公共管理與治道變革論文

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內容摘要世界各國的實踐表明，政府對于經濟、社會和政治發展是必不可少的，政府治理公共事務模式即治道的質量，直接關系到一個國家經濟、社會和政府發展水平和質量，也直接關系到公民各方面的生活是否幸福和快樂。

20多年來，中國改革開放的過程，也是政府全方位治道變革的過程：從過去什么事情都管的無限政府走向專心致志于公共服務供給、公共問題解決、公共事務管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權力統治為基礎的政府走向以服務為宗旨的政府，從高度集權的政府走向地方越來越有自身權限的多中心運作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過程既是宏觀上全面系統推進的結果，但更是具體的公共管理多方面創新、積累并推動宏觀變革的結果。

本文以江蘇和武漢新近實施的公共管理創新，以及全國人大常委會頒布的行政許可法和國務院公布的婚姻登記條例為例，說明了公共管理創新對于政府治道變革的重要意義。

關鍵詞：公共管理，治道變革

2003年，中國各級地方政府在公共管理方面有很多創新的舉措，比如江蘇省廢除了有關嚴禁沒有婚姻證的男女混住，武漢市用新的方法成功地解決了多年沒有解決的禁止麻木難的問題。在中央層次，全國人大頒布了《行政許可法》，國務院頒布了《婚姻登記條例》。

這些新的公共管理舉措，和新的國家法律法規，具有很大的治道變革意義。認真總結與分析這些新舉措和新法律法規所包含的治道變革邏輯，有助于我們更好地通過管理與制度創新，進一步推進中國政府的治道變革。

一、江蘇省公共管理創新的治道變革意義

過去，江蘇省人口管理暫行條例規定，嚴禁沒有婚姻證的男女混住。最近，江蘇省廢除了這一規定，因為這一規定沒有國家法律依據，國家法律并沒有規定沒有婚姻證的男女不可以混住。

這一舉措受到了傳統媒體和新聞網站的關注。大家一片叫好。認為，這是法治原則的體現。法治原則要求，法律不禁止的就是允許的，國家法律沒有規定禁止的事情，省級政府沒有權力制定法律性規定實施禁止。根據現有的法律規定，男女同居，只要不涉及貨幣化的性交易，就不屬于違法。更有法學家認為，這實際上體現了公權尊重私權的精神。其實，公權與私權是有明確界限的，未經正當司法程序，公權不得侵犯私權。男女同居，屬于私權的范圍，即使國家有法律規定，這樣的法律也屬于公權對私權的侵犯，是需要修改的。

在筆者看來，這一變化的意義不僅僅是體現了法治精神，有利于青年男女的自由而快樂的生活，更重要的是體現了中國政府治道變革的進步：

從審批治國走向依法治國。過去，凡是政府沒有明確允許的事情，都屬于禁止之列，所有的事情，包括公民個人的私生活，都需要政府的允許，才是合法的，嚴重的時候，連思想都要與政府想的一致，不允許想政府不讓想的事情。現在，變成了凡是政府沒有用法律明確禁止的事情，都屬于允許之列，公民可以自行行事，即使違背一般人的道德準則，但只要不違反法律，都不受處罰。

從道德治國走向依法治國。過去，政府往往依據道德原則來治國，認為法律是道德的體現。只要違反道德風俗，就應該嚴厲禁止，受到嚴厲處罰。根據這樣的治國原則，未婚同居是不道德的，需要禁止，并受到處罰。現在，政府根據法律原則來治國，法律是公共生活的基本規則，只要不損害他人的利益，任何私人行為，都是個人的權利，都不在法律規定的范圍之內。道德原則，是一個人的修養的問題，主要依靠個人自己的道德修養、社會輿論等進行約束。

