立法過程中程序公開原則研究論文

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一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會的基本特征，列寧曾經說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的。”[1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統治都是愚民政治，都是以其政務的神秘性而出現的。沒有公開、沒有公眾對權力運行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務就是一句空話。正如美國前總統約翰遜在1966年7月4日簽署情報自由法時發表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……。”[2]程序公開是公開的重要方面，它對立法的民主性來說同樣是至關重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點在于盡量提高國務公開的程度，限制政府秘密活動的范圍。

在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應當以社會外界看得見的方式進行，公眾有權知悉并取得立法的有關資料和信息。程序公開原則長期以來被視為是程序公正的基本標準和要求。英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實現過程。這一過程對社會具有提示、感染和教育作用，同時也提供了對立法過程實施社會監督的可能，“如果公正的規則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實現有效參與的前提。要提高公眾的參與質量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內識別問題，權衡各種論據和論點，以表明自己的信念并闡明立場。可以說，立法程序中的一個關鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對相關事實、資料、依據等的理性認識。

二、程序公開的主要內容

第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規定應予保密的外，立法機關應采取有效的措施使公民有機會、有條件了解與立法有關的情報資料，如立法的主要依據、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報是原則，不公開是例外。每個人也都應有得到必要的情報資料的平等權利，立法機關不能有選擇地通知某些個人或組織。當然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應該包括立法機關內部的公開，即立法機關的所有成員對研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領袖對其獨占。對民主的立法機關而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關工作的實效性。

第二，議事過程的公開，即立法機關的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會議的一定時期之前，立法機關應當發出通告，公開議程，宣布會議的時間、地點、討論事項等項內容；公眾可以觀察會議的進程，有權旁聽會議，目睹立法者的爭論及其結果；有權取得會議的信息、文件和記錄。同時，輿論機構可通過各種傳播媒介報道會議的情況。

第三，立法成果的公開，即各種法律、法規、規章及普遍適用的解釋，均須向社會公開。國家不得以任何方式強迫公民服從尚未公開或應該公布而未公布的規范性文件；任何人的合法權益不受非公開的規范性文件的影響。另外，在審議過程中，有關提案人對法案所作的說明、委員會的審查結果報告，以及其他與法案有關的文件、記錄，都應當公開，以便公眾了解立法的理由、背景，法的精神和重要原則。

如果說在代議機關的立法程序中實行公開原則是為了進一步提高立法的民主性的話，那么在行政立法過程中嵌入公開機制則是民主的起碼要求。因為，行政機關的組成人員不是民意代表，其決策機制是為執行的需要而設計的首長負責制而非民主表決制，不適應立法的需要。因此，在行政立法過程中，更應強調公開的意義，以防止行政專橫。在有的國家，程序公開已成為行政立法程序中的法定原則。如美國行政程序法為規章的制定強制性地規定了三個基本步驟：（1）公告行政機關建議制定的規章或規章所涉及的主題；（2）給公眾提供評論行政機關建議的機會；（3）公布制定出來的規章，且必須概括地說明制定規章的依據和目的。為此，制定規章的建議必須在《聯邦登記》上公告。《聯邦登記》是一個政府活動及文件的日常出版物，在全國廣泛發行，從而社會各界可以通過閱讀《聯邦登記》了解政府的活動。規章制定過程的公開及由此而產生的民主合法性均依賴于這種出版物的存在。當一個行政機關的最后規章與建議制定規章的公告之間觀點不一致時，關系人可能就規章提出異議，理由是公告中并沒有給最后制定出來的規章予以充分的公告。所以，一些法院要求行政機關的最后規章必須是一個“建議規章的合乎邏輯的自然結果。”有的法院則要求行政機關只可以在建議規章和最后規章之間作出公眾能夠預見到的變更。而且，行政機關為制定規章而進行的調查，其調查結果也應一并與建議制定的規章登在《聯邦登記》上以資評論。否則，法院就可以認定由于行政機關沒有向公眾提供科學數據，從而導致公眾沒有充分的機會參與規章的制定。這就構成了司法撤銷的理由。

三、我國立法過程中的程序公開問題

總的來看，我國立法程序中的公開性尚未達到現代法治的要求，尤其是行政立法程序基本上尚處于行政機關的內部工作程序階段，缺少有效的公開、參與，有的規章尚處于內部掌握狀態。下面僅就國家權力機關立法程序中的公開性問題作一些探討。

第一，關于會議記錄的公開。公開原則以議事記錄的保存與發表為其意義。議事記錄的公開，不僅是公眾了解有關信息資料的必要途徑，也是選民對其代表進行監督的前提。許多國家都有會議記錄公開的規定。如法國憲法規定，全部議事記錄在《政府公報》上發表。日本憲法規定：兩議院分別保存各自的會議記錄，除認為秘密會議記錄中應特別保密者外，均須發表，公布于眾。我國在全國人大議事規則中規定：全國人大會議期間，代表在各種會議上的發言，整理簡報印發會議，并可以根據本人要求，將發言記錄或者摘要印發會議。然而，印發會議與公布于眾是兩回事；簡報、摘要與原始記錄也不可同日而語。

