憲法制定權(quán)問題論文

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摘要：憲法制定權(quán)不是一種國家權(quán)力，其歸屬只能屬于人民。作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)不享有憲法制定權(quán)，無權(quán)制定憲法。人民擁有不受憲法制約的權(quán)力。我國應(yīng)通過直接民主的方式制定一部新憲法。人民的憲法制定權(quán)應(yīng)該在更高的層面上得到實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：憲法，制定權(quán)，人民，權(quán)力

憲法制定權(quán)與憲法制定活動(dòng)密切相關(guān)。它不僅關(guān)系到憲法制定的正當(dāng)性而且也關(guān)系到憲法功能的合理性。學(xué)術(shù)界對(duì)此雖有研究，但很不深入；實(shí)踐中絕大多數(shù)人對(duì)此缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，其巨大的理論意義和實(shí)踐意義被忽視。故筆者認(rèn)為，對(duì)憲法制定權(quán)問題尤其是對(duì)我國的憲法制定權(quán)問題作較為深入的研究有非常之必要。下面是筆者對(duì)此問題的幾點(diǎn)思考，現(xiàn)提出來與學(xué)界同仁交流。

一、憲法制定權(quán)不是一種國家權(quán)力其歸屬只能屬于人民

憲法的制定權(quán)只能屬于人民，而不能屬于別的任何機(jī)關(guān)或個(gè)人，這是由憲法的性質(zhì)和功能所決定的。在近代意義上，憲法一詞含義的側(cè)重點(diǎn)不在于它在一國法律體系中是否居于核心的位置，而是強(qiáng)調(diào)憲法制定的正當(dāng)性和憲法功能的合理性。美國革命家托馬斯。潘恩在《人權(quán)論》一書中一針見血地指出：“憲法是一種先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國憲法不是政府的決議，而是建立其政府的人民的決議。”憲法具有授予權(quán)力并限制權(quán)力的雙重功能，既是人民的授權(quán)委托書，同時(shí)又是人權(quán)和公民權(quán)利的保障書。憲法是實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員利益和幸福的總契約。人民通過憲法將國家權(quán)力授予國家機(jī)關(guān)，并要求國家機(jī)關(guān)依照憲法的規(guī)定正確地行使國家權(quán)力，努力為人民服務(wù)。人民不享有憲法制定權(quán)，不通過民主的程序，就不可能制定出反映人民意志，體現(xiàn)廣大人民利益的憲法。

如果說憲法制定是人民主權(quán)原則的一種體現(xiàn)，那么憲法制定權(quán)就是人民主權(quán)的一種表現(xiàn)形式。林肯提出的“民有、民治、民享”，是對(duì)“人民主權(quán)”原則基本精神的一種很好的概括和表達(dá)。人民在管理國家事務(wù)的過程中，可以通過直接民主的方式來實(shí)現(xiàn)自身的利益，也可以通過確立法律規(guī)范并在法律規(guī)范中確立相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)人民利益的制度和機(jī)制來間接地實(shí)現(xiàn)自身的利益。憲法制定是間接地實(shí)現(xiàn)人民利益的一種方式。憲法制定是基于人民民主理論產(chǎn)生的，即只有在人民民主的理論基礎(chǔ)之上才有憲法制定活動(dòng)。憲法制定者只能是人民，憲法制定權(quán)也只能屬于人民，任何國家機(jī)關(guān)和個(gè)人都無權(quán)作為憲法的制定者，也無權(quán)享有憲法制定權(quán)。憲法制定權(quán)不是一種國家權(quán)力，是具有法創(chuàng)造效力的始原性權(quán)力，它不需要有任何實(shí)定法上的依據(jù)。在邏輯上應(yīng)當(dāng)是先有制憲權(quán)，后有憲法，再有基于憲法的規(guī)定而產(chǎn)生的國家權(quán)力。制憲活動(dòng)的根本意義在于人民通過這樣一種活動(dòng)將符合人民利益的事項(xiàng)用憲法規(guī)范的形式肯定下來，并在憲法中設(shè)立相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)來保障人民的利益。

