憲法解釋程序試析論文

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「內容提要」憲法作用的發揮，必須依賴憲法解釋，而憲法解釋之首要問題，是憲法解釋程序的合理設計。我國憲法解釋的真正有效運作，同樣必須有合理的憲法解釋程序。本文通對憲法解釋的類型化分析，探討了我國憲法解釋的具體程序。

「關鍵詞」憲法解釋違憲審查程序

一、引言

憲法乃國家根本大法，為一切法令之效力淵源，憲法規定之含義如何，關系著國家憲政秩序之穩定，人民權利之保障。因此，憲法解釋對于憲法精神的落實具有至關重要的作用。通過憲法解釋，闡明憲法含義，排除違憲的法律、法規，以維護憲法的最高性，使立法機關不得以違憲的法律，行政機關以違憲的法規、命令歪曲憲法的精神，變異憲法的性質，損害人民的權利。我國修憲伊始，憲法中存在的諸多不確定法律概念，如人權、公共利益等，要明確其內涵，落實修憲精神，更需要借助憲法解釋。而憲法解釋的真正有效運作，則有待于相應的憲法解釋程序與之配合。憲法解釋程序的價值即體現在其作為實現憲法解釋的手段或途徑的有效性，使憲法解釋具有了實踐的品格。可以說，憲法解釋程序直接制約著憲法解釋活動的進行，沒有相應的憲法解釋程序，憲法解釋活動就無從發起，一旦出現憲法規范與社會現實之間的矛盾和沖突，或者將憲法束之高閣，任由憲法與現實脫節，或者輕易的發動修憲程序，而此兩者，都不利于憲法的成長和憲法精神的落實。我國自1982年憲法以來，已經進行了5次大的憲法修改，而作為“解決憲法規范與社會現實之間沖突的最主要、最經常手段”[1]的憲法解釋，卻沒有真正進行過一次，憲法解釋程序的欠缺可以說是其主要原因。

二、我國憲法解釋的程序的選擇

當今世界各憲政國家，根據憲法解釋主體的不同而有不同的憲法解釋程序，計有立法機構解釋憲法的程序、普通法院解釋憲法的程序和特別機關解釋憲法的程序[2].那么，我國應當采取何種憲法解釋程序呢？筆者認為，憲法解釋程序的具體設計，與憲法解釋主體有著密切的關系，憲法解釋主體的不同，必導然致憲法解釋程序的差異。因此，闡述我國憲法解釋程序的選擇，必須明確我國憲法解釋的主體。我國憲法第67條第（一）項明確規定，全國人大常委會行使憲法解釋權。盡管對于這種立法機關解釋體制存在著諸多批評，例如，由于籍憲法解釋進行違憲審查的對象主要是立法機關所制定的法律，所以，將違憲審查制度化之職責完全交由立法機關，等于是要立法者自己設計一套限制自身權力之制度。這是違背常理的安排。[3]的確，由立法機關執掌憲法解釋職權，存在著“自己為自己案件的法官”的困惑，但是，由立法機關解釋憲法也最具權威性，若果真能行之有效，則是最理想的一種方法。[4]應當看到，由代議機關或國家權力機關進行憲法的監督，解釋憲法具有長久的傳統，在我國更是一以貫之，問題在于是否有必要的條件使之勝任和履行其職責。我國憲法以馬克思主義為指導思想，立法機關在國家權力體系中居于最高地位，其它國家機關都由其產生，受其監督，因此，從理論上講，也只能由立法機關進行憲法解釋。固然，我國目前的憲法解釋工作還不理想，還不盡如人意，但是這絕不能簡單地歸結為我國的憲法解釋體制本身。目前我國制約憲法解釋工作進行的首要問題不是立法機關解釋憲法這一制度本身的缺陷，而是其內部缺乏必要的運行機制，以致制約了憲法解釋工作的進行。因此，我們在我國探討憲法解釋程序，只能以立法機關解釋模式為出發點。

