憲法歷史情況分析論文

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我是在1954年初從中國人民大學法律系借調到國務院政法委辦公室的，但去不久又將我借調到中華人民共和國憲法起草委員會。當時，我的直接領導是彭真和秘書田家英，田家英當時也是中央政治局的秘書。

1953年1月13日，中央人民政府委員會第20次會議作出決定，成立以為首的中華人民共和國憲法起草委員會，負責憲法的起草工作。1953年12月24日帶著當時的中央政治研究室的主任陳伯達，副主任田家英和胡喬木等到杭州，在親自領導和參加下進行工作。1954年1月7日到3月9日，共兩個多月，期間草擬了100條條文的中華人民共和國憲法草案最初稿，并編輯了三輯資料，叫《憲法參考資料》。第一輯是1918年蘇俄憲法和1924年蘇聯憲法；第二輯是美、英、法、德意志和瑞士憲法；第三輯是從清朝、北洋軍閥到國民黨的憲法和憲法性文件。這三輯資料于1953年3月以中央人民政府委員會辦公廳的名稱印刷后發放，發給所有憲法起草委員會的委員以及參與憲法起草工作的有關人員。在杭州期間，還由董必武、彭真、張際春等組成研究小組，聘請當時著名的法學家周鯁生、錢端升為法律顧問，葉圣陶、呂淑湘為語文顧問。對杭州起草的憲法草稿，中共中央前后又討論了三次，每次都作了很多修改，由于許多情況包括不進去，因此從100條增加到110條，即又增了10條，當時總想弄個整數。這樣形成了一個憲法草案初稿。1954年3月23日將這個憲法草案初稿提交中華人民共和國憲法起草委員會第一次討論，由陳伯達做了說明。講了8個問題：（1）工作經過；（2）工作方向；（3）憲法草案是以共同綱領為基礎，同時又是它的發展；（4）憲法草案反映了我們國家過渡時期特點；（5）憲法草案規定的國家政治制度和蘇聯以及各人民民主國家是同屬于社會主義類型的；（6）憲法草案保證公民的各種權利，同時規定了逐步擴大物質保證的措施；（7）憲法草案保證國家各民族在平等的基礎上友好、互助、合作；（8）憲法草案的結構。主要講了為什么要制定1954年憲法的原因；一是為了鞏固革命成果；二是總結人民民主革命的新中國成立以來所出現的社會關系的偉大變革；三是保證人民能實現建設社會主義的共同愿望。陳伯達這個人很懶，在起草憲法中沒干什么事，卻搶著要去做這個說明，而這個說明也不是他寫的，他不干實事，出風頭的事非干不可。我國第一部憲法的制定過程是由1953年1月到1954年9月，共一年零九個月，是搞的很仔細的，是在充分民主基礎上進行的。最初是由中共中央提到中國人民政治協商會議全國委員會，建議開始籌備憲法起草，再由中國人民政治協商會議全國委員會向中央人民政府提出建議。中央人民政府委員會組織了以為首的憲法起草委員會，委員共32人，包括了中國共產黨、各派、各人民團體的負責人、社會公眾領袖和專家們。

憲法草案經過了三次規模巨大的群眾性討論。

第一次：1954年3月中共中央提出憲法草案初稿，中國人民政治協商會議全國委員會在北京組織了17個討論單位，朝鮮的中國人民志愿軍、中國人民解放軍共成立了18個討論單位，共8千多人討論了兩個多月，提出意見經過整理后共6千多條，經過憲法起草委員會修改補充后，由中央人民政府通過成為中華人民共和國憲法草案，這次討論實際上把中共中央關于憲法草案的建議變為各派、各人民團體、各界人士領導人的共同建議。最后由中央人民政府委員會通過成為正式的憲法草案。中央人民政府委員會第三十次會議決定于1954年6月14日公布，交付全民討論。

