地方立法起草調研分析

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摘要:法規起草調研是立法工作中不可或缺的一個重要環節，其水平高低在很大程度上影響著立法目的和意愿的實現。切實開展好立法起草調研，提升調研質量和水平，除了需要在實踐操作方面予以完善外，還需要理論層面的有力支撐。本文從法規的價值判斷與可行性論證、法規的針對性研究、立法思路的調整完善、立法成本效益分析與評估等四個維度出發進行系統闡述，對立法起草調研功用進行深入探析，以期為地方立法起草調研提供強有力的理論指引。

關鍵詞:地方立法;立法起草;起草調研;功用探析

調查研究是實現立法工作從實際出發，反映廣大人民群眾意志的重要環節，是促進立法工作科學化民主化、提高立法質量的重要手段，其貫穿立法活動的全過程。而法規起草階段調研工作的水平高低，很大程度上直接影響著立法目的和意愿的實現程度。從目前學界的研究現狀來看，人們對于立法調研的認識，多停留在具體的實際操作層面，而缺少理論層面的深入探析。本文中，筆者將從地方人大的視角出發，談一談對地方立法起草階段調研工作的認識。

一、法規的價值判斷與可行性論證

與一般社會學意義上的調查研究相比，立法調研既有調研工作的共性，也有自身的獨特之處。而在立法的不同階段，調研的主體、目的和內容各有側重。學界和立法實務界對于法規起草過程中調查研究的主要目的和內容有著各種認知，但無論是對法規整體還是對某項具體條款而言，關鍵和首要的一點，都是對其作出價值判斷和取舍。從近年來各省市實踐情況看，地方立法旨在解決本行政區域內經濟和社會發展亟需的、公眾反映強烈的實際問題，屬于“問題導向性立法”，體現的是對社會和群眾關切的回應。但需要注意的是，“問題導向性立法”并不意味著所有問題都必須通過立法的方式來回應。近年來，隨著依法治國、建設社會主義法治國家進程的不斷加快和公眾法治觀念的提升，一部分人的頭腦中形成了所謂的“法律萬能論”誤區，認為只要出現問題就必須通過立法途徑來解決，然而法律本身并不是萬能的，任何法律制度的設立和運行都是有成本的，在不該由法律調整的問題上立法，不僅浪費立法資源，而且還可能束縛生產力的發展，造成制度之間的不平衡。因此，在立法起草階段，需要通過調研弄清兩個問題：一是要弄清問題產生的原因，是屬于立法缺失還是執法不嚴或是其他原因。對于因立法缺失導致的問題，固然需要通過立法加以規范；而對于因執法不嚴、監管不力等其他原因造成的問題，則應通過加強執法等相應措施來調整。二是要弄清法律手段和其他調整社會關系手段之間的關系。法是調整社會關系的重要手段，但并非唯一手段，除了法之外，調整社會關系還可以通過道德規范、市場機制、習慣規則、行業自律等諸多手段進行，對于不同的問題，應當采取的調整手段也不盡相同，立法者對此必須有清晰的認知。一般來說，對于社會生活中帶有普遍性、反復出現的，用其他社會調整手段難以解決，最終需要依靠國家強制力來解決的問題，屬于需用法律手段調整的范疇。而對于其他的、不是必須依靠國家強制力來解決的問題，則可通過道德規范、市場機制等其他手段引導解決。在選擇具體采用何種社會關系調整手段時，還要區分兩種不同情況，一種是有關情況較為明確，適宜采用法律手段進行規制，立法預期效果較為明顯的，就需要進行立法。如2012年通過的我國首部關于人體器官捐獻的地方性法規《天津市人體器官捐獻條例》，通過法律手段倡導人道主義精神，規范人體器官捐獻行為，保障相關主體合法權益，較之單純進行道德引導，更能有效推動人體器官捐獻工作全面深入開展，且天津市率先進行的人體器官捐獻立法工作，對于推動其他省市乃至國家層面的人體器官捐獻工作，能夠起到良好的示范引領作用。因此，立法方式就是必需之選。另一種是有關情況不夠明晰，采用何種調整手段并不十分明確。如，近年來引起熱議的所謂“公交車不讓座就下車”入法問題，就一度因其是否屬于立法規制范疇、是否具有可操作性等而引起社會廣泛爭議。對此，應當通過詳細的調查研究，分析比較采用不同調整手段，可能產生的社會效果如何，立法手段是否為最佳的規范調整方式，進而明確最終采用的調整手段。

