社會作用之間出現巨大差異。2001年8月13日，最高人民法院在“齊玉苓案”中以批復的形式認可了以司法程序直接保護憲法權利。

首開了憲法司法化的先例，也使憲法社會化和平民化了，憲法與普通民眾的距離被拉近了，有效地扭轉了長期以來在人們心中形成的“憲法與自己無關”的模糊觀念。推動了公民維護憲法權利意識的增長。同志在黨的十六大報告中提出了建設社會主義政治文明的遠大目標，并同時指出“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。”同志在紀念憲法施行20周年大會上的講話中也指出“憲法……具有最大的權威性和最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則。并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”應當說。作為體現了現代憲政精神的憲法，不僅僅是一種規定國家機構的組織法。

也不是簡單地規定保障公民憲法權利的法律。它是一個國家的根本法，它以人民主權學說為基礎，強調法律具有優于任何國家機關所擁有的國家權力的權威。憲法至上才能保證“法的統治”，否則“法的統治”權威就是有限的。在法律的權威無法涉及的地方。人治仍然具有生存的空間。所以，我們在強凋“依法治國”的時候。這里的“法”首先應當是憲法。否則，法治無從談起。“社會主義法治國家”必然是不受人治影響的以憲法的至高無上權威為基礎的“憲政國家”。所以。必須旗幟鮮明地將“依憲治國、建設社會主義憲政國家”作為“依法治國、建設社會主義法治國家”的核心內容。只有把憲法推到歷史的前臺，給予其崇高的社會地位，憲法所確立的一整套社會制度才會在實踐中成為人們行為的基本準則。與此同時，只有強化了憲法的權威，法律、法規的權威也才能得到必要的尊重。因此要在全體人民中樹立這樣一個觀點，即尊重憲法，就是尊重法律、法規；貶低憲法權威也就等于降低了法律、法規的權威。

市場經濟就其本質而言，就是權利經濟、法治經濟。它反對權力至上和人治，主張法律至上、憲法至上和法治。由于它主要靠主體平等、意思自治的法律規范調整，因而本能地要求樹立憲法與法律的權威，實行憲政。

經過20多年來的經濟體制改革，當下中國市場經濟的發展已經進入了這樣一個階段：一方面，經濟改革產生了不同的利益集團，價值觀和要求都不一樣，這就需要協調和磨合的機制，就必然導致政治的多元化、民主化，這必然與憲政有關；另一方面，經濟改革的結果是私有財產的出現，這個財產需要保護，另外私營企業主以及整個市民階層的抬頭，使社會越來越復雜，過去那種簡單的國家機構已不足以應對。

因此，當新的經濟方式發展到這個階段時，需要政府與市場經濟相適應，必須依靠憲政確立“有限政府”。即政府的職能必須是有限的，政府的行為必須是法治化的，政府的權力必須是分散的、以自助治理為基礎的，政務信息一定是制度化公開的，政府的合法性是以選舉為基礎的，或者是以法律為基礎的。只有這樣的政府，才能確保有中國特色的社會主義市場經濟得到充分發展。這也是近幾年來憲政呼聲日漸高漲的最根本原因。改革開放讓我們看到了西方市場經濟帶來的多方面優勢，而與西方市場經濟相配套的政治制度就是憲政，這是經濟學家和法學家的共識，也是一種被實踐反復證明了的理論。可以說，經過20多年的改革開放，隨著我國市場經濟制度的確立，尤其是加入WTO之后帶來的經濟全球化和法治的一些規則逐步世界化，為憲政建設、法治建設提供了最強大、最堅實的社會基礎。

二、實現有中國特色的民主憲政制度的現實途徑

實現憲政是一場意識形態的革命，它的深厚基礎在于全民憲政意識的普及與提高。因為推行憲政所涉及的不光是政治領導人、執政黨，它同時還是一項全民族的事業。實踐表明，實現憲政既是一個全民的政治過程，同時又是一個法律文化重建過程，民主、法治、憲政會成為越來越多人的生活方式的一部分，成為領導人和一般公民的社會行為和社會期望的組成部分。實現憲政，說到底，是確立法律信仰和憲法信仰的過程。

19世紀法國政治學家托克維爾在考察美國的政治制度時指出，美國取得成功的因素有三個：“第一是上帝賜予美國人的特殊和偶然的狀況。第二是他們的法律。第三是他們的習慣和習俗。”而在這三個要素中．“最具有生命力的是第三個要素——人民的精神、感情、信念，即人的心靈和思想、習慣。”

美國當代著名公法學家伯納德·施瓦茨也提出：“我們的公法，就其效力來說，依賴于廣大人民對其基本生活條件的接受。法律得以貫徹的決定力量不是形式上的法律機構而是人民的接受。”