探究憲法制定權(quán)及其性質(zhì)，有助于人民群眾增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，也有助于國家機(jī)關(guān)工作人員尤其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)公仆意識(shí)。它清楚地告訴我們：人民擁有不受憲法制約的無限權(quán)力。憲法規(guī)定的公民享有的各項(xiàng)權(quán)利不是個(gè)人權(quán)利的淵源，而是個(gè)人權(quán)利的結(jié)果。政府對(duì)人民所負(fù)的責(zé)任以及政府對(duì)個(gè)人的尊重是人民服從政府的條件及政府合法性的基礎(chǔ)。國家的權(quán)力是有限的，人民的權(quán)力是無限的。國家的特殊重大事項(xiàng)應(yīng)交由全民討論或進(jìn)行全民公決。任何國家機(jī)關(guān)、政黨或個(gè)人都要尊重人民的選擇。

中國共產(chǎn)黨是靠人民的支持取得政權(quán)的。中國共產(chǎn)黨成為法定的執(zhí)政黨，這也是人民的選擇。但我們不能認(rèn)為，這就可以一勞永逸。過去選擇，今天可能不選擇；今天選擇，明天可能不選擇。選擇不應(yīng)是一次性的，而應(yīng)是多次不斷的，定期性的。什么樣的組織和個(gè)人可以成為人民利益的代表以及代表的資格不應(yīng)是自我確定，而應(yīng)由人民確定。這里有一組發(fā)人深思的數(shù)字：蘇共在有20萬黨員時(shí)奪取了政權(quán)，在有200萬黨員時(shí)打敗了希特勒，卻在有2000萬黨員時(shí)亡了黨。要確保我們黨的執(zhí)政地位，使其不被人民拋棄，光把“四項(xiàng)基本原則”寫進(jìn)憲法里是不夠的，（筆者認(rèn)為，四項(xiàng)基本原則是立國之本，無疑是正確的，但把它寫在憲法里是否合適是值得探討的，因?yàn)閼椃ㄗ鳛榉墒钦{(diào)整人們行為的，而不應(yīng)調(diào)整人們的思想）關(guān)鍵是要始終做到“三個(gè)代表”，建立民主政治，立黨為公，執(zhí)政為民。“三個(gè)代表”的核心是代表廣大人民的根本利益，這與憲政精神與目標(biāo)是完全一致的。貫徹“三個(gè)代表”，在憲法領(lǐng)域就是要貫徹“主權(quán)在民”、“人民利益高于一切”、“法律面前，人人平等”等原則，在政治領(lǐng)域引入競爭機(jī)制。共產(chǎn)黨的組織和黨員只有使自己永遠(yuǎn)處于內(nèi)部和外部的平等競爭中，才能保持本身的青春和活力，不致停滯、倒退和腐敗。

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二、最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會(huì)不享有憲法制定權(quán)

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)體系中處于核心地位，也是國家最高立法機(jī)關(guān)。全國人民代表大會(huì)制定的法律，通過的決議和決定，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織以及所有公民都必須嚴(yán)格遵守。那么這是否意味著，全國人民代表大會(huì)，作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)也享有憲法的制定權(quán)呢？不是的。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)代憲法原理，也如前面所說，憲法的制定者只能是人民，憲法制定權(quán)也只能屬于人民，任何國家機(jī)關(guān)和個(gè)人都無權(quán)作為憲法的制定者，也無權(quán)享有憲法制定權(quán)。國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)也是國家機(jī)關(guān)，當(dāng)然也不能享有憲法制定權(quán)。況且我國憲法也從未規(guī)定過全國人民代表大會(huì)享有憲法制定權(quán)，只規(guī)定了它有修改憲法的權(quán)力。

憲法的修改不同于憲法的制定。建國以來，我國先后共頒布過四部憲法，即1954年憲法，1975年憲法，1978年憲法和現(xiàn)行憲法-1982年憲法。這四部憲法分別由第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第四屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第五屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過。這似乎給人們一種印象，很多人得確也就這么認(rèn)為，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有憲法制定權(quán)。要不然，四部憲法怎么都由全國人民代表大會(huì)通過呢？其實(shí)這是一種錯(cuò)覺。稍微深入地分析，我們就可以發(fā)現(xiàn)，我國建國以后頒布的四部憲法只有1954年憲法是通過憲法制定的方式產(chǎn)生的，而其他三部憲法應(yīng)當(dāng)視為對(duì)1954年憲法的修改，只是這些憲法修改活動(dòng)的幅度比較大而已。那么1954年憲法也是全國人民代表大會(huì)通過的，又作如何解釋呢？筆者認(rèn)為，憲法通過并生效前的全國人民代表大會(huì)與憲法通過并生效后依據(jù)憲法規(guī)定產(chǎn)生的作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)有質(zhì)的不同。前者不是國家機(jī)關(guān)，是囿于當(dāng)時(shí)的客觀條件，人民不能通過直接民主的方式立憲的情況下，人民通過自己選出的代表間接行使憲法制定權(quán)，是不得已的一種選擇，制定權(quán)仍然屬于人民，制定者也是人民，而后者是依據(jù)憲法而組建的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是依據(jù)憲法的規(guī)定行使自己的職權(quán)。

