憲法修改意見分析論文

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我國現行的憲法頒布于1982年12月4日，后歷經三次以“修正案”的方式作出的修改，共有17條條文。隨著中國共產黨第十六次代表大會的召開以及我國在新世紀新階段全面建設小康社會之宏偉藍圖和行動綱領的制定，修改現行憲法的呼聲正日益高漲。學者普遍認為，現行憲法的某些規定與形勢的發展不相適應，甚至制約和限制了我國政治、經濟、社會文化等各方面制度的良性發展。如果憲法不加以適時適當的修改，就無法體現憲法所追求的最高法律價值，更難以指導其他法律調整各項社會秩序，規范各項法律關系。雖然形勢的發展有“逼”著憲法修改的趨勢，但修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改、如何修改憲法卻并不僅僅是一個實踐的問題，更是一個法律層面的問題，需要進行理性的思考。否則，盲目修改，只會導致憲法權威的喪失以及對憲法功能的損害，從而達不到應有的效果。下面筆者僅就憲法修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改以及如何修改憲法談談幾點淺薄的意見，與各位學者切磋。

一、關于修改憲法的理由

目前絕大多數成文憲法的國家都會在憲法條文中規定可以對憲法進行修改，只有極少數國家的憲法沒有規定專門的憲法修改程序，或者直接將憲法稱之為“永久憲法”，或者說對憲法的修改加以非常嚴格的限制。從總的發展趨勢來看，可以對憲法進行修改應該說是毋容置疑的。問題的關鍵是，所有國家的憲法都不會明確地說，修改憲法的原因是什么，在什么情況下可以修改憲法，在什么情況下應當修改憲法。從各國的憲政實踐看，憲法修改的原因歸納起來有兩點：一是為了使憲法的規定適應社會實際的發展和變化；二是為了彌補憲法規范在實施過程中出現的漏洞。用一個詞概括來說，就是“拾遺補漏”。因為實際的社會瞬息萬變，再高明的立法家也無法預料十年后或者五十年后的社會究竟是怎樣的面貌，人們對憲法的認識是不是發生了改變，社會的各種基本矛盾和沖突又將如何變化。為了適時調整各種社會關系，對憲法進行某種程度的修改之必要性再也不會有人懷疑。但是這兩點理由果真就是修改憲法的最適合的理由嗎？筆者認為，修改憲法的最深層次的原因應該是憲法實際的規定與這個國家、社會以及人們追求的最高價值目標不完全重合。這里的價值目標包括幾個層面，如經濟、政治、思想文化及法律方面的目標。當依照現行的憲法所涵蓋的指導人們實踐的一些規程無法達到這一最高價值目標或者最高價值目標發生了重大變化時，會有兩種結果的出現。一種結果是對憲法進行修改，另一種情況是對最高價值目標的修正。舉例來說，1954年我國制定第一部憲法以前，《共同綱領》起著臨時憲法的作用。而隨著形勢的發展，國家的根本任務、國家的根本性質、生產資料所有制以及公民的權利和自由方面發生了一系列深刻的變化，而《共同綱領》已不能滿足和適應國家對社會進一步向前發展的需要，于是就有了新中國第一部憲法的出籠。而到了1975年，“左”的思想肆意橫行和泛濫，國家或社會的價值目標發生了根本性的變化，即總的指導思想轉變為以“階級斗爭”為重點，因此，1975年憲法可以說是憲法規定與最高價值目標不重合導致修憲的典型產物。再從憲法具體規定公民基本權利的規定看，現在普遍認為修憲時應當增設的“遷徙權”，為什么會在1954年的憲法里規定有這一條而1982年憲法卻沒有呢？是因為1954年時我國實現“遷徙權”有現實的基礎而1982年卻沒有呢？不是的。主要的原因在于1954年人們普遍認為未來的政治、社會、生活模式下公民可隨意選擇定居地，是一種追求和向往，而1982年制憲時卻認為遷徙權只會導致國家人口大量流動從而影響經濟的發展。也就是說，在憲法里規定某一項內容時，并非就有一定的現實基礎，而是在憲法里要反映人們的最高價值目標。再如現在很多學者提倡在未來的憲法中增設“私有財產神圣不可侵犯”的內容。筆者認為，這種觀點是基于以下邏輯推理而得出的：公民應當擁有一定的財產；公民的合法財產應當受法律保護；公民的合法勞動收入和非勞動收入是公民的財產即私有財產；私有財產應當受到保護；私有財產神圣不可侵犯。對于這種觀點是否正確，我們不去考慮，只從兩個方面來分析。第一，這種推理的本身就犯了邏輯上的錯誤，合法的財產是私有財產，而私有財產是否都是合法財產呢？世界上會有哪一個國家的立法去保護非法的財產呢？第二，“私有財產神圣不可侵犯”應當算是一種最高的價值目標，一旦這種價值目標與現行憲法規定不重合時，就必須對憲法予以修改或者對最高價值目標進行修正。而一個國家或社會的最高價值目標在某個時期并非都是正確的，當錯誤的價值目標被寫進憲法，只會導致混亂的產生。結合以上的分析，筆者認為，導致憲法修改的深層次原因不是要對憲法進行“拾遺補漏”，而是憲法實際的規定與這個國家、社會及人們追求的最高價值目標不完全重合。而憲法修改的前提就是要審視這種最高價值目標的正確性與合理性。不適當的修改不如不修，而錯誤的修改則只會導致嚴重的后果。