從行政集權走向政治集權。中國政府的特征是，在行政上是高度集權的。具體事務，都需要中央來決定，即使是一個小區應該收多少物業管理費來進行物業管理，一個村莊應該有多少提留來提供公共服務，都由中央來決定。其結果是，中央管了很多不該管的行政性的具體事務，但是像個人的基本權利，包括財產權利、生命權利和各種各樣的基本自由權利，卻沒有得到中央法律和政策的明確保護，地方政府和單位，都可以通過自己的規定加以限制和侵害。也就是說，我們是一個行政高度集權但政治高度分權的國家。這樣的國家，最容易出現行政事務雖然高度集權，但由于高層監督負擔過重，往往是各地各單位各自為政；由于中央忙于各種各樣的行政雜務，反而沒有精力去保護公民的基本權利，致使各級地方政府、基層政權，以及事業單位出臺了各種各樣的侵犯公民權利的法規和規定。江蘇省主動根據政治集權的原則，放棄對基本權利的限制性規定，有利于中國政府從行政集權走向政治集權，讓各種各樣的私人事務，交給個人決定和處理；讓各種各樣的地方性事務，交給地方政府處理。但是，當涉及公民基本權利等政治性事務的時候，則應該由中央政府親自處理，各級地方政府和單位，都不得出臺限制和侵犯公民基本權利的法規和政策。

這一舉措還有公共管理的價值意義，這就是從尊重政府權力走向尊重公民權利。限制公民權利，實際上都是為了政府權力的運作方便而設定的。就拿這個

案例來說，政府規定，禁止，也就是禁止任何貨幣化的性交易。為了有效實施這一政策，必須鑒別一對男女在從事性活動時是否存在貨幣交接行為。要證明這一點，有些情況是比較容易鑒別的。比如，有結婚證明的男女，其同居和性行為，就可以被看作是不存在貨幣性交易，雖然事實上可能存在，但因為有婚姻，其財產屬于婚內共同財產，只是從一個兜掏到另外一個兜。這時，結婚證成了性活動不可能存在貨幣化行為的替代指標，有了結婚證，不需要進一步取證的信息。但是，對于沒有結婚證的男女來說，要識別是否存在貨幣化的性交易，是兩情相悅同居還是非法貨幣化性交易，則需要更多的信息。由于這些信息具有隱秘性，除非當場抓住貨幣交接，否則在絕大多數情況下很難認定，這對于執法的人員來說，是一個難題。一般來說，對于難以鑒別的事情，政府的天然傾向是全部禁止，因為這樣有利于政府權力的有效運作，可以減少更多的麻煩。但這樣一來，就會導致尊重權力甚于尊重權利的惡果，很容易導致很多冤假錯案：有些屬于情人約會，有些屬于婚前同居，但由于在短時間里很難識別，再加上抓住可以依法處罰5000元，執法部門有很高的收入驅動，就往往屈打成招，本來是兩情相悅的事情，因執法權力的介入，變成行為，本來是件十分快樂的事情，最后變成了悲劇。

為了避免這樣的悲劇，關鍵不是公民是否約束自己，要小心謹慎，而在于政府應該實施治道變革，約束自己，不要為了權力的方便而任意侵害公民的權利。對此，江蘇省可以說開了一個好頭。

二、武漢市公共管理創新的治道變革意義

從權力行政走向權利行政，是政府治道變革的基本變革路徑。這一路徑也可以表述為從強制行政走向服務行政。最近武漢市禁止“麻木”的實踐，可以說是從強制行政走向服務行政之治道變革的典型。

改革開放以來，中國經濟持續快速發展，各大城市交通面貌都有了非常大的變化。在改革開放之前，人們為擁有一輛自行車而感到自豪，在改革開放之后，人們很快擁有了自己的摩托車，進入90年代之后，越來越多的人擁有了自己的私家車。

在這一轉變過程中，也出現了各種各樣的問題。武漢市面臨的問題是，1989年以來，武漢城市道路上擠滿了正三輪摩托車和人力三輪車。這些交通工具在武漢俗稱“麻木”，其特點是價格便宜，適應普通百姓交通的需要，但也影響武漢的交通，污染武漢的環境，尤其是嚴重影響了武漢的城市形象。

由于這一原因，1993年開始，武漢兩會出現了多達上百件的解決“麻木”問題的建議、提案和意見。政府也采取了種種措施，禁止“麻木”，但14年的整治始終是“治了亂，亂了治”。其中1997年，武漢市政府痛下決心，全城“禁馬”。但是，“麻木”司機竭力反對。武漢的交警在政治行動中也經常遭到麻木司機的圍攻，有的甚至留下了終身殘疾。自然，“禁麻行動”也就屢戰屢敗。一直到2003年3月之前，這一問題一直沒有得到妥善解決。