二、法規的針對性研究

地方立法應當堅持“不抵觸、有特色、可操作”三原則，這已經成為立法工作者的共識。而要做到在不與上位法相抵觸的前提下，兼顧地方特色和可操作性，就需要立法工作者在法規起草階段就深入研究相關法律法規，弄清擬立法規所要解決的問題、事項，在相關法律法規中是否已有涉及，是否存在立法上的空白點，或者雖有規定卻不明確的模糊點；與擬立法規有直接聯系的上位法是如何規定的；兄弟省市的立法經驗及實踐中好的做法有哪些；有間接聯系的相關法律法規中哪些內容是立法中需要特別注意的，等等。這樣既能防止擬立法規出現與其他法律法規相抵觸、相矛盾或者不必要重復規定的情況，同時也能使擬立法規的內容更加具體明確，更加具有針對性和可操作性，更能適應本地區經濟社會發展的現實需要，凸顯地方特色。根據《中華人民共和國立法法》第73條的規定，地方性法規可以分為三種類型，即實施性立法、自主性立法和先行性立法。不同類型的地方性法規，在起草調研階段研究的側重點不盡相同。對于實施性立法而言，應重點研究上位法在實施過程中存在哪些主要問題，地方立法應當如何有針對性地對上位法進行細化、補充。如，《民辦教育促進法》中規定了民辦學校設理事長或者董事長一人，但對其產生的程序性規范內容未予明確，《天津市民辦教育促進條例》根據本地民辦教育事業的實際情況，明確規定“民辦學校決策機構，經三分之二以上成員討論通過，有權推選其負責人、解除其負責人職務，選聘、解聘其成員。”這樣的規定細化了上位法的內容，凸顯了地方立法的可操作性。對于自主性立法和先行性立法而言，應當重點研究如何在不逾越地方立法權限的前提下，突出地方特色，著重制度創新，加強頂層設計，有效解決本行政區域內亟待解決的重難點問題。如，天津市人大常委會在制定《中國（天津）自由貿易試驗區條例》時，專設了“服務京津冀協同發展”一章，從增強口岸服務輻射功能、促進科技協同創新、優化區域金融服務、支持區域要素市場建設等方面進行制度設計，保證了條例在不與國家有關法律法規相抵觸的前提下，能夠緊密結合京津冀協同發展大的戰略背景，充分體現立法與改革決策相銜接，立法主動適應改革和經濟社會發展需要的科學理念，同時也凸顯了天津特色，有助于促進京津冀協同發展重大國家戰略的實施。