二、嚴格憲法修改程序的對象應該包括憲法性法律

以上我們所談到的憲法修改，僅僅停留在修改1982年《中華人民共和國憲法》的前提和基礎上。即通常據說的嚴格限制修改憲法、規定憲法修改的主體、程序等一系列內容都只是針對1982年憲法的。筆者認為，嚴格憲法修改的程序，不應只針對1982年憲法，還應包括憲法性法律。對這些憲法性法律的修改，亦應當給予一定程度的限制，將它們放在同1982年憲法同樣的高度來對待。筆者認為主要的理由有：

（一）根據一般的理解，我國憲法的源源形式包括成文憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、國際條約和國際習慣等。單就憲法性法律而言，它們的效力層次如何定位？是等同于一般的法律，還是高于一般法律、僅次于憲法典或者說等同于憲法典？我們說，規定法律的效力層次，主要目的不在于給法律排座位，評判誰優誰劣，而在于解決一部法律和其他法律在內容上的沖突與不協調，以哪一部法律為準則來解決這種沖突和不協調的問題。基于法律的效力層次而建立起來的違憲審查制度，就是要審查或裁決某項立法或某種行為是否合憲。雖然我國尚未建立起健全的違憲審查制度，司法實踐中的案例極少，但畢竟這一問題日漸凸現，有的甚至相當嚴重。而這里所說的是否合憲中的“憲”是不是單純的指憲法典呢？筆者認為應作廣義的解釋，包括憲法典和憲法性法律及其他憲法規范。目前我國的憲法性法律有國籍法、選舉法、特別行政區基本法等，雖然它們和憲法典所規定的內容各自分工不同，后者主要規定國家最根本、最重要的問題，前者則規定了國家的一些基本制度、重要的原則，但二者所規定的內容都是國家最重要的制度，對其他法律具有指導作用。因此，二者的法律效力層次應該是平等的。

