憲法監督是依憲治國的關鍵探索

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摘要：憲法是國家的根本法，但憲法同民法、刑法等一樣，也是具有法律效力的權威性規范．更加需要建立與完善監督制度。我們應積極采取措施．使我國的憲法監督制度不斷健全和完善，使國家政治、經濟、文化等各項事業沿著憲政軌道健康發展。

關鍵詞：憲法監督關鍵缺漏建議

法律一旦制定。必然會有違法的行為出現，沒有必要、可行的監督和訴訟制度，法律就無法貫徹和落實，其規范功能就無法發揮，法律也將成為一紙空文或成為沒有權威的空洞綱領和道德說教。憲法同民法、刑法等一樣，也是具有法律效力的權威性規范，而且處于最高地位．更加需要建立與完善監督制度。因此憲法監督在社會主義法治國家建設中具有極為重要的作用。

一、憲法監督是依憲治國的關鍵

“任何法律，即使是最好的法律，如果不能貫徹執行，不過是一張廢紙。”有法不依，其后果是使法律形同虛設．甚至還不如無法可依。因為這不僅大大貶低了法律的尊嚴．使人們本已淡薄的法治觀念更加匱乏，而且容易助長“人治”傾向。所以，保障法律特別是憲法的實施．是建設社會主義法治國家極其重要的課題，而憲法監督則是其關鍵環節。

憲法監督，是指國家和社會采取各種措施．以保證憲法得以全面、正確實施的制度。其目的在于保障憲法的實施，使憲法發揮最大限度的政治法律和社會效能。在社會主義法治國家建設中之所以要加強憲法監督，除了憲法的根本法地位外．主要還有

(一)加強憲法監督．從而保障國家各項工作都依憲進行．是由憲法自身的性質與特點決定的

第一，憲法是國家的根本法，其內容具有根本性和全局性的特點，這使得憲法規范一般都比較原則、概括．需要制定其他法律把憲法的原則性規定具體化。而這些“依據”憲法所制定的法律是否真正合憲．就需要有一個權威機構來審查和裁決，以保證法制的統一。第二，憲法具有最高的法律效力，是“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、企業事業組織根本的活動準則。”這就要求對上述主體行為的合憲性進行監督，并對其違憲行為進行制裁以保障憲法的最高權威。第j三，憲法是公民權利的保障書。當公民的憲法權利受到國家機關的非法侵害時，在依照其他程序仍不能得到保護的情況下，可提起憲法訴訟，以使公民的權利和自由能得到全面有效的保障。

(二)加強憲法監督，也是世界各國憲政實踐經驗和教訓的必然選擇

美國通過“馬伯里訴麥迪遜”案而建立起來的司法審查制度，對保障美國憲法的實施，實現權力制約，有舉足輕重的作用。德國以憲法法院為核心的憲法控訴制度，成為公民權利的保護神。法國的憲法委員會，對維護國家統一穩定，保障國家機器的正常運作也有十分重要的意義。我國1957年至十一屆三中全會的實踐，則從反面證明．沒有一套完整統一、具有權威性又便于操作的憲法監督制度，必然導致社會動蕩和法制混亂

如果說依憲治國是法治的靈魂，那么憲法監督則是依憲治國的關鍵。所以，加強憲法監督．對依法治國、建設社會主義法治國家有著巨大的推動作用．甚至可以說是能否真正建立起法治國家的關鍵。

二、我國憲法監督制度的缺漏

盡管我國憲法規定和憲法實踐已經建立起具有中國特色的憲法監督制度，并對保障憲法實施．維護憲法權威產生了重要作用，但實踐表明，其作用發揮得還不理想，還存在多方面的缺陷和漏洞。主要表現在：