2003年3月底開始，武漢市政府采取了種種措施，經過85天的努力，困擾武漢多年的“麻木”問題終于得到了解決。

為什么過去花了14年時間依然難以得到解決的“麻木”問題，到了現在花了85天就解決了呢？

從公共管理的角度來看，過去“禁麻”行政的失敗，主要在于采取的手段過分依賴強制執行權，沒有充分考慮“麻木”司機的利益，沒有考慮到普通百姓的交通需求。政府為了公共利益“禁麻”是正確的，但是在實現公共利益過程中，如果損害了一部分人的利益，那么行政就不得不依賴強制權，通過懲罰的辦法“禁麻”。此次“禁麻”成功，關鍵原因在于武漢市政府充分考慮到了“禁麻”過程中有關利益相關方的意見和利益：

充分考慮禁麻對麻木司機可能造成的損失，由市政府出資，收購麻木。從4月1日開始，首先收購無證“麻木”，在4月份一個月內，一共有16511輛無證“麻木”司機主動交車。然后5月20日武漢市政府“禁麻”通告，收購有證“麻木”，有證“麻木”回收在6天時間全部完成，2232臺車輛回收。

充分考慮“麻木”禁止之后“麻木”司機的再就業問題。市政府一方面鼓勵“麻木”司機自我就業，與此同時市政府也采取各種措施，幫助“麻木”司機就業。

在解決“麻木”司機后顧之憂的同時，市政府還充分考慮到了普通百姓的交通需求。改革出租車價格政策，出租車起步價格從7元下降到3元。

這些方法應該并不復雜，但過去的市政府為什么沒有想到，而現在的市政府卻想到了呢？這與武漢市新一屆政府科學決策的努力是分不開的。為了打好“禁麻”戰役，2003年春節剛過就召集工商、城管、民政、殘聯、公安等部門成立了取締“麻木”工作班子，他們總結十余年的整治經驗和教訓，邀請專家科學論證，修改《武漢市城市道路交通管理若干規定》，出臺配套措施，補償車主利益。

在政策執行過程中，武漢市政府也采取了種種措施，實施民主行政。市民警、社區、民政、殘聯等部門工作人員一起組成一千余個工作組，對全市“麻木”車主逐人逐戶上門調查，宣傳政策、了解今后的工作愿望等，基

本掌握了34870名“麻木”車主的家庭狀況、經濟收入、詳細住址和車輛類型等情況。

這些行動，不僅解決了“麻木”司機的后顧之憂，而且還解決了“麻木”司機心理上的障礙，對“禁麻”政策順利實施，營造了一個認知共同體，各個方面在認識上達成了一致，在利益上沒有沖突對抗的基礎。自然，“禁麻”行動也就自然而然地取得了勝利。

武漢市政府“禁麻”成功的經驗表明，政府改變觀念，實施治道變革，從強制行政走向服務行政，在政策制定過程中，盡可能讓利益相關人有更多的參與機會，讓其有機會表達自己的想法和利益，在制定過程中可能有很多麻煩，但一旦政策制定出來，各個利益相關方面有了共識，就不會導致大的意見和利益沖突，公共問題就能夠得到順利解決。如果我們的政府在公共管理方面都能夠這樣做，那么可以想象，我們所面臨的絕大多數公共問題，都能夠擺脫過去的“治亂循環”，在很短的時間里就得到妥善的解決。

三、婚姻登記條例的治道變革意義

最近若干年，中國地方政府公共管理創新層出不窮，已經在很大程度上改變了，中國地方政府的治道。在中央層次，這樣的變革往往以新的法律或法規的形式出現。最近國務院出臺的《婚姻登記條例》就是其中的典型。這一條例的治道變革意義是顯然的：從方便管理到方便公民；從加強管理到走向提供服務，體現了服務政府的理念。

在過去，一對年輕人經過熱烈的戀愛，終于覺得難分難舍，把對方看作是自己的另外一半，想要結婚。但是，煩惱也即刻來臨了，他們發現，結婚原來不是想結就結的，還要過五關斬六將，過好多關卡，忍受好多難看的臉，還要交很多不該交的錢，還可能被卡不許結婚：

