地方立法價值選擇研究

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摘要:在現今中國立法體系中，地方立法有著舉足輕重的地位，其最終所形成的法律文本反映著當地立法機關對法律創設、實施過程、權利義務分配的價值追求和判斷，擔負著為地方政治、經濟、文化建設制定標準的使命。地方立法工作是否科學、民主、準確以及地方立法質量的優良對中國法治建設影響深遠，所以地方立法必須嚴格按照理性的立法規則來指引，從而實現一部地方性法規能真正追求公平、正義的社會理想和社會目的。

關鍵詞:地方立法;評估;價值

一、我國地方立法后評估制度現狀分析

我國的地方立法后評估制度于2004年正式確立，在實踐過程中，已有十幾個省、市制定了適用當地的立法后評估規定、立法后評估細則等法律規范性文件，試圖通過制定一系列相關技術性較強的評估標準來引導和提升地方立法的質量水準。但是由于中央統一領導下的兩級立法體系對地方立法權限的限制存在著一些嚴格和苛刻，地方權力機關僅能停留在有限的地方性事務立法權限上進行立法，涉及地方管理事項較多，對可能觸碰刑法、立法法等地方立法權限邊界則很少進行探索和創新，所以地方立法后評估的空間也在一定程度上受到擠壓。根據所掌握的數據來看，我國地方立法后評估目前基本由以人大常委會為主導的法規評估型和以政府為主導的規章評估型組成。同時，我國還尚未形成適用各地方統一的、完備的、科學的地方立法后評估指標體系和地方立法后評估技術參數，各地方的立法后評估指標體系因為評估主體所選擇設定的評估價值指標不同而有所不同。由于更加完善、客觀的地方立法評估標準體系沒有建立就會導致評估標準難以進行定量化分析，同一標準最后往往出現了不同的內涵，缺乏穩定性。［1］所以在實踐中，各地方評估后活動發展并不平衡，評估過程中對標準的運用也不一致，除了以上海為代表的人大常委會為主導的法規評估型和以廣東省為代表的政府為主導的規章評估型，還有針對個案所進行的地方性法規評估。另外，各地方所制定的立法后評估制度也大多是立足于本地經濟發展現狀、文化民族特色，大多是參照立法法針對當地法律文件中的條文進行位階性、框架性、邏輯性、技術參數的評估。以包頭市東河區人大常委會2016年8月1日開展的《包頭市城鄉規劃條例》立法后評估為例，其評估的內容中就包括“條例”的有關法條規定是否符合內蒙古自治區實際、是否具有地方特色;“條例”有關條文是否存在與現行法律、行政法規以及國家有關政策的規定不一致的問題;“條例”修改或者廢止的建議等內容。這種評估制度雖符合實際，但這種評估體系并不能全面反映出當地立法中的實用性和具體操作性，照搬照抄多，模糊性強、針對性少，導致各地各層級重復立法后評估現象頻繁。［2］最后，我國立法后評估程序還不十分完善和規范，由于立法后評估一定是對已經生效的法律性文件進行評估，其必然應由很多客觀標準、具體步驟、實踐環節等構成，從而才能保障法律、法規真正實現立法者想要追求并達到的預期效果。但是，根據所掌握的數據來看，國家機關主導型立法后評估缺少社會大眾民意的數據統計，僅停留在內部評估層面，影響評估結果的公正性;社會主導型立法后評估往往缺少相應的公眾啟動議程、評議平臺和途徑等。［3］

二、國外地方立法評估制度現狀分析

立法后評估制度在國外相關立法理論和實踐中已相對成熟，其最早產生于美國科羅拉多州的“日落法”，這一法律文件明確當地法律性文件的評估日期，該日期一到，這一法律性文件就需要得到立法機關的再次批準，如批準不通過，法律性文件便會失效，由此開創了立法后評估制度。當然這一制度最初采用的是政府績效預算評估模式，后又逐漸演變成SMART模式，即采用明確的、可評價的、現實的、有時限性的綜合標準來考核立法的質量，近幾年美國立法后評估制度還引入了5E標準，重視和推崇公民滿意度標準。隨后英國、德國、韓國等國紛紛效仿并在本國相繼展開有關公共政策法律實施效果的評估活動，以期對其立法目標的實現狀況、法律執法成本等內容進行定期評價來考核立法質量，進行進一步修改和完善。例如，在英國，國家審計署運用3ES標準對法案的實施情況進行考核，3ES和美國的5E標準很相近，二者都關注法律的預期效果與實際實施效果之間的比例關系，盡可能通過量化手段對法律實施過程中的各個階段進行全面綜合評估，當然英國更注重環境和企業評價態度。在德國，立法后評估更強調過程性評價，涵蓋事先評估、事中抽樣跟蹤評估、事后評估等階段，其中對事后評估又采取了成本效益效應、規范可接受性標準進行考核，這樣在肯定法律法規積極作用的同時又注重了法律法規的實施效果和對社會所產生的副作用，從而提高德國地方立法成本的利用率。在日本，立法后評估著重于人民大眾的滿意程度，選出民眾息息相關的條款進行評估，標準立足于社會生活現狀中的都市基礎設備、垃圾廢品再利用、老年化等11個領域229個評估指標，對地方法律實施中效果進行評估，來決定法律文件或法條的修改、廢止。與國外立法后評估制度相比，我國在理論與實踐方面都略顯單薄，評估標準差距也很大。所以，有必要在實踐中結合經驗教訓，進行積極探索，借鑒國外立法后評估制度，構建我國地方立法后評估標準體系。