(一)在思想觀念上對憲法性質、地位、效力的認識不足

國家機關、社會團體和廣大公民作為憲法權力和職責、權利和義務的承擔者，其憲法意識的高低，直接關系到憲法實施的狀況．影響其在憲法監督中的主動性和積極性。最高人民法院早在1955年的一個復函中規定，各級人民法院的判決不得援引憲法條文作為論罪科刑的依據；1986年又在《關于人民法院制作法律文書應如何引用法律規范性文件的批復》中，將憲法排除在可以引用的范圍之外。似乎憲法成了“上帝之手”，它在其他法律制定以后。便不再起任何作用了。這使人們逐漸形成了憲法不是法．不具法律強制力的觀念，認為違反民法刑法是違法犯罪，而違反憲法則無所謂．以致違憲現象屢見不鮮，人們也無動于衷。特別是由于缺乏違憲責任制度，違憲行為得不到及時有效地處理，更使人們對憲法地位和效力的錯誤認識進一步加深。“經驗知識告訴我們，‘法’必須受到人們的尊重．然后才有尊嚴，然后才能發生作用。”可見。憲法意識不強．對憲法缺乏應有的尊重，已成為影響我國憲法實施的一大障礙。

(二)缺乏有效的專職機構．憲法監督未能經常化

中國共產黨的執政黨地位．決定了加強和改善黨的領導，是保障我國憲法實施的關鍵。但在憲法監督實踐中，黨的政治保障優勢并未充分發揮出來而全國人大每年只開一次會，會期僅半個月左右，而且議程多，所要行使的職權達l5項，代表的素質又難以適應憲法監督工作專業性、技術性較高的要求．因而根本無暇顧及憲法監督。全國人大常委會每兩個月開一次會，所要行使的職權有21項之多．而且當前立法任務相當繁重，進行憲法監督實在力不從心。全國人大常委會向全國人大的工作報告也多次承認：這方面的工作還是薄弱環節，要認真改進和加強。全國人大各專門委員會，各有各的職責．進行憲法監督又不過是協助性的工作。地方各級人大及其常委會由于多方面的原因．在保證憲法在本行政區域內的貫徹實施方面也很不盡人意。人民群眾作為國家權力的所有者，當然享有對國家權力行使者行憲情況進行監督的權力。但由于代表人民行使國家權力的全國人大和地方各級人大，在監督憲法實施方面還存在諸多亟待解決的問題，其他途徑又不暢通或尚未建立，加之人民群眾憲法意識、法制觀念不強，因而在監督憲法實施中的作用也不理想可見，在憲政實踐中，憲法監督主體都還未能切實有效地發揮其應有作用。可以說，正是由于缺乏專門的富有效率的專職機構．使我國目前憲法監督的狀況很不理想。

(三)憲法監督沒有制度化、法律化、程序化

組織機構和制度程序是實現憲法權威的基本物質形式，我國憲法的至上權威尚未真正確立起來．除缺乏專門的組織機構外，還缺乏制度上、程序上的保障。’

1．一些必要的制度，如憲法解釋制度、憲法修改制度和違憲責任追究制度等尚不完善。我國憲法雖然賦予全國人大常委會解釋憲法的權力。但這一原則規定并未具體化、制度化．這項職權并沒有真正得到行使。盡管現行憲法對憲法修改的機關程序等都有所規定，但仍過于原則，不便操作。而違憲責任追究制度的缺乏，則使大量違憲現象得不到相應制裁，從而嚴重損害了憲法的尊嚴與權威。

2．有關國家機關職權行使得還沒有具體化、法律化。我國憲法只原則規定了全國人大及其常委會享有監督憲法實施的職權，但缺乏相應的法律把這一規定具體化，使憲法監督具有可操作性。這不能說不是我國憲法監督制度的一大漏洞，以至進行具體的監督活動時于法無據、無法可依。

3．憲法還不具有可訴性。憲法作為最高法．與其他部門法一樣，具有法律的一般屬性，如規范性．可操作性，強制性等。“既然憲法的法律程序

是合法的其結構又是完整的，那么，同任何其它完整的法律一樣，憲法也理所當然地具有直接法律效力。”而憲法的法律效力則要通過一定的程序來實現。“法律的可訴性，應當成為法律，特別是現代法治國家法律的基本特征之一。”而我國卻尚未建立憲法訴訟制度憲法還不具備可訴性，從而使憲法的最高法律效力大打折扣。