他們必須到單位去開介紹信，要單位出具婚姻狀況證明。雖然很多人拿著一包要結婚的喜糖給負責開證明蓋章的人，就可以如愿以償，但也有一些人發現，原來單位有各種各樣的規定：有的規定，男方必須到25歲女方必須到23歲才能結婚，有的更規定男女雙方的年齡加在一起必須夠50歲才可以結婚，否則不給開證明。有的單位則更因一些莫須有的原因拒絕開介紹信。這使得要結婚的人一波三折。

即使好不容易拿到了單位介紹信，在結婚之前還必須去指定的醫療保健機構接受體檢，并向婚姻登記機構出具其開設的醫學證明。在這一過程中，要結婚的人不僅要出一點血，也就是要交體檢費，而且其隱私也往往得不到保障，有的醫療保健機構往往干涉隱私，檢查與結婚無關的項目，比如對女性的處女膜是否完整也做檢查，并對檢查結果公開。有些女性先天處女膜不完整，往往因此而蒙受不白之冤，失去了男友的信任，有的結不成婚，有的即使結婚了也給婚姻帶來了陰影，發生了不應該發生的愛情悲劇。

從憲法和法律的規定來看，這些麻煩其實都是工作單位和醫療機構違法管理、侵害個人婚姻自由權利的結果。因為《婚姻法》規定，男22歲、女20歲就有權利結婚，這一權利是得到法律保護的，男性一旦到了22歲，女性一旦到了20歲，就有了結婚的權利，任何不正當的干預，都是違法的。那么，為什么這些單位敢于這樣做呢？它們也有法律依據，這就是1994年制定的《婚姻登記管理條例》規定，結婚登記必須持單位介紹信，持單位開具的有關其婚姻狀況的證明。而醫療保健機構之所以能夠借此機會，不僅收取高額的各種類型的體檢費，而且對不必要的項目進行檢查，并公開人的隱私，破壞年輕人的愛情，損人不利己，其原因也在于1994年的《婚姻登記管理條例》規定，結婚登記必須有醫學證明。

從理論上來說，婚姻登記本來是應該由公共權力機構管理的公共事務，不能隨意授予非公共權力機關。一般來說，公共權力機構的行政行為，不僅會得到內部行政監督，如果違法不作為，公民還可以對人民法院對其提起行政訴訟，這樣的權力濫用的可能性較少。但如果把公共權力交給工作單位和居民委員會、村民委員會那樣的群眾自治組織管轄，就婚姻登記來說，一方面不必要，在婚姻登記過程中起不到實質性的作用，因為個人的婚姻狀況憑戶口本完全可以得到證明，即使有假，在跳槽換單位越來越頻繁的今天其單位提供的證明也未必完全真實可靠。另一方面，給非公共權力機構以公共權力，反而給其提供了很多違法的機會，事實上，的確有很多單位就利用這一權力，制定很多土辦法，根據本單位控制員工的工作需要，甚至是發泄人際私憤，任意提高結婚的門檻，違法干涉公民的婚姻自由。而對一這樣的違法行為，不僅擁有行政監督權力的行政機關很難對其進行監督，而且由于其不是行政機關，公民也很難利用行政訴訟途徑對其進行監督。即使公民要提出異議，來維護自己的合法結婚權利，也往往因不得不擔心自己的飯碗問題而作罷。很多有情人難成眷屬，有種種原因，不體諒民意的《婚姻登記管理條例》也制造了不少。

2003年10月1日開始，這一切都將成為過去。2003年夏天國務院總理簽署的國務院令頒布了新的《婚姻登記條例》，該條例沒有要求結婚雙方所在單位或者村民委員會、居民委員會出具的有關其婚姻狀況的證明。該條例也沒有要求申請結婚登記

的當事人，必須到指定的醫療保健機構進行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機關提交婚前健康檢查證明。法律沒有要求，就等于是取消了。所以，有專家預料，2003年的9月，將是一個緩婚期，很多人將等到10月1日之后再去申請婚姻登記。因為在那天之后，很多復雜的手續都將取消，可以節約很多麻煩，節約很多時間，更可以省一筆資金。最近記者的調查也表明，婚檢醫療機構原來每天婚檢70多對的現在只有兩三對了。對此，媒體都齊聲歡呼，結婚將因此而真正變成快樂的事情，政府也因此而得到了發展，從便于管理走向方便公民。這顯然是很大的進步。