憲法修改是變更憲法規(guī)范的活動(dòng)，從保證憲法修改不影響憲法制定者的立憲意圖來看，憲法修改權(quán)與憲法制定權(quán)一樣應(yīng)當(dāng)屬于憲法制定者。但是，由于作為憲法制定者的人民通過實(shí)行直接民主的方式來修改憲法規(guī)范，在實(shí)踐中往往程序比較復(fù)雜、存在諸多不便。所以在憲法制定者制定憲法規(guī)范之后，就可以將修改憲法的權(quán)力通過憲法規(guī)范的規(guī)定授予某個(gè)特定的國家機(jī)關(guān)或者是其他特定的修改憲法的主體。得到憲法規(guī)范授權(quán)的特定主體在憲法規(guī)范所授權(quán)的范圍內(nèi)，依照憲法規(guī)范所確定的修改憲法規(guī)范的程序和步驟對(duì)憲法規(guī)范加以適當(dāng)變更。這種通過憲法規(guī)范的授權(quán)而享有修改憲法的權(quán)力與憲法制定者所享有的憲法修改權(quán)在權(quán)力性質(zhì)上是有所不同的。前者是一種依照憲法規(guī)范的規(guī)定而產(chǎn)生的憲法修改權(quán)，這種憲法修改權(quán)是由憲法規(guī)范賦予的，它是有限的，必須按照憲法規(guī)范所規(guī)定的修改憲法的程序和步驟進(jìn)行，否則就會(huì)構(gòu)成違憲；后者是憲法制定者本身所享有的，它是一種原始性的修改憲法的權(quán)力，不受憲法規(guī)范規(guī)定的約束，也不需要憲法授權(quán)。

憲法修改是對(duì)不符合憲法制定者利益的憲法規(guī)范所作的變更。修改憲法規(guī)范既包括變更規(guī)范的形式，也包括變更規(guī)范的內(nèi)容。但作為特定的修憲主體對(duì)憲法規(guī)范的形式和內(nèi)容的修改應(yīng)有一個(gè)度。也就是說修憲機(jī)關(guān)通過修改活動(dòng)做出變更仍然能夠保留原有憲法的基本內(nèi)涵。如果一部憲法制定出來以后，修憲機(jī)關(guān)可以作任意修改，不受任何制約，那么，這種修憲權(quán)就變相等于制憲權(quán)。這不僅在理論上是荒謬的，實(shí)踐中也是非常有害的。一旦憲法制定權(quán)受到侵害，憲法制定者的利益就無法得到保障，憲法就不能發(fā)揮出它既授權(quán)又限權(quán)的雙重功能，權(quán)力就可能出現(xiàn)異化。所以，筆者認(rèn)為在授予特定機(jī)關(guān)憲法修改權(quán)時(shí)，要注意對(duì)其進(jìn)行制約，要明確規(guī)定哪些內(nèi)容能修，哪些內(nèi)容不可以修，要從制度上保證憲法制定權(quán)牢牢地掌握在人民手里。由代表機(jī)關(guān)代表人民行使權(quán)力與由人民直接行使權(quán)力不能劃等號(hào)。人民代表并不是人民本身，政黨的利益與人民的利益也不是在任何情況下都是一致的。人民的憲法制定權(quán)不應(yīng)由任何組織來代替行使。社會(huì)發(fā)展到了今天這樣一個(gè)時(shí)代，我們國家完全應(yīng)當(dāng)通過直接民主的方式制定一部新憲法。即使不是重新制定，大面積的修改也應(yīng)全民公決。強(qiáng)調(diào)中國經(jīng)濟(jì)、文化落后，人口眾多，在憲法？貧ㄈǖ氖迪址絞繳喜蛔齔鲇τ械吶κ譴砦蟮摹R蛭穩(wěn)ɡ胱雜傻氖迪植⒉恢苯擁賾刪?jí)裟化发疹櫘平所君fā？SPANlang=EN-US>1954年憲法的制定方式與1982年憲法的全面修改方式應(yīng)視為特定歷史條件下的產(chǎn)物，是符合當(dāng)時(shí)實(shí)際情況的一種選擇，但不能把它們作為制定憲法的樣榜。三、人民的憲法制定權(quán)應(yīng)在更高層面上得以實(shí)現(xiàn)

