村委會成員候選人資格條件研究論文

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「摘要」圍繞著是否應當規定以及應當如何規定村委會成員候選人資格條件，無論在學術理論界，還是在實際工作部門，一直以來有著很大的爭論。這一爭論涉及到現有的省級法規關于村委會成員候選人資格條件的規定是否具有法律上的意義；對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，是否違反村委會組織法和憲法，是否與我國選舉的基本原則相矛盾，是否違反民主和村民自治的原則；應當如何規定村委會成員候選人資格條件等多方面的問題。

「關鍵詞」村委會，選舉，候選人資格

自1998年村委會組織法頒布施行之后，全國31個省級地方有26個制定或修改了本行政區域的村委會選舉辦法，有5個在制定的本行政區域實施村委會組織法辦法中對有關村委會選舉的問題作了規定。這些省級地方法規大多數都對村委會成員候選人規定了一定的資格條件，雖然規定的形式和內容不盡相同。

從形式來看，許多省級地方以“村委會成員候選人應當具備下列條件”，或“村委會成員候選人應當符合下列條件”，或“村委會成員候選人條件”，或“提倡選民提名具備下列條件的人作為候選人”的表達方式，直接規定了村委會成員候選人的資格條件。有些省級地方以“選民提名村委會成員候選人，應當推薦如何如何的村民”，或“村委會成員候選人應當如何如何”的表達方式，明確規定了村委會成員候選人的資格條件。有的省級地方雖然沒有直接明確地規定村委會成員候選人的資格條件，但以在村委會選舉辦法中規定“村委會成員應當如何”的方式，或規定“村委會成員如有某種情形其職務自行終止”的方式，間接、隱含地規定了村委會成員候選人的資格條件。

從內容來看，絕大多數省級地方只是從積極的肯定的方面規定了村委會成員的資格條件，即只是規定了村委會成員候選人應當具備或符合的條件。只有個別省級地方從消極的否定的方面規定了村委會成員的資格條件，即規定村民如有某種情形不得成為村委會成員候選人。

圍繞著是否應當以及應當如何對村委會成員候選人規定高于村委會選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，無論在學術理論界，還是在實際工作部門，一直以來有著很大的爭論。本文擬就與此有關的若干問題作一些介紹和分析，主要是擺一擺爭論各方的觀點和理由，希望通過這一工作促進討論的進一步展開和研究的進一步深入。

第一個問題，現有的省級法規關于村委會成員候選人資格條件的規定是否具有法律上的意義？

許多人認為，現有的省級法規關于村委會成員候選人資格條件的規定雖然不盡相同，但都為村民提名村委會成員候選人提供了一定的法律規范。如北京市村委會選舉辦法第15條規定：“選民提名村民委員會成員候選人，應當推薦遵守憲法、法律、法規和國家政策，公正廉潔，作風正派，熱心為村民服務，身體健康，有一定文化水平和組織、管理能力的村民。”天津市村委會選舉辦法第18條規定：“村民委員會成員候選人應當具備下列條件：（一）貫徹執行法律、法規和政策，不搞封建迷信活動；（二）清正廉潔，能夠聯系廣大村民，不搞宗族派性；（三）勤奮敬業，工作認真，辦事公道，熱心為村民服務；（四）身體健康，年富力強，有一定的文化水平和組織、管理能力。”又如黑龍江省村委會選舉辦法第13條規定：“違反計劃生育政策法規的，3年內不得被提名為村民委員會成員候選人。”這對于引導村民正確認識和行使民主權利，把那些素質好、威信高、能力強、遵紀守法、廉潔奉公、熱心為村民辦事的人提名為候選人，不提名嚴重違法亂紀行為的人為候選人，真正把群眾擁護的思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人，選進村委會領導班子，是有很重要的意義的。