（二）對憲法性法律的修改應遵循嚴格的程序。因為如前所述，憲法性法律規定了國家重要的制度和原則，對其修改看不重要，實則會隱性地在某些根本性制度產生潛移默化的影響。如我國1995年全國人大常委會第二次會議對選舉法進行了重大的修改。如將省級人大與全國人大農村與城市代表所代表的人口數之比改為“四比一”；鄉鎮選舉委員會交上一級人大常委會領導等。立法機構設計這些制度的目的就是這了完善我國的政治制度，而如果頻繁地對憲法性法律文件進行修改，即使立法或修改意圖是良好的，有時也會導致適得其反的后果。再如我國憲法規范了公民的各項基本權利，而實現公民權利的重要前提和基礎是必須具有公民身份，而公民身份之取得是依據憲法和國籍法等法律的。我們不能說這兩部法律中，哪一部的規定就不重要。而如果對《國籍法》中取得公民身份的內容進行了修改，有可能會導致某些人公民身份的變化，進而影響到其公民權利的實現。這就是一個嚴重的問題，因對憲法性法律進行修改，而影響到了憲法的作用。因此說，應當對憲法性法律的修改進行嚴格的限制。

（三）憲法性法律要統領其他法律，其嚴肅性相當重要。而嚴格限制對其修改，是穩定其他法律的根基。目前我國憲法性法律的主要修改權在全國人大常委會，筆者認為無不妥之處，但全國人大常委會對憲法性法律的修改應有別于對其他法律的修改程序，或者建立起類似于對憲法典的修改程序，只有這樣，才能保證憲法和法律的連續性、一貫性和穩定性。

三、憲法修改的內容

目前學者對將來進行憲法的修改，主要的爭議在于修改的內容上。有的學者認為應將“三個代表”思想寫進憲法，有的認為應加入“私有財產神圣不可侵犯”的條款，有的認為應對我國的政治制度進行修改，建立“大司法”體制，還有的認為要在憲法中完善特別行政區的制度。在此筆者不多加評論，僅就公民基本權利方面談些意見。

我國憲法對公民權利的規定采用了列舉的方式，這種方式的好處在于比較簡潔明了，缺點在于如果憲法對公民的有些權利沒有規定，那么會給實踐中執行部門法時帶來許多困難。因此，多年來學者普遍要求在憲法在對公民的權利給予更多詳盡規定的同時也應留有一定的空間，以免日后隨著形勢的發展，當憲法規定存在空白時，法律疏于對公民權利的保護。對于未來修憲時應當增加對公民權利保護的內容有如下幾個方面：

（一）應當增加“無罪推定”的原則，以保護公民的合法權益。當然在表述上可以是“未經法院判決，對任何人不得確定有罪”，或者是“未經法院判決，任何人均是無罪的”。

（二）切實保護公民的生命權和健康。未經正當的法律程序，公民的生命權和健康權不得受剝奪或者被限制。

（三）對于公民的財產權應加以充分的保護，對于合法的財產或者沒有證據證明是非法的財產都應當給予充分的保護。

（四）適當在憲法中規定公民有罷工的自由，但這種自由的行使必須以不損害國家、社會和其他公民的合法利益為前提。

（五）規定公民擁有遷徙權。

（六）規定公民有權在精神受到損害時提出賠償要求，并且這種精神損害賠償的提起以及具體賠償的數額應當有法律規定的標準。

（七）對于憲法沒有列舉的某些正當、合理的權利，不得被解釋為公民在這些權利方面的喪失或者剝奪，公民有依法獲取國家保護其正當、合理權利的途徑。

主要參考書目：

1、《憲法》，周葉中主編，高等教育出版社；

2、《憲法變遷論》，秦前紅著，武漢大學出版社；

3、《論我國憲法修改程序的完善》，劉茂林，載于《政法論壇（中國政法大學學報）》2003年第2期；

4、《私有財產權修憲問題研究》，上官丕亮、秦緒棟，載于《政治與法律》2003年第2期；

5、《中國憲法改革的幾個基本理論問題》，夏勇，載于《中國社會科學》2003年第2期；

6、《與時俱進，完善憲法－循“十六大”精神修憲或釋憲的十一點設想》，童之偉，載于《法學》2003年第1期；

7、《修訂現行憲法，完善憲政制度》，載于《法學家》2003年第3期。