憲法由人民制定既是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，也是實(shí)行憲政的前提和要求。不由人民制定的憲法就不具有正當(dāng)性。憲法制定權(quán)屬于人民這一理念已逐漸成為全人類的共識(shí)。但由于各國政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景的不同，人民所享有的憲法制定權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度存在較大差異。總的來講，凡是實(shí)行憲政的國家都做得比較好；凡是沒有實(shí)行憲政的國家就差一些。不排除有些國家人民的憲法制定權(quán)還只是一種紙面上的權(quán)利。我們不能把應(yīng)然權(quán)利混同于實(shí)然權(quán)利。

我們國家自1949年成立特別是十一屆三中全會(huì)召開以來，在憲政建設(shè)方面，已經(jīng)取得了很大成就。但還不能說今日中國就是實(shí)行憲政。因?yàn)檫€沒有達(dá)到現(xiàn)代憲政應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和要求。現(xiàn)代憲政的三要素：民主、法治、人權(quán)，哪一個(gè)我們還不能完全夠得上格。就憲法的制定而言，我國人民享有的憲法制定權(quán)并沒有很充分地表現(xiàn)一種實(shí)然權(quán)力。通常情況下，各國的立憲和修憲案除由代表人民的權(quán)力機(jī)關(guān)如議會(huì)、國民大會(huì)、制憲會(huì)議審議外，大都還須經(jīng)過全民、全社會(huì)公決。而我國卻不是這樣。盡管草案也經(jīng)過全民討論，但只要在全國人民代表大會(huì)上通過即可。而人民代表大會(huì)的組成及其代表的產(chǎn)生本身還存在不少問題，全國人大代表是通過間接選舉的方式產(chǎn)生的，而他們的命運(yùn)也并不完全掌握在選舉人手中。這樣人民的憲法制定權(quán)的行使方式不僅不是直接的民主，甚至也夠不上是間接的民主，可以說是“間接的間接”。況且，修改與制定的界限也不明確，隨意性很大。這樣的制憲、修憲方式不能適應(yīng)我國建立和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和建設(shè)法治國家的要求。故而我國憲法制定的方式，程序和內(nèi)容必須進(jìn)行改進(jìn)，確保人民所享有的憲法制定權(quán)不折不扣地行使。筆者認(rèn)為，憲法制定權(quán)在我國更高層面上的實(shí)現(xiàn)希望于民，關(guān)鍵在黨。現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，國際威望不斷提高，黨的“十六大”又為我們進(jìn)一步指明了政治體制改革的方向即：建設(shè)法治國家和政治文明，保障人權(quán)。我們必須抓住這個(gè)難得的歷史機(jī)遇，采取確實(shí)有效的措施，把政治體制改革和新憲法的制定結(jié)合起來，使人民應(yīng)該享有的憲法制定權(quán)在更高層面上得到實(shí)現(xiàn)。