第二次：憲法草案的全民討論。這是參考了蘇聯1936年憲法草案的全民討論決定這樣做的。這時，決定要對草案的條文寫一個解釋性的材料，經過的同意，由田家英帶領我和其他幾位同志及陳伯達的兩個秘書（史敬棠和姚洛），再加上田家英的秘書逢先知（現任中共中央文獻研究室主任，曾著有《和他的秘書田家英》一書，逢先知曾長期為管理圖書，當時在中共中央辦公廳工作。）和田家英警衛員共十人到北戴河中共中央療養院進行工作。此時一本雜志為配合憲法草案的全民討論，登載了一篇從蘇聯法學雜志上翻譯來的關于1936年蘇聯憲法草案的全民討論情況的文章。對這篇文章看得很仔細，用鋼筆劃了許多他認為重要的地方，有的地方劃了兩道，還加上圈的。他對蘇聯全民討論中關于憲法草案公民基本權利義務和國家機構部分提出意見數量的百分比特別注意，，劃了好幾條筆黑線，將這篇他看過的文章批示立即給北戴河的田家英及我們看，看后退給他。當時是十分認真的。我們當時的工作是很緊張的，但也是很愉快的，田家英平易近人，常愛開玩笑，他知識面很廣，吟詩猜迷，文人作風，大家叫他田夫子，他喝酒很厲害，常常喝醉，都知道他喝酒厲害。有一次他去那里（毛當時來北戴河休養，中央警衛局的部隊站雙崗我們就知道毛來了），見他來了說，田家英來了給他最厲害的酒。田在毛那里喝了最厲害的酒后，回到我們這里還是要喝，他的酒量很大，一小瓶二鍋頭一口氣就能喝完。他喝醉酒后有一個特點即不會亂說、胡說和耍酒瘋，他和我說：“我酒醉心明白。”他長期跟隨鍛煉得十分慎重，他說：“主席要求很嚴，我作為他的秘書，不能出一點差錯。”我曾勸他少喝酒，對身體沒有好處，也難免會出差錯。有一次他喝醉之后，給我講了的一些事，醒來后囑咐我說：“中南海里的事不能講出去。”要我保密，實際上我到現在也沒有對任何人講過。他常常一夜能把蘇聯民法教材看完，看完后就喝酒，第二天早上就向我提出這本教材的好處和不足之處，他沒有專門學過法學，但能提出許多令人吃驚的意見。這是由于他有比較扎實的馬克思主義理論基礎和相當高的智慧，提的意見十分中肯，讓人欽佩不已。

憲法條文的解釋完成一半多就送給去看，讓中央機要局印發給當時在京的中央委員和中央候補委員。這時我們感到這種對條文的解釋不妥，如果發生問題是以條文為主還是以這個解釋為主，而正式的解釋權只有全國人大常委會才有，因此我向田家英同志建議向請示，決定立即停發這個材料，并收回，不再搞條文解釋。

全民討論進行了近三個月，參加討論的人有1億5千多萬人（當時全國人口只有5億人，在當時說，能動員那么多人來參加討論真不容易）。按各省、市報來，憲法起草委員會統計的絕對數字是152387987人，還不包括全國各省、市、縣部分人大596萬多代表的討論。提出經過憲法起草委員會整理的意見共138萬條，憲法起草委員會辦公室將這些意見編輯成25大本。其中的許多重要意見單印成冊，連夜分送、劉少奇、、彭真同志。提出的138萬條意見中，對憲法序言、總綱部分的意見占44.89%，其中序言部分占14.36%，總綱占30.13%，說明全國人民時刻關心建設社會主義問題；國家機構部分占30.57%；公民基本權利義務部分占19.38%；國旗、首都部分占1.4%；其他占3.76%.當時全國28個省市（臺灣省除外），14個直轄市，內蒙古的自治縣、許多縣、市都成立了憲法草案討論委員會。山西省組織了近一百萬人的宣傳隊伍，四川省作報告就達16萬多次，各地對憲法草案的意見都用長

途電話、汽車、火車、飛機，盡快送到北京的憲法起草委員會，國家花了大量的經費。當時憲法起草委員會辦公室編輯組有四、五十人參加整理全國送來的憲法草案修改意見，這四、五十人中來自中國人民大學、中央政法干校、國國院資料室等單位的同志，我當時是編輯組的總編輯。

全民討論中提出的意見和建議，黨中央和同志都是很重視的，并認真考慮的。例如當時軍隊系統的同志提出在國家有四種所有制前加上“主要”兩字，這就可以包括我們當時在少數民族地區還有封建所有制，甚至奴隸所有制和原始公社制。當時，在一次會議上指出：“這個意見很好，應該加上去。”當時黨中央和同志對憲法內容和文字都是仔細推敲的。例如全國人大職權中有“決定戰爭與和平”一項，主張把其中的“與”字改成“和”。說“與”字是文言文，魯迅就很少用這個字。還是改為“和”字好，后來就改為“決定戰爭和和平”。在1982年憲法草案的全民討論中，也有人提出兩個“和”字在一起不好，應把其中的頭一個“和”改為“與”字，但考慮到當時的意見是正確的，因此沒有改。1954年時，請文字專家呂淑湘推敲，他也認為“與”字改為“和”字好。