不過，新的《婚姻登記條例》的變化還不僅僅這兩項。還表現在如下幾個方面：

《婚姻登記管理條例》變成了《婚姻登記條例》，省去了管理兩字。這雖然只是省去了兩個字，實際上卻是政府職能部門觀念的大變化：把自己從高高在上的管理者的角色轉變為為公民登記服務的角色，充分體現服務性政府的理念。

服務性政府理念具體表現之一是，政府給個人提供更多的空間對自己的行為負責。比如，過去需要單位來證明的事情改為個人簽名聲明對自己的狀況負責：結婚雙方必須簽署一份本人無配偶以及與對方當事人沒有直系血親和三代以內旁系血親關系的簽字聲明，也就是單身和非近親聲明書。

服務性政府理念具體表現之二是，離婚申請當場發證：原來婚姻登記管理機關必須對當事人的離婚申請進行審查，自受理申請之日起1個月內，對符合離婚條件的，才予以登記，發給離婚證；新條例規定婚姻登記機關應當對離婚登記當事人出具的證件、證明材料進行審查并詢問相關情況。對當事人確屬自愿離婚，并已對子女撫養、財產、債務等問題達成一致處理意見的，應當當場予以登記，發給離婚證。

服務性政府理念的表現之三是，對于分散的婚姻登記機關進行了整理，婚姻登記機關由行政部門以及鄉鎮政府統一負責，不再由街道辦事處負責；涉外婚姻登記由省級政府的民政部門管轄。這就解決了婚姻登記管轄過于分散，在基層民主發展不充分的情況下有些婚姻登記機關利用婚姻登記濫收費的問題，也便于對婚姻登記機關的違法行為進行有效地行政監督。

不過，新的《婚姻登記條例》也不是沒有問題，在筆者看來，至少在如下兩個方面存在缺陷，需要完善：

缺陷之一是，一方面，《婚姻登記條例》規定，患有醫學上認為不應當結婚的疾病的，婚姻登記機關不予登記。但另一方面，在條例里又不要求進行婚檢，實際上很難執行。對此，民政部有關人員的解釋是，因為婚姻法規定的“醫學上認為不應當結婚的疾病”一直未能明確，結果就是在婚姻登記實踐中，婚姻登記機關根據婚檢機構出具的檢查結果無法認定當事人是否患有不應當結婚的疾病，是否可以辦理登記。結婚需要體檢，沒有實際作用，卻增加了公民的負擔。因此，取消了婚姻登記需要體檢證明的要求。不過，在技術上沒有明確的情況下，在法律上進行實體性的明確規定，但又在程序上不做要求，顯然不合邏輯，有損法律的嚴謹性。筆者認為，最好的辦法是修改規定，建議患有醫學上認為不應當結婚疾病的，公民可以不申請結婚，而不是婚姻登記機關不予登記。另外，“醫學上認為不應當結婚”，實際上只是說明了醫學上不應當生孩子，因為不適合生孩子而剝奪公民結婚的權利，其實質是想從控制婚姻來實現優生優育的政策目標，雖然政府多了一項管理的工具，卻犧牲了公民的權利。這還是管理型的政府，沒有真正轉變為服務性的政府。

缺陷之二是，《婚姻登記條例》第九條規定，婚姻登記機關可以撤銷受脅迫結婚的婚姻，宣告結婚證作廢，但條件是不涉及子女撫養、財產以及債務問題。其實，受脅迫結婚，就是婚姻不自由，應該無條件宣布其無效，至于可能涉及的子女撫養、財產以及債務問題，則應該另案處理。如果以涉及子女撫養、財產以及債務問題為由，承認受脅迫婚姻，只能迫使受脅迫者在子女撫養、財產以及債務問題上作出無限制的讓步。這實際上是保護了脅迫者，犧牲了受脅迫者的婚姻自由權利。這一規定，也只是方便了管理，而沒有考慮到受脅迫者的權利。需要進一步改革。