（一）開展憲法新教育，提高公民素質(zhì)。新中國已經(jīng)頒布過四部憲法，對(duì)于現(xiàn)行憲法也修過多次，至于對(duì)憲法的宣傳，更是不可勝數(shù)。但是，正如鄧小平說“什么是社會(huì)主義，我們還沒有搞清楚”一樣，對(duì)什么是憲法似乎也不能說絕大多數(shù)人已經(jīng)搞清楚。大部分人對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)還停留在“根本大法”“總章程”、“工具”這樣一個(gè)階段。不了解憲法的真諦，不知道憲法是人民權(quán)利的保障書，是人民對(duì)國家既授權(quán)又限權(quán)，既支持又防方衛(wèi)的“約法”。立憲的成功或失敗取決于公民的素質(zhì)，所以我們必須開展憲法新教育。這種教育不是對(duì)過去憲法教育簡單地重復(fù)，而是內(nèi)容方式上的創(chuàng)新。著眼點(diǎn)不只是老百姓遵紀(jì)守法，即進(jìn)行“良民教育”，而是對(duì)公民進(jìn)行更重要的權(quán)利教育、民主教育。使他們真正弄懂什么是憲法，什么是憲政，什么是民主，什么是法治，什么是人權(quán)。讓每個(gè)公民知道自己有什么權(quán)利，如何行使這些權(quán)利，以及自己的這些權(quán)利受到侵害時(shí)如何得到救濟(jì)。人民是憲政制度的最大受益者，因而也是推動(dòng)憲政建設(shè)的原動(dòng)力。人民中蘊(yùn)藏著巨大政治潛能。

嚴(yán)重的問題是教育官員。現(xiàn)在絕大數(shù)黨政干部并不具有自覺的憲法意識(shí)。往往把給老百姓一些本來就應(yīng)該由他們享有的權(quán)利當(dāng)作是對(duì)老百姓的恩賜。對(duì)承認(rèn)和采取措施鼓勵(lì)和保障人民大眾的政治參與和監(jiān)督不是顧慮重重，就是干脆排斥。他們當(dāng)中有些人特別是位高權(quán)重的人，甚至害怕由于實(shí)行憲政而使他們的既得利益受損。因而對(duì)實(shí)行憲政持抵觸態(tài)度。對(duì)這些人的能量我們不能低估。一定要加強(qiáng)對(duì)他們的教育。使他們認(rèn)清在中國實(shí)行民主化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，樹立正確的權(quán)力觀，使他們認(rèn)識(shí)到實(shí)行憲政從長遠(yuǎn)看符合我們每個(gè)人的利益，從而自覺地推動(dòng)民主政治的建立和發(fā)展。

（二）從現(xiàn)在開始著手研究，通過直接民主方式全面重修憲法或制定一部新憲法，并以此為契機(jī)，翻開我國憲政建設(shè)的新篇章。現(xiàn)行憲法，即1982年憲法是我國四部憲法中最好的一部。20多年來，通過修正案的方式，對(duì)它進(jìn)行過多次修改，在一定程度上適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，為我國的現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的憲法保障。然而當(dāng)時(shí)制定憲法的背景和現(xiàn)在的情況存在相當(dāng)大的差異。1982年憲法從總體上看是一部計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的憲法，在本質(zhì)上仍然是從屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的，與市場經(jīng)濟(jì)體制具有質(zhì)的相異性。這部憲法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)，僅對(duì)其做出小修小補(bǔ)，進(jìn)行局部手術(shù)是根本不夠的，惟其全面重修或重新制定才是出路。這次重修或制定要真正發(fā)揚(yáng)民主，將民主貫穿于憲法制定或重修活動(dòng)的全過程。

從憲法內(nèi)容到形式都要人民說了算。有關(guān)制憲的一些重大問題或疑難問題要提出來，在各種媒體上進(jìn)行公開討論。什么問題都可以提，什么觀點(diǎn)都可以講。任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得以任何理由阻止人民對(duì)制憲問題的討論，也不得設(shè)置禁區(qū)。要堅(jiān)定地相信人民群眾。

憲法草案除了官方搞，民間也可以搞。要取長補(bǔ)短，搞出一個(gè)最佳方案，方案出來以后要在媒體上公布，讓全民討論。然后根據(jù)大家的意見作進(jìn)一步修改，最后正式定稿。草案經(jīng)全國人民代表大會(huì)審議通過以后交由全民公決，獲得多數(shù)票，方能通過、生效。

這個(gè)過程固然漫長，但過程本身就有著極不平凡的意義。靠全民的智慧，或許能制定出一部一百年基本不需改變的憲法。通過這樣的活動(dòng)、鍛煉我們的人民，教育我們的人民。使人們認(rèn)識(shí)到，人民享有的憲法制定權(quán)是真實(shí)的。它不再僅僅是憲法制定的討論參與權(quán)，它還包括更重要的決定權(quán)。人民是國家真正的主人。同時(shí)它也向世人昭示：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不僅能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，也能領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)政治民主化。

主要參考文獻(xiàn)

一、憲法專業(yè)書目

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