第三次大的討論是根據全民討論的意見，憲法起草委員會對原來的草案，再次做了修改，并先后提交中央人民政府委員會在1954年9月9日舉行的第34次會議和9月14日舉行的臨時會議討論通過，然后送全國人民代表大會討論審議。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，由劉少奇代表憲法起草委員會向大會作了“關于中華人民共和國憲法草案”的報告，當時在中南海懷仁堂作的報告。劉少奇同志抽煙很厲害，田家英告訴他，做報告時不能抽煙，劉少奇聽后說，噢，那我得先抽足煙，因此他在做報告前抽足了香煙，報告完后又接著猛抽。從9月16日開始，全國人大代表對憲法草案和憲法草案報告進行了討論，發言的代表共計89人。1954年9月20日第一屆全國人大代表1197人以無記名投票方式，一致通過了這部憲法，并由第一屆全國人大會議主席團公告，向全國人民公布，我國第一部社會主義憲法就這樣誕生了。通過的憲法，除序言外，分四章，共106條，大約9500多字。

在1954年6月憲法草案公布時，對這部憲法草案講了兩點看法。他說：（一）恰當正確地總結了經驗，反帝反封建革命的經驗；建國以后各方面建設的經驗；同時又總結了反面的經驗（歷史上各種憲法），并且總結了外國的經驗，但以自己民族的經驗為主。資產階級有革命的東西，也不能全部否認。（二）恰當地正確地結合了原則性與靈活性。民主主義與社會主義原則貫徹在各方面，靈活性，統一戰線，逐步實行。不逐步，就“左”，不實行，就右，社會主義的原則性與逐步實行的靈活相結合，少數民族有它的共同性和特殊性，根據特殊情況制定單行條例。憲法可以實行，而且必須實行，尤其是國家工作人員，不實行，要彈劾（共產黨員要開除黨籍），有了憲法，全國人民就有了清楚正確的道路，這是全國人民的總章程。這中國際上還會發生很大影響，憲法有民族性，又有國際性。究竟要多少年進入社會主義這話不要講死了，十五年只能打一個基礎，團結全國人民，團結一切可以團結的力量。國家主席的權好像太小了有些條文沒有寫進去，并不是謙遜，而是不科學，科學，多了也不行，少了也不行，該多少就多少。對古人今人都不能迷信，對了就信，不對就不信，我們不提倡崇拜偶象。

可見，是很認真的，要求是嚴格的。有些話雖然講得絕對一些。但如關于歷史經驗總結的問題；資產階級有革命的東西，也不能全部否定的問題；原則性和靈活性相結合的問題；團結一切可以團結的力量的問題；不能迷信的問題；等等。現在看來，仍有重大的參考價值，是馬克思主義的重要論述。

在憲法草案正式通過以后，在一次會議上講：“這部憲法是過渡時期的憲法，大概可以管15年左右。”當時估計過渡時期需要15年左右。1954年憲法“序言”對這個問題當時寫的也不很明確，其中說：“從中華人民共和國成立到社會主義建成，這是一個過渡時期。”什么是“社會主義社會建成”不明確。實際是所有制的變化。實際生活證明，我國1954年憲法通過兩年以后，到1956年就基本上建成社會主義了。

在1954年憲法制定時，我們能參考的社會主義類型的憲法，主要就是1936年的蘇聯憲法，因而1954年憲法中有1936年蘇聯憲法的痕跡，有的問題后來看是有問題的。如“序言”中關于過渡時期的提出；檢察機關實行垂直領導的問題；居留權的提法；等等。當然主要是根據我國的實際情況來制定的，在制定過程中也參考過資產階級國家的憲法，如關于國家主席需要多大年齡才能擔任的問題。當時在北戴河田家英同志讓我打電話請示，指示說，你們查一下資產階級國家元首是多大年齡才能擔任的。我查閱了一些資產階級國家憲法，大多規定35歲到40歲以上，后來向匯報，他說，寫35歲好不好，以后國家主席的擔任年齡就定為35歲。1982年憲法又將這個年齡提高到45歲，這是考慮到國家主席需要政治比較成熟，德高望重的人來擔任，這就需要一定的年齡規定。

總之，1954年憲法的通過是有偉大的意義的，這是中國歷史上第一部社會主義憲法，它為我國的1975年、1978年、1982年憲法樹立了一個光輝的典范。