三、我國地方立法評估制度價值選擇

關于我國地方立法評估制度價值選擇的相關解讀較多，吉敏麗、李浩棟認為我國地方立法評估制度必須有明確的定位，評估啟動的主體要做到權威性和法定性，工作職責明確和義務具體，只有這樣評估活動才能夠順暢，評估結果才能有效應用。同時，立法評估應當立足人們生活的各個方面，積極與司法、執法、守法相聯系，評估對象選擇要有針對性和側重性。［3］汪勁認為可持續發展評估指標體系應盡可能地細分指標，因為地方立法只有經過立法評估才能保證質量，實踐中更易操作，相關權利得以更多保障。［4］劉惠榮、李鴻飛認為我國立法評估制度還處于初期摸索階段，但是在行政管理領域中相關的政策評估理論、評估規則操作細則已比較完善，特別是政府執法部門工作人員績能、績效評估模式對地方立法評估制度價值和位階定位有著很好的借鑒作用。同時，立法評估主體可以在基礎標準之下直接設定符合地方特色、經濟發展水平的修正計算公式或者修正系數賦予立法評估制度靈活、科學的特性，通過動態修正計算公式對平衡計分卡進行計算和校對，最終依據科學的計算結果對所考核的法律性文件進行分類和總結。本文結合上述國外和國內前輩經驗，對我國地方立法后評估標準價值選擇進行探究。首先，地方立法后評估制度要考量地方立法的合法性價值，此價值應擁有一票否決權，評估主體應按照憲法、立法法所確立的原則審查地方性法律文件的立法權限，如犯罪、刑罰稅種設立只能有法律規定，地方立法不能涉及;要審查地方立法制定程序，如地方立法必須進行法律案的提案、法律草案、表決、公布等階段才能最終形成法律性文件;審查法律位階，如發生抵觸，地方性立法即為無效，因為地方人大、地方人大常委會立法雖然是地方創設性立法，但其立法基礎仍然是憲法、法律，同樣地方規章的立法基礎也必須是法律、行政法規、地方性法規;審查法律文本實施效果和民眾滿意度，如地方法律文本條文中所表述的內容不允許隨意賦予、擴大權力機關和行政機關職權、取消或限制公民所本應享有的權利、增加公民義務。總之，地方性立法在實體上、程序上只有通過合法性審查，判斷地方立法的合法與否后才能繼續對其他評價標準進行分析。其次，地方立法后評估制度要考量地方立法的合理性價值，此價值側重于地方性法律文件是否公平對待，當然在這個價值之下，允許個別地方特別是少數民族自治地方可以針對當地特色、各民族構成進行個別的合理差別對待，給予社會中弱勢群體的特殊保護，盡可能做到大同小異，各級行政級別的省市之間可以存在立法后評估的差異性，對不同主體之間的需求進行法律區分;此價值側重于地方立法和立法后評估應當充分考慮法律的預期效果與實際實施效果之間的比例關系，要關注立法成本投入與社會產出效益之間的良性發展關系，盡可能通過量化手段對法律實施效果進行全面綜合評估，選擇一種對公民正當合法權利損害最小的法律規制方式，通過增加民生評估標準來考核法律性文件的質量;此價值側重于地方立法后評估要進行動態監測，促使地方性法律文件符合公序良俗，加大立法評估中過程性評價的比重，通過環節打分、網絡互動進行及時反饋，來考核地方性法律文本之間的正義性、協調性，對法律文件中內容相左或含糊不清的條文及時進行修訂、廢除，在體現一個地區地方性法規、規章地方特色的同時還要保障當地立法體系的內部統一，要縮短基層立法評估期限，對已確立的立法后評估標準及時更新，提高我國地方立法成本的利用率。最后，地方立法后評估制度要考量地方立法的自我服務性價值，我國很多少數民族自治地方在確立地方立法后評估標準時切勿盲目照抄照搬國外標準，在不違背憲法、立法法的法律原則基礎上，設定有地方特色、民族特色等針對性評估標準。同時對設區市城鄉建設、管理等方面的地方立法后評估制度也應立足于人民大眾對市政基礎設施建設的滿意程度，并統一納入城市公共空間秩序管理的相關法律體系中，綜合對這類地方性法律文件實施的效果進行評價，來決定該法律文件或法條的修改、廢止。除此之外，基層立法要增加民生評估標準來考核法律性文件的質量，評估期限縮短，對已確立的立法后評估標準及時進行更新。可以借鑒英國，關注地方法律文本的預期效果與專家學者認定結果、民眾網絡評級之間的比例關系，盡可能通過相關大數據的具體量化來對地方性法律文件的效果進行多維化、多角度的全面綜合評估，當然立法和立法后評估要以社會效果性為核心，引導立法者在制定地方性法律文件時進行預期投入與實際產出的衡量。可以借鑒德國，確立立法評估的過程性評價，明確成本———效益原則，在事先評估、事中抽樣跟蹤評估、事后評估等階段重點考核地方立法對社會、經濟、民生所產生的副作用，提高我國地方立法成本的利用率。

〔參考文獻〕

［1］王艷態．地方立法后評估標準問題研究［D］．昆明:昆明理工大學，2015:8－11．

［2］姜述弢．地方立法后評估制度的法治化及對策［J］．學術交流，2016(4):88．

［3］吉敏麗，李浩棟．論地方立法質量跟蹤評估的啟動機制［J］．云南大學學報法學版，2011(3):28．

［4］汪勁．從方法論視角對地方立法可持續發展之評估:以北京市地方立法為例［J］．法學雜志，2007(3):78．

作者:郭曉嵐 單位:包頭師范學院