在資本主義條件下尚且如此，而在以人民為主體，強調國家一切權力屬于人民的社會主義國家，更應當是如此。實際上，沒有人民群眾的參與，任何政治改革或者法律制度的建立與實施都是一句空話。正因如此，人民具有怎樣的憲政意識，往往是決定憲政成敗的關鍵。

中國正處于變革之中。但對于有兩千多年專制皇權的統治而無憲政主義思想資源和精神資源的人民來說，歷史上形成的皇權崇拜和奴才自居心理積習難改，直到現今，通行于古今立憲國家的人民與國家的關系應建立在相互忠誠和相互保護基礎上的觀念仍沒形成。要真正走上使民族實現健康發展的憲政之路，雖然不應該徹底拋棄中國的傳統文化，但肯定需要對文化的改造，其核心就是把義務、服從本位改造為權利本位，大力宏揚權利文化。即一方面是要保障公民權利，另一方面是要制約公共權力；在全社會真正樹立起“一切權力都是有限的，權利原則上都是無限的(特殊限制除外)”現代憲政新觀念。

“十六大”以后，我國提出了“政治文明”的新主張，表明了現在中國開始準備接受在國際社會具有普遍性治理的模式，因為文明是普適的。總書記作為國家最高領導人第一次提出“違憲審查”，強調健全憲法監督機制、及時糾正一切違反憲法的行為，要把國家治理納人制度框架。因此，在現實的制度框架下，司法審查是馬上應該做而且馬上可以做的。

就世界范圍而言，憲政國家的違憲審查制度有多種模式，有的建立專門的憲法法院，也有的由普通法院直接管轄，我國的國情適合選擇什么樣的模式?這應綜合考慮多方面的因素。筆者認為，在現行制度框架下，我們應采用建立一個與全國人大常委會并列的機構來進行憲法監督，它只向人民代表大會負責，它日常的工作就是監督所有的立法機關，最核心的是看法律法規是否違憲、國家權力的行為是否得當，人權是否獲得了充分的保障。這是因為我國的法治化水平相對較低，憲政的短暫歷史還未能積累足夠的經驗使法院能夠勝任這項重要職能；同時，違憲審查往往涉及國家行政機關的抽象行為，法院對這種行政行為的影響力較弱，難以體現法律的強制性，建立專門的憲法機構可以集中典型問題．作出有效裁判。

其次，通過一系列制度性安排和創造一種可能的社會環境，使業已載入憲法和法律的那些基本價值、原則逐步得到實現。一方面要切實保障公民的權利和自由，凡是憲法規定的要全面落實，凡是憲法沒有而應有的應該明確。私有財產的憲法保護問題很多學者在修憲時都曾提出過．強調應在憲法中明確個人自由空間和公共權利空間的界限．國家不能動輒以人民的意志或自己的意志剝奪、沒收、征用私有財產，一切都要納入法治軌道，否則會對社會造成不穩定感，造成財產外流，反過來影響經濟發展。另一方面，應當改變我國現行憲法文本中存在的不是很規范的法律語言，為憲法司法化打下基礎。比如，憲法規定：“國家厲行節約，反對浪費。”這種用意識形態語言所表述出來的條款，削弱了憲法作為根本大法的權威性。因此，我們完全可以根據現行的政治制度，成立一個修憲委員會．重新在內容上和語言的表達方式上對憲法進行重新設計。同時．進一步加強司法改革．在司法獨立方面邁出實質性的一步，改變司法權受地方控制的狀況，當下可以傲的是先實現法官、律師和檢察官的職業化，形成專業化的力量，有助于憲政的啟動。

最后，憲法時代必須約束政府，政府不是無所不能的，沒有對它的約束就沒有憲政的基礎。中國邁向市場經濟以后應該有步驟地推進憲政建設．加強民事法律制度的完善，加強行政法的建設，限制公共權力，保障公民權利。一方面在黨政干部中實現法治觀的進一步轉變，要按照現代化的民主精神與法治理念去治國、治權、治官、治黨，而不只是依法辦事和治民。進一步改革為鄧小平同志早已批評過的權力過分集中的現象，調整舊有的、不適應經濟發展和政治民主化現代化的權力結構；進行適當的分權和強化對權力的監督與制約，實行黨政分開、依法行政和司法獨立。另一方面．落實十六大提出的“擴大公民有序的政治參與”的方針，“保障人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，有效地監控政府權力。

鄧小平同志說：“只搞經濟體制改革．不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。……從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功．還是決定于政治體制的改革。十六大”規劃的20年就是憲政和政治改革的關鍵時期，市場經濟已經走到這一步，政治民主就肯定會到來，政治體制改革勢必加快。這一百多年來中國的憲政運動不變的是從上個世紀以來對憲政的追求始終沒有停止，變的是現在我們談憲政，不再單純把它當作是改變國家落后的工具，而應該把憲政看作是實現政治正義的唯一途徑，是保障公民個人權利和自由的唯一途徑。因此，具有中國特色的民主憲政制度的建立僅僅是時問問題。