亦有人認為，現有的省級法規關于村委會成員候選人資格條件的規定雖然在政治上可能有意義，但在法律上卻沒有意義。現有的省級村委會選舉法規都沒有關于大多數選民投票選舉不具備法規規定條件的人為村委會成員，選舉無效的規定。即便是從消極的否定的方面規定了村委會成員限制性資格條件的黑龍江省村委會選舉辦法（該辦法第13條規定，違反計劃生育政策法規的，3年內不得被提名為村委會成員候選人），也沒有關于大多數選民選舉違反計劃生育政策法規未過3年的人為村委會成員，選舉無效的規定。由于沒有相應的法律后果條款，所有規定實際上都沒有真正的法律強制性，而只有一定的政策引導性。盡管這些規定對于引導選民提名村委會成員候選人以及投票選舉村委會成員有一定的意義，但對選民的提名和投票并無真正法律上的約束力。一旦有不具備法規規定資格條件的人或違背法規禁止性規定的人被大多數選民選為村委會成員的情況發生，要么選舉的合法性會成為一個難以確定的問題，要么省級村委會選舉法規的權威性會受到很大的損害。因此，這些規定在政治上似乎合理，在法律上卻是不合理的，將其放在有關的政策文件中是可以的，放在有關的規范性法律文件中則是不合適的。

第二個問題，對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，是否違反村委會組織法和憲法？

肯定的回答是違反村委會組織法和憲法。對村委會成員候選人規定高于村委會一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，也就意味著規定在村委會的選舉中，具有選舉權的村民不一定具有被選舉權，選民資格與候選人資格相互分離，選舉權與被選舉權相互分離。這與村委會組織法第12條的規定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”和憲法第34條的規定：“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”是直接沖突的，與村委會組織法和憲法規定的選舉權與被選舉權相統一的原則和選舉權與被選舉權普遍性的原則是相悖的。憲法第34條規定的選舉權與被選舉權相統一的原則和選舉權與被選舉權普遍性的原則，既適用于我國縣鄉人大的直接選舉，也適用于我國城市和農村基層群眾性自治組織的直接選舉。

部分肯定、部分否定的回答是違反村委會組織法但不違反憲法。我國憲法所明確規定的選舉權與被選舉權相統一的原則和選舉權與被選舉權普遍性的原則的適用范圍是有限的，并不包括除縣鄉人大代表選舉以外的其他選舉。憲法第34條規定所說的選舉權和被選舉權均是針對縣鄉人大代表直接選舉而言的，均有特定的涵義：“‘選舉權’是指公民有權按照自己的意愿，依照法律規定的程序選舉縣鄉兩級人民代表大會代表的權利”：“‘被選舉權’是指公民依法享有被選舉為縣鄉兩級人民代表大會代表的權利”。[1]（P152-153）在此意義上，從憲法第34條的規定，并不能得出我國年滿18周歲、未被依照法律剝奪政治權利的公民，均享有縣級以上（不包括縣級）人大代表及由各級人大選舉產生的國家公職人員的選舉權和被選舉權的結論，也不能直接得出我國年滿18周歲、未被依照法律剝奪政治權利的村民，在村委會選舉中都享有被選舉權的結論。盡管對村委會成員候選人規定高于村委會選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，有可能是與村委會組織法第12條的規定相抵觸的，因為村委會組織法第12條的確規定了選舉權與被選舉權相統一的原則和選舉權與被選舉權普遍性的原則，然而違反了村委會組織法第12條并不等于就違反了憲法第34條，因為違反了法律的規定與違反了憲法的規定是有區別的，不應在違反法律規定與違反憲法規定之間直接劃等號。雖然法律規定在很多情況甚至一般情況下是憲法規定的具體化，但法律規定與憲法規定之間并不一定也不可能一直存在著一一對應的關系。即便村委會組織法第12條直接源自憲法第34條，甚至是憲法第34條的翻版，但村委會組織法第12條與憲法第34條畢竟規定的是不同種類的選舉，前者規定的是村委會選舉，后者規定的是縣鄉兩級人大代表的選舉。村委會組織法第12條所說的“選舉權，是指本村村民有直接參加選舉村民委員會成員的權利；被選舉權，是指本村村民在選舉活動中，有可以被提名為村民委員會成員候選人的權利”。[2]（P31）這與憲法第34條所說的選舉權和被選舉權顯然是有區別的。因此，如果要對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，不必修憲，但有必要修改村委會組織法。

全部否定的回答是既不違反憲法也不違反村委會組織法。村委會組織法既有第12條的規定，也有第23條的規定：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務。”這一條實際上間接、隱含地規定了村委會成員候選人的資格條件。選舉權利與候選人條件是兩個不同的概念。選舉權利是公民的基本政治權利，具有廣泛性。而候選人條件具有先進性，這一概念比選舉權利的范圍要窄得多，享有選舉權利的人不一定都符合候選人條件。（P69-70）