(四)憲法監督主要限于對抽象違憲行為的審查

從理論上講，憲法監督應包含三個方面的容：審查法律、法律性文件的合憲性；審查國家機關及其工作人員以及各政黨、各社會團體、全體公民行為的合憲性；處理國家機關之間的權限爭端。但我國則偏重于對抽象違憲行為的審查．對具體違憲行為以及兼具二者特點的國家機關之間的權限爭端則審查力度不夠。根據我國憲法、有關組織法的規定．國家權力機關、行政機關及其相互之間，通過備案、批準、撤銷制度，來實現對法律、法律性文件等抽象違憲行為的審查和處理。盡管這方面的工作也并非盡如人意，但畢竟使對抽象違憲行為的審查和處理成為可能，在現實中也起到了一定作用。然而，對國家機關及其工作人員、各政黨、社會團體、企事業組織以及全體公民行為的合憲性審查，由于相關法律不健全，又缺乏相應的政治、行政、法律責任形式．也沒有可操作的程序以及主觀認識上的不足等方面的原因，因而在現實政治、社會生活中往往不了了之眾所周知，我國正處于改革開放的新時期，政府機構改革作為重要的改革內容之一，容易造成不同部門之間職權分工的交叉或空白。在部門利益的驅動下．不同機關往往會發生權限爭議。這不僅會因政出多門而降低效率，而且還會加重人民負擔。當前這一現象比較嚴重，中央也采取了一些措施，但主要停留在政策指導上，還沒有依憲依法來有效解決這一問題。

三、完善我國憲法監督制度的建議

(一)提高全民憲法意識

首先，中國共產黨作為執政黨，要提高憲法意識，發揮其在憲法監督、保證憲法實施方面的關鍵作用。具體說來，第一，堅決清除依憲依法治國是削弱黨的領導的錯誤思想，堅持黨必須在憲法和法律范圍內活動。憲法和黨章都規定黨必須在憲法和法律的范圍內活動，黨員尤其是領導干部．不論是作為公民還是作為黨員，都必須遵守和服從這一規定“在遵守憲法和一切法律中起模范作用．……為憲法的實施而積極努力。”這不僅無損于黨的權威．而且還會增強黨的號召力和凝聚力。第二，樹立公民意識和法律面前一律平等的觀念，反對和克服特權思想。任何黨員，首先是公民，都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為都必須受到追究。不能因其黨員身分而超越于憲法和法律之外。

其次．廣大公民也應提高憲法意識。要明確憲法與公民的關系。憲法是公民權利的保障書，是規范政府行為，建立有限政府，約束國家權力的根本法公民的權利正是通過權利制約權力而得以保障和發展。因此，維護憲法權威，也就是維護公民的權利不受非法侵犯。此外，還要樹立憲法也是法，并且是最高法的觀念。憲法不論從制定程序、內容結構，還是從效力上看，都具有法律屬性。它是整個法律體系的依據和基礎，具有至高無上的法律效力。公民守法護法。首先是遵守憲法，監督憲法實施。為實現這一目的．必須加大憲法宣傳教育的力度．以期在全社會形成學憲法、懂憲法、護憲法的氛圍。

(二)在國家權力機關設立專門的憲法監督機構

1．在全國人大設立憲法委員會。

設立專門的憲法監督機構，已成為學界的共識。盡管存在不同的模式設計，但在全國人大下面設立憲法委員會，作為憲法監督專門機構的設想，得到了較多人士的認同。筆者也贊同這一觀點。首先，設在全國人大下面．體現了憲法委員會崇高的法律地位，有利于其以高度的權威來行使職權，也與憲法作為根本法的性質相適應。其次，設在全國人大下面，也符合我國現行憲法的規定，便于處理它與全國人大及其常委會的關系，保證國家機關體系的統一性和協調性。