三、我國憲法解釋程序的具體架構

我國憲法解釋程序的架構應當建立在憲法解釋類型化的基礎之上。從理論上講，憲法解釋包括兩類，即憲法含義之解釋與法令有無抵觸憲法之解釋。具體述之：

（一）憲法含義之解釋

憲法含義之解釋，并非出于存在違憲的疑慮，而是憲法解釋機關為了使人民明確憲法的內涵，以助于遵守，從而對憲法條文的含義所作的闡述。此類憲法解釋可以由憲法解釋機關根據社會現實的需要，基于職權主動發起，亦可由憲法適用機關就適用憲法發生疑慮之事項，聲請憲法解釋機關進行憲法含義的說明。該憲法解釋之所以必要，是因為憲法條文的含義多過于抽象和簡潔，于適用時難免發生疑義；況且我國尚處于憲政的初期，人民的憲法知識、憲法意識并未深入，因此，更有憲法解釋之必要。在我國，全國人大常委會司職憲法解釋，全國人大常委會一方面可以不以特定主體的聲請解釋為程序要件，得基于憲法解釋之職權，主動對于憲法含義加以解釋和說明，以扮演憲法“指導者”之角色；另一方面，當憲法適用機關在適用憲法發生疑義之際，應當聲請全國人大常委會進行憲法解釋，全國人大常委會此時基于其聲請而得為憲法的解釋，以扮演憲法“咨詢者”之角色。應當注意，這里的憲法適用機關關于適用憲法發生疑義之事項，并非意指對相關法律、法規存在違憲的疑慮，而僅僅是指對于應當如何理解憲法含義，如何具體適用憲法發生疑義。而適用憲法之機關，則是指直接基于憲法的授權行使權力的機關，主要包括國家主席、國務院、最高人民法院最高人民檢察院和中央軍事委員會以及其他直接根據憲法行使職權的主體。上述憲法適用主體于適用憲法之際，對于憲法文本的含義為何難免會產生疑問，為了避免誤用，應當允許其事先聲請全國人大常委會進行憲法的解釋。至于全國人大及其常委會雖然也是憲法的直接適用主體，但鑒于聲請主體與解釋主體的同一性，因此，當全國人大及其常委會于適用憲法發生疑義時，可由全國人大常委會基于職權主動進行憲法解釋。

相關憲法適用機關聲請解釋憲法的具體程序，我國法律沒有專門的規定，但是《立法法》第43—46條卻明確規定了法律解釋的相應程序。《立法法》規定的法律解釋程序為：1、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民大會常務委員會提出解釋法律的要求；2、常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案，由委員長會議拘役列入常務委員會會議議程；3、法律解釋草案經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿；4、法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會公告予以公布。由于在我國解釋憲法語法律的主體同為全國人大常委會，因此，在沒有專門規定憲法解釋程序的情況下，我們可以類推適用法律解釋的程序規定，不過為了體現憲法解釋的程序嚴格性，在通過的程序限制上應該由常務委員會全體組成人員的2/3通過。

（二）法令有無抵觸憲法之解釋

憲法解釋主體所作的關于法律、法令有無直接抵觸憲法之解釋，即法律、法令的違憲審查，是當今憲法解釋的主要類型。因為憲法不僅是一種法規范，而且是一國具有最高效力之法規范，其他一切下位法規范由不得與之抵觸，因此，相關主體于適用法律、法規之際，如果對其合憲性產生懷疑，就應當聲請憲法解釋機關進行法令的違憲性審查，排除違憲疑慮，從而保障一國法律體系的和諧與統一，維護憲法的最嚴與權威。在我國，全國人大常委會乃唯一之憲法解釋機關，有關主體在具體應用法律、法規之際，如果對其合憲性產生合理懷疑，不應當勉強適用，而應主動聲請全國人大常委會通過解釋憲法，進行法律法規的違憲審查。而就全國人大常委會而言，則居于被動的地位，對憲法解釋堅持“不告不理”的原則，只有當相關主體聲請時才解釋之。只有借助全國人大常委會對法律、法規的違憲審查，才能維護我國憲法的國家根本法地位，確保客觀之憲法秩序，保證全國的法律體系在憲法的統率下和諧、統一；相關的憲法適用主體雖然不能直接解釋憲法，但由于其擔任了憲法解釋程序發動者的角色，通過發現法律、法規的違憲之處，能夠增強其憲法意識，培養其憲法感覺，使憲法精神真正落實到實處。