第三個問題，對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，是否與我國選舉的基本原則相矛盾？

有人認為，“我國奉行選舉權和被選舉權不分離的原則。在有些國家，這兩種權利是相互分離的，即享有選舉權的公民不一定也享有被選舉權，一般而言，享有被選舉權的資格條件嚴厲于享有選舉權。但是在我國，選舉權與被選舉權是統一的，凡是享有選舉權的同時也就享有被選舉權，只是在個別情況下這兩者才是分開的。”“這種個別情況下包括：第一，在選舉國家主席時，選舉權和被選舉權是相分離的，選舉權只需要18周歲，但擁有被選舉權需要45周歲；第二，在選舉特別行政區行政長官時，擁有選舉權只需要18周歲，但擁有被選舉權卻需要40周歲。”（P102）因此，對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，是與我國選舉的基本原則相矛盾的。

相反的看法認為，如果全面地考察我國的法律和政策規定，不會得出選舉權和被選舉權不分離是我國各項選舉的基本原則和在我國只是在個別情況下“享有被選舉權的資格條件嚴厲于享有選舉權”的結論。

情況之一：我國憲法和法律規定：我國最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉產生，地方各級人民法院院長和人民檢察院檢察長由地方各級人大選舉產生。人民法院的院長應當從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優提出人選，人民檢察院的檢察長應當從檢察官或者其他具備檢察官條件的人員中擇優提出人選。擔任法官或檢察官必須具備下列條件：（一）具有中華人民共和國國籍；（二）年滿二十三歲；（三）擁護中華人民共和國憲法；（四）有良好的政治、業務素質和良好的品行；（五）身體健康；（六）高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識，從事法律工作滿二年，其中擔任高級人民法院或檢察院、最高人民法院或檢察院法官或檢察官，應當從事法律工作滿三年；獲得法律專業碩士學位、博士學位或者非法律專業碩士學位、博士學位具有法律專業知識，從事法律工作滿一年，其中擔任高級人民法院或檢察院、最高人民法院或檢察院法官或檢察官，應當從事法律工作滿二年。下列人員不得擔任法官或檢察官：（一）曾因犯罪受過刑事處罰的；（二）曾被開除公職的。而且初任法官和檢察官的人選只能在通過國家統一司法考試取得資格的人員中產生。根據上述規定，在我國各級人大選舉提名本級人民法院院長和人民檢察院檢察長候選人時，其人選必須具備相應的資格條件，而這些資格條件并不是所有參加選舉的人大代表都具備的。顯然，在這種情況下，選舉權與被選舉權就不是統一的，擁有選舉權的人不一定就擁有被選舉權。

情況之二：中共中央頒布的對縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協、紀委、人民法院、人民檢察院領導成員的選拔任用均適用的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定：提拔擔任黨政領導職務的，應當具備下列資格：（一）提拔縣（處）級領導職務的，應當具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經歷；（二）提拔縣（處）以上領導職務的，一般應當具有在下一級兩個以上基層職位任職的經歷；（三）提拔縣（處）級以上領導職務，由副職提拔任正職的，應當在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上；（四）一般應當具有大學專科以上文化程度，其中地（廳）、司（局）級以上領導干部一般應當具有大學本科以上文化程度；（五）應當經過黨校、行政院校或者組織（人事）部門認可的其他培訓機構五年內累計三個月以上的培訓，確因特殊情況在提任前未達到培訓要求的，應當在提任后一年內完成培訓；（六）身體健康；（七）提任黨的領導職務的，應當符合《中國共產黨章程》規定的黨齡要求。盡管這一規定只是黨規黨法而不是國家的法律，盡管這一規定對于縣級以上地方國家政權機關領導成員的產生來說，在人大代表選舉投票之時并無國家法律上的約束力，但由于我國縣級以上地方國家政權機關的領導成員絕大多數都是中共黨員，由于縣級以上地方國家政權機關領導成員的候選人主要是由黨組織推薦產生的，因此這樣一個資格要求的規定在人大的選舉活動中是有著實際的效力的。所以一般地講，只有滿足上述資格要求的人才有可能成為縣級以上地方國家政權機關領導成員的候選人，并不是每一個參加選舉的人大代表都能夠成為本級地方人大選舉的國家政權機關領導成員的候選人的。