四、行政許可法的治道變革意義

《婚姻登記條例》體現了中國政府在婚姻登記領域的治道變革，具有局部的意義。2003年8月27日，《中華人民共和國行政許可法》由十屆人大常委會第四次會議通過并公布、2004年7月1日實施。這一法律對于中國政府治道變革來說，則具有全局性的意義。

這一法律規定了行政許可的范圍，也規定了不許設置行政許可的事項；規定行政許可除非由法律規定，不得收取任何費用；行政許可必須有時間限制，不得無限期拖延；只有法律和法規才能設置行政許可，部門規章和一般性文件不得設置行政許可；行政許可一旦批準不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益的利益，并且給公民和組織帶來的損失進行補償；禁止行政許可轉讓；嚴禁資格考試強制培訓和購買指定教材等等。

這些內容受到了媒體的廣泛關注和報道，因為這些規定，非常有針對性地解決了很多公民、企業和社會組織在與政府

打交道跑行政審批時所面臨的很多實際問題，而且也針對性地控制了行政機關設租、企業尋租、權錢交易的腐敗空間，確立了從源頭根除腐敗的制度基礎。可見行政許可法的意義非凡。不過，《行政許可法》的最重要的意義，恐怕還在于其對中國政府的治道變革意義：

使中國政府有限政府的發展進入了一個新的階段，政府的權力有了法律的邊界。過去，有關政府權力的法律，一般只是籠統地列舉若干類別，說政府負責國防、外交、治安、經濟、教育、科學、文化、衛生等事業，而沒有具體規定其什么可以干，什么不可以干，其結果就是政府的權力往往是沒有邊界的，可大可小，沒有標準，在邏輯上就是無限政府，可以“上管天，下管地，中間管天氣”。《行政許可法》不僅從肯定的角度規定了哪些事項規定可以設定行政許可，而且還從否定的角度，規定了四類事項可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。這不僅為公民個人、法人和社會自治等組織，市場經濟和中介組織留足了足夠的空間，為公民個人自由、社會自治、市場經濟競爭提供了充分的法律基礎，還為政府的行政許可權力設定了法律的邊界，政府的行政權力終于進入了有限政府的境界。

使中國政府的依法行政進入了一個新的階段，政府終于開始依法規范自己。依法行政，是法治國家建設的重要內容。過去主要強調政府治理整頓市場經濟、管治公民行為、規范社會組織行為要有法律依據。行政許可法的出臺，豐富和發展了依法行政內容，依法行政，首先是政府行政權力的設定、運作需要有法律依據。依法行政，首先是政府要依法規范自己，然后才是依法去管理社會。

使中國政府的民主行政進入了一個新的階段，民主行政進入了程序民主的時代。過去，民主行政主要關心的是如何為人民服務，在實際操作中，為人民服務往往變成了高度管制也是在為人民服務。行政許可法的出臺，使得民主行政的內涵增添了新的內容，行政許可法規定，行政許可的設立，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。還規定，公民、法人或者其他組織可以向行政機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議。必須聽證的行政許可行為必須公開聽證，而且費用由政府機關負責，等等。這些規定，都體現了民主行政的新內涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務，更重要的是在過程上要讓人民參與行政權力的設定和運作，民主行政進入了程序民主的階段。

使中國政府的權力配置進入了一個新的階段，政府間權力配置得到了法律化、清晰化。在現有的憲法和相關組織法規定中，往往只有原則，立法機關和行政機關、各級政府之間有關權力劃分的規定，往往比較模糊，只有民主集中制、議行合一這樣原則性的規定。行政許可法規定，全國人大及其常委會可以立法設定行政許可，行政法規只有在法律尚未制定的時候才可設定行政許可。國務院決定設定行政許可只限在必要的時候，除臨時性行政許可事項之外，國務院應當提請國家立法機關制定法律或者自行制定行政法規。國務院各個部門不能以行政規章的形式設定行政許可。在沒有法律和國務院行政法規時地方性法規可以設定行政法規，急需時省級政府可以設定臨時性的行政許可，臨時性的行政許可一年后若要繼續實行，必須提請當地立法機關制定地方性法規。與此同時，還規定了地方性法規和省級政府規章不得設定由國家統一確定的公民、法人或其他組織的資格、自制的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可，并且禁止為地方保護主義、分裂統一市場設定行政許可。這些規定明確界定了立法機關、中央和地方政府機關在行政許可設立方面的權力劃分，使得立法與行政、中央與地方的關系進入了法律化、清晰化的階段。