值得我們注意的是，由于我國實行憲法的立法解釋模式，憲法解釋機關同為國家的立法機關，這就使對法律的違憲審查存在制度上的困難。全國人大常委會能否行使解釋憲法權從而廢止全國人民代表大會及其自身制定的法律？盡管從理想狀態來講，人大常委會可能基于自己的良心和憲法信仰從而宣布法律違憲，但這本身具有很大的偶然性，缺乏制度上的保障。在西方國家，釋憲機關違憲審查的對象，最主要的就是議會制定的法律，通過對議會法律的監督，保障人民基本權利，維護客觀之憲法秩序，而這正是我國的缺失。

既然全國人大常委會通過行使憲法解釋權對法律進行違憲性審查存在制度上的困難，那么，法律以下的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例能否成為違憲審查的對象而有憲法解釋運作的余地呢？首先，在現代法治國家，根據法律保留原則[5]，在法律所保留的空間內行政機關訂立行政法規原則上皆需得到法律的授權，德國基本法更是不僅于第80條規定行政命令之訂立在形式上要有法律的授權，更在實質上要求法律的授權規定本身必須明確規定授權的內容、目的與范圍，若授權法律本身過于籠統，未能符合此項授權明確性的要求，則不僅該授權法律本身違憲無效，根據該授權法律所制定的行政命令亦因為失去授權依據而歸于無效。[6]因此，在法律保留原則的適用范圍內，法規命令的訂立理論上應當得到法律的授權，不容有例外，但是在現實中，由于立法的不周延性[7]，致使行政機關在本應法律保留的領域內直接根據憲法制定大量的行政法規。對于這種直接源于憲法的“事實上”獨立的行政法規，就有對其直接適用憲法加以解釋，進行違憲審查的必要，以彌補法律“缺席”之遺憾。其次，在法律保留原則適用的例外情形下，則允許獨立的直接受之于憲法的行政法規存在，即我們所說的職權性立法，這種行政法規并非來自法律的授權，而是與立法一樣，直接從憲法獲得正當性權力來源，如憲法第89條中的有關規定。對于這種職權性行政法規同樣可以直接根據憲法進行違憲審查。

地方性法規、自治條例和單行條例同樣存在類似的情形，得基于憲法規定的固有職權就法律保留之外的事項確定一定行為規則（《立法法》第64條第（二）項，第66條）。我國《立法法》也是明確將行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例列入違憲審查的范疇的。《立法法》第88條第（二）項規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸地方性法規，有權撤銷省、自治區直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例。因此，在我國存在著對法律一下的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行憲法解釋的可能性和現實法律依據。

關于此類憲法解釋的具體程序，《立法法》第90條作了如此規定，即國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律抵觸的，可以向全國人民大會常務委員會書面提出審查的要求；其他國家機關和社會團體、企事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律抵觸的，可以向全國人民大會常務委員會書面提出審查的建議。其余程序同樣可以借鑒《立法法》關于法律解釋的相關規定，并作出較為嚴格的程序設計。

四、結論

通過上述關于我國憲法解釋程序的依法梳理，我們發現，憲法解釋在我國有其具體運作的必要性與可能性。只要我們從憲治、法治的予以高度重視，完善相應的程序，就能使全國人大常委會充分履行其憲法解釋的職能，維護我國憲政秩序的和諧與穩定。

參考文獻：

[1]徐秀義韓大元主編：《現代憲法學基本原理》，中國人民公安大學出版社，2001年版，第255頁。

[2]韓大元主編：《比較憲法學》，高等教育出版社，2003年版，第410頁。

[3]林子儀《權力分立與憲政發展》，月旦出版有限公司，1993年版，第41頁。

[4]李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年版，第392頁。

[5]關于法律保留適用范圍的有關論述，可參見許宗力：《法與國家權力》，國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，月旦出版公司出版，第143-195頁。

[6]許宗力：《法與國家權力》，國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，月旦出版公司出版，第217頁。

[7]從原則上講，法理保留的事項應當由憲法規定，而不能由較低層次之法律自定范圍，但是我國憲法并沒有關于法律保留范圍的規定，況且，我國《立法法》第8條也只對部分基本權利設定了法律保留。