情況之三：我國公司法規定：公司的董事和由股東代表出任的監事由公司的股東會或股東代表大會選舉產生。有下列情形之一的，不得擔任公司的董事和監事：（一）無民事行為能力或者限制民事行為能力；（二）因犯有貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產罪或者破壞社會經濟秩序罪，被判處刑罰，執行期滿未逾五年，或者因犯罪被剝奪政治權利，執行期滿未逾五年；（三）擔任因經營不善破產清算的公司、企業的董事或者廠長經理，并對該公司、企業的破產負有個人責任的，自該公司、企業破產清算完結之日起未逾三年；（四）擔任因違法被吊銷營業執照的公司、企業的法定代表人，并負有個人責任的，自該公司、企業被吊銷營業執照之日起未逾三年；（五）個人所負數額較大的債務到期未清償。公司違反前款規定選舉董事、監事的，該選舉無效。根據這一規定，即便是在公司中占有較大股份從而擁有較大投票權的股東，如果有上述情形，也不能成為公司董事和監事的候選人。

由上述三種情況可以看出，選舉權與被選舉權不分離并非我國各項選舉的基本原則，對候選人規定較選舉人更高或更嚴的資格條件，與其說是個別的情況倒不如說是較為普遍的情況。對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，并不存在與我國選舉的基本原則相沖突的問題。

第四個問題，對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，是否違反民主和村民自治的原則？

一個方面的意見認為，對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，會對村民選舉權的自由行使構成限制，會對村民選舉投票指向的范圍構成限制，會有可能造成違背大多數村民意愿的結果，而這是違反民主和村民自治的原則的。民主是人民當家作主，“在農村則是村民當家作主。而村民當家作主的主要標志是村民普遍享有選舉權和被選舉權。”（P31）村民自治是由村民自己決定村內的公共事務，其首要的一項內容即是由村民自己決定村委會成員的人選。按照民主和村民自治的原則，應當是村民愿意選誰就選誰，只要大多數村民都投贊成票的人不是依照法律被剝奪政治權利的人，那么該人當選便是理所當然的。

另一個方面的意見認為，民主是有規則的，并不是人們想怎么樣就怎么樣；民主選舉也是有規則的，也不是人們想怎么選就怎么選。無規則的“民主”有可能造成“多數人的暴政”或“自治共同體”的解體；無規則的“民主選舉”在極端的情況下有可能選出一個大家都認可的“君主”，走向民主的反面。所以民主必須與法治緊密結合，融為一體，這是民主自身的內在要求，也是民主可持續發展的基本保證。村民自治亦是如此，它是在法律、法規限制下的自治，不能脫離法治的軌道。因此在法規中對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，雖然會對村民選舉權的自由行使構成限制，會對村民選舉投票指向的范圍構成限制，但卻符合村民根本的長遠的利益，不僅不與民主和村民自治的原則相矛盾，而且是使農村基層民主和村民自治健康發展的必然選擇。法律對公司這樣的私法人團體內部的選舉都可以進行規范，對公司的董事和監事候選人規定限制性的資格條件，對村委會這樣的法定農村基層群眾性自治組織的選舉就更可以這樣做了。

第五個問題，應當如何規定村委會成員候選人資格條件？

一種看法認為，已有的許多省級法規關于村委會成員候選人資格條件的規定是基本恰當的，無須大的修改。各省（市、自治區）可在借鑒其他省級村委會選舉法規的基礎上，使本省（市、自治區）的有關規定更加完善。

另一種看法認為，現有的省級法規大多只是從積極的肯定的方面規定了村委會成員的資格條件，指標不具體，缺乏硬約束，無法或不太好進行資格審查，有必要作大的修改。應著重從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件。應借鑒公司法的辦法，規定：村委會主任、副主任、委員由村民直接選舉產生。有某種情形之一的，不得擔任村委會主任、副主任、委員。違反前款規定選舉村委會主任、副主任、委員的，該選舉無效。只有這樣，才能使村委會成員候選人資格條件的規定易于操作、落到實處。

「參考文獻」

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[3]袁紹志。關于村民資格和候選人條件的探討[Z].浙江寧波：全國村委會選舉情況分析會論文集，2002。

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