2．憲法委員會的職權。

憲法委員會隸屬全國人大。其職權主要有：審查全國人大及其常委會制定的法律，如發現違憲條款．有權分別向全國人大或全國人大常委會提出報告和處理建議。審查行政法規、行政規章和省級國家機關制定的地方性法規、規章，如認為其違憲，有權向全國人大常委會提出撤銷建議。審查中央國家機關及其重要組成人員、各政黨、全國性社會團體的具體行為，并向全國人大常委會提出報告和處理意見。就憲法修改、憲法解釋分別向全國人大或全國人大常委會提出建議。對因法律規定不明或未作規定而引起的中央國家機關之間的權限爭端。根據憲法精神、原則并結合現實需要，向全國人大或全國人大常委會提出處理建議。等等。

審查方式是事先審查與事后審查并重，既可以積極對以上法律性文件或具體行為依職權進行全面審查．也可以應一定主體(如：由全國人大選舉、決定的國家機關重要組成人員、全國性社會團體．一定數量的全國人大代表或公民等)提出的違憲審查請求而進行。

3．憲法委員會的組成與任期。

憲法委員會由全國人大選舉產生，候選人應是全國人大代表并且是政治專家或法律專家、經濟專家。前任全國人大常委會委員長是當然的委員，現任委員長兼任主任。同時，考慮到工作的重要性和專業性．憲法委員會可以招聘有關專家作為顧問或工作人員。委員的任期應比其他代表長一些。至少應擔任兩屆。以保證憲法委員會工作的連續性和委員的獨立性

4．省級人大也應設立相應機構。

由于我國地域遼闊。各地區發展很不平衡，公民憲法意識淡薄，違憲行為大量存在．所以有必要在省級人大也設立相應的機構。其職權是對本級和下級國家機關及其工作人員的抽象行為和具體行為進行違憲審查，如認為違憲．有權向本級人大或本級人大常委會提出報告和處理意見．處理本級和下級國家機關的權限爭端。

(三)加快憲法監督的法制建設

1．制定人大監督法

在我國，監督的主體是多元的，但人大的監督具有最高法律效力。我國憲法、組織法雖然規定了各級人大享有監督權，并對監督的對象、方式等也作了規定，但缺乏系統性、完整性和可操作性。因此。應盡快制定出包括全國人大和地方各級人大對“一府兩院”進行監督的基本法，其中應包含監督的對象、范圍、方式、程序、效力、違憲責任形式、裁決及其執行等，以保證人大監督權的充分行使，切實體現其國家權力機關的性質

2．制定政黨法。

現代政治都是政黨政治。我國已把中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度寫入憲法。這是我國政黨制度的基礎，也是長期革命和建設實踐的必然選擇。但是，這一制度還沒有具體化、法律化。對執政黨的執政方式、執政行為、相應的政治法律后果．以及各派參政議政、民主監督的方式、程序、效力等都應以基本法律的形式固定下來。

3．制定憲法訴訟法。

憲法也是實體法，具有實體法的屬性。因此，憲法的實施同樣需要程序法來保障．使其具有“可訴性”，以有利于對一切違憲行為進行追究和制裁。

憲法訴訟，是指公民的憲法權利和自由受到侵害后，通過其他救濟模式如刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟，仍無法得到有效保護時，而向有關機關提起訴訟的一項法律制度。憲法權利和自由，通常可以通過刑事、民事、行政訴訟來保護。但由于憲法調整的社會關系具有廣泛性．現有法律難以涵蓋全部憲法權利和自由，致使某些憲法權利和自由成為“空中樓閣”。所以有必要建立憲法訴訟制度。

憲法訴訟法的內容，主要包括受理機關、審判程序、責任形式、判決和執行等。根據我國現行司法體制，可以在最高人民法院和省級人民法院設立憲法權利法庭，作為憲法權利糾紛的管轄機關。這既體現了憲法權利的重要性，也有利于維護審判權的統一。

完善我國憲法監督制度，是一項緊迫而重要的任務。它關系到依法治國的進程，關系到社會主義法治國家的建設速度和質量。我們應積極采取措施使我國的憲法監督制度不斷健全和完善．使國家政治、經濟、文化等各項事業沿著憲政軌道健康發展。