第二，關于會議的公開舉行。世界各國都普遍強調議會會議的公開舉行，并對舉行秘密會議作了嚴格限制。如日本憲法規定：兩議院的會議均為公開會議，但經出席議員2/3以上多數議決時，得舉行秘密會議。我國憲法對會議的公開舉行未作要求，根據全國人大組織法和議事規則的規定，全國人大的會議同樣以公開舉行為原則，秘密舉行為例外。但全國人大常委會的會議是公開舉行，還是秘密舉行，法律則未作規定。盡管實踐中也都是公開舉行，但這畢竟是個缺憾。許多地方的議事規則對會議的公開舉行也都作了要求。

會議公開舉行自然意味著準許公眾旁聽。對此，全國人大議事規則規定：大會全體會議設旁聽席；旁聽辦法另行規定。目前尚缺乏相應的具體規定。《七屆全國人大常委會工作要點》要求，積極創造條件，建立常委會和專門委員會會議的旁聽制度。從七屆全國人大常委會第二次會議開始，設立了旁聽席。但現在一般只限于邀請工會、婦聯、共青團等人民團體和群眾組織的有關人員旁聽，實踐中運用得還不普遍。有的地方更是明確規定，常委會會議可以邀請派、人民團體、大專院校和其他單位派人到會旁聽。因會場空間的容量有限以及其他原因，對旁聽加以限制是必要的，但這種限制應是合理的。這種有針對性地邀請某些人員旁聽，更象是列席。旁聽應該是不受身份地位影響的、普遍的、平等的旁聽。除被剝奪政治權利者外，所有的公民都應有權旁聽。可以考慮，設置若干旁聽席，公民憑身份證和其他有效證件排隊領取旁聽票，參加旁聽。

人大及其常委會的會議應公開舉行，但各專門委員會的會議則不一定需要公開舉行。因為，專門委員會的活動主要是為人大及其常委會行使職權作準備工作的，并不直接產生法律效力，它們所提出的報告、審議的結果均需由人大或常委會作出最終決定，并要將整個過程和結果向社會公開。所以，專門委員會的會議屬于國家權力機關的內部工作，可以具有靈活、簡便的特點，即使秘密舉行，也不妨礙社會對立法機關的監督。其次，委員會介于人大和代表之間，其工作具有過渡性。委員們的許多意見可能還很不成熟、分歧較大；過早地公開這些分歧，可能會引起不必要的混亂。而提交到人大會議上的意見，則相對比較集中、成熟，應該公開。另外，舉行秘密會議可以使委員們真實而坦誠的意見不會受到旁聽者壓力的影響，有助于防止其為迎合旁聽者而作出錯誤決斷，也有助于持不同意見的委員之間相互諒解，從而迅速地作出結論。從許多國家的實際情況看，專門委員會的會議一般也都是秘密舉行的，很少有允許公眾旁聽、新聞媒介采訪報道和公開議事記錄的實例。這可以顯示出專門委員會這個不獨立行使實體權力的議事體與議會作為獨立行使職權的議事體在會議制度上的差別，即專門委員會的議事活動在程序要件上靈活于議會，而在議事效力上則低于議會。在我國，專門委員會的會議是公開舉行，還是秘密舉行，全國人大議事規則規定：專門委員會可以決定舉行秘密會議。按照這一規定，似乎公開舉行是原則，只有經過特別的“決定”程序后，才秘密舉行。對此可以修改為，“專門委員會的會議秘密舉行，根據需要也可以舉行公開會議”。至于專門委員會審議議案遇到專門性問題時，可以邀請有關方面的專家或代表列席會議，發表意見。這是專門委員會進行咨詢的一種方式，不能認為是公開舉行會議的要求。

第三，公開原則以保障報道自由為必要，即新聞媒介可以通過廣播、電視、報刊等大眾傳媒將會議的實際情形報道給社會大眾。有的國家對此還在憲法上作了規定，如奧地利憲法規定，如實報道國家議會及其下設委員會公開會議的活動，一概不受追究。在我國，每次人大會議正式召開之前，也都要舉行新聞會，向新聞界告知大會的指導思想、基本精神、主要內容和議題等。另外，還要舉行若干次記者招待會，主要就重要的內外政策和群眾普遍關心的問題回答記者的提問。新聞會和記者招待會增加了人大會議的透明度和公民參與國家管理的積極性，是進一步實現政務公開化的重要舉措。但是舉行新聞會和記者招待會，這只是人大自身的工作制度，它與報道自由是兩個概念。既然憲法和代表法都明確規定，人大代表在人大各種會議上的發言和表決不受法律追究。那么，對人大代表在人大會議上的發言和表決進行如實報道，也同樣應該受到法律保障。

注釋：

[1]《列寧全集》，第5卷第448頁。

[2]轉引自王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第959頁。

[3]（美）伯爾曼著：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯書店1990年版，第48頁。

[4]MichaelD·Bayles，ProledureJusticep42，1990bykluwerpublishingcompary.