使中國政府的政務公開進入了一個新的階段，政務信息公開有了具體的法律要求，而且政府需要根據公民的要求公開信息并作出解釋。由于戰爭年代秘密行政的傳統影響，以及計劃經濟時代長期運動性行政的慣性，中國各級政府的政務公開狀況一直不如人意。政務公開只是作為一種要求，而不是政府的法律義務。所以，往往是上級要求一下，領導重視一下，政務就公開一些，時過境遷，又回到秘密行政的做法。其關鍵是政務信息公開并沒有明確的法律框架，也沒有法律要求。今年SARS危機時期制定的《突發性公共衛生事件應急條例》規定政府必須公布傳染病疫情信息的法律義務以及相關責任，這是一個很好的開端。《行政許可法》的出臺，在法律上規定了政府在行政許可領域公開政務信息的義務以及具體做法，并且還必須提供公民要求提供的信息和解釋：行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。申請人要求行政

機關對公式內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋，提供準確、可靠的信息。這又把中國政務信息公開推進了一大步。

使中國政府的服務行政進入了一個新的階段，為人民服務進入了制度設計和保障階段。為人民服務一直是中國政府的施政原則，中南海新華門就寫著“為人民服務”，但在具體行政領域，服務原則往往缺乏制度化、法律化的保障，便民服務往往停留在口頭上，行政機關往往為了行政管理的方便讓公民和企業社會組織疲于奔命。《行政許可法》的出臺，使得服務行政終于進入了制度化的階段：比如，在行政許可的申請與受理階段，規定行政機關應立即告知申請人為什么不受理，當場告知或者在五日內一次性告知其申請材料的錯誤。在審查與界定階段，對符合條件的申請，行政機關應當場作出書面行政許可決定，不能當場作決定則限期作決定；政府一致對待申請者，無論上下級關系、還是不同部門的關系，都是政府內部的事情，申請人只跟一個政府部門打交道，而不必挨個兒自己跑政府部門。在涉及第三方利益的時候，政府還必須告知第三方利益相關人，并聽取利害關系人的意見，以免損害第三方的利益。

當然，行政許可法要到2004年7月1日才正式生效，各級立法機關和政府機關在未來還需要根據行政許可法在未來的10個月里面全面清理有關行政許可的法律、法規、規章和文件。在行政許可法真正生效之前，對其意義的探討應該說還停留于紙上談兵的階段。但有了一個比較好的法律，畢竟是一個很好的開始，只要從現在開始艱苦努力，中國政府也可以很快實現治道變革，真正成為廉潔、高效、公正、公開、公平的為人民服務的政府。

世界各國的實踐表明，政府對于經濟、社會和政治發展是必不可少的，政府治理公共事務模式即治道的質量，直接關系到一個國家經濟、社會和政府發展水平和質量，也直接關系到公民各方面的生活是否幸福和快樂。

20多年來，中國改革開放的過程，也是政府全方位治道變革的過程：從過去什么事情都管的無限政府走向專心致志于公共服務供給、公共問題解決、公共事務管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權力統治為基礎的政府走向以服務為宗旨的政府，從高度集權的政府走向地方越來越有自身權限的多中心運作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過程既是宏觀上全面系統推進的結果，但更是具體的公共管理多方面創新、積累并推動宏觀變革的結果。

為了在新的世紀里，繼續推進中國經濟、社會、政治的全面發展，政府的發展至關重要。江蘇和武漢的經驗表明，政府發展的重要途徑就是通過具體的公共管理的改革和創新，在很多具體的層面，促進政府的治道變革。《婚姻登記條例》和《行政許可法》的經驗表明，政府發展需要在積累日常具體公共管理經驗和教訓的基礎上，在條件成熟的時候，修改現有的法律和法規，出臺新的法律和法規，在制度層面，促進治道變革。只有在操作層面與制度層面一起努力，才有可能把新的政府治道變革落實在具體的公共管理上，才有可能穩步推進政府的治道變革，才有可能讓新的法律與法規，有現實的可行基礎，而不會變成一個寫在紙上的文字，沒有實際作用。