三、立法思路的調整完善

法規起草階段，在明確指導思想、基本原則和立法方向后，起草部門要著重研究法規的體例結構、重要的制度設計、權利義務設定等內容，并通過法言法語將其行諸于文字。需要注意的是，這一過程并不是一蹴而就的，立法工作者需要開展大量的起草調研活動，并針對所發現的問題，對立法思路隨時進行調整、完善。事實上，無論是立法思路的完善還是法規具體條款的修改調整，都是一項貫穿立法全過程的工作。而從地方立法實踐來看，法規草案進入審議階段后進行的調整，一般都是在既定框架下，針對具體內容進行的修改完善。因此，為保證立法進程，提高法規草案質量，需要盡可能將立法可能涉及到的各類問題在起草調研階段就予以明確、加以解決。以2013年對《天津市鹽業管理條例》修正為例，該次修正主要是根據最高人民法院《關于經營工業用鹽是否需要辦理工業鹽準運證等請示的批復》中“地方性法規或者地方政府規章不能設定工業鹽準運證制度”的批復意見，廢止其他工業用鹽準運證行政審批和行政處罰事項。修正過程中，最大的問題主要聚焦在取消其他工業用鹽準運證后，如何避免出現以其他工業用鹽冒充食鹽，擾亂食鹽市場秩序的情況。受制于執法力量、鹽業市場特點等多重因素，條例修正思路一度糾結于取消準運證后，該如何通過對其他工業鹽領域進行管理來保障食鹽市場安全。天津市人大常委會法工委在對天津鹽業市場的現狀進行深入調研后發現，單純專注于工業鹽領域難以有效解決工業鹽沖銷食鹽市場的問題，因此提出轉變立法思路，將規范管理的著眼點從其他工業鹽領域轉移到食鹽領域，變單純強調對其他工業鹽市場進行強行管制為著力規范、完善食鹽購銷市場、渠道。通過設計食鹽安全溯源制度，加大對涉鹽違法行為的打擊力度，把住食鹽市場關口，進而有效解決其他工業鹽沖擊食鹽市場的問題。從修正后的執法效果看，這一立法思路的轉變及新型制度體系的創設，有效解決了取消其他工業鹽準運證后的食鹽市場安全問題，為食鹽科學管理提供了較好的法制保障。

四、立法成本效益分析與評估

立法的成本是指立法活動中投入的人力、物力、財力及其他各種資源的總和，法律效益則是人們運用經濟分析方法對法律在社會生活中作用效果的衡量。這一研究思路最初起源于20世紀下半葉，以美國法官理查德•波斯納（RichardAllenPosner）為代表的經濟分析法學派理論。2004年，國務院頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》中明確規定，要“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本。”立法是一種社會資源反復追加、持續消耗的過程，同時也是獲得社會長期收益的過程和途徑。在資源有限的情況下,通過開展立法成本效益分析，可以保證集中資源于最重要的領域，實現社會利益的最佳分配，更好地滿足經濟社會需要和公眾的期望。從成本效益角度來看，法律的績效表現在三個方面：一是法律的成本投入要合理；二是法律實施要符合法律制定者、法律執行者、法律遵守者的目的；三是法律效益要盡可能最大化。因此，在法規起草調研階段，可以嘗試對地方立法擬設定的制度規范等內容進行社會消耗、社會收益方面的分析研究，預判擬立法規實施所獲得的效益是否能夠超過它的實施成本，能否以較小的成本取得較大收益。開展這種分析的時候，可以重點考察立法成本、執法成本、守法成本、產生糾紛的解決成本、立法效益（包括經濟、生態效益）等指標，全面分析法規的綜合社會效益，從而解決一部法規“是否該立、該立什么、該怎樣立”的問題。地方立法計劃的制定是立法準備程序的重要內容之一，基于立法計劃的權威性和相對穩定性，其一旦形成應得到嚴格執行。但在起草階段，通過對列入計劃的立法項目深入研究，開展成本效益分析，可能會發現某些立法項目擬設定的制度規范的實施效益并未明顯超過它的實施成本，甚至實施后的效益值可能為負值。基于這樣的分析研究結果，對不適宜繼續進行的立法項目，可以在這一階段將其調整出立法計劃。這一方面體現了地方立法計劃所具有的可變性特征，另一方面也與科學立法理念相符合。此外，由于起草調研仍處于立法準備程序中，在這一階段開展成本效益分析，可較早地發現問題，與到審議調研階段再發現重大的立法障礙相比，不會造成大的立法資源的浪費。從國際情況來看，將成本效益分析作為一項強制性制度運用到立法實踐中，最早出現在20世紀70年代的美國。經過近半個世紀的探索實踐，西方發達國家在立法過程中對成本效益分析方法的運用已經趨于成熟。目前，國內已有部分省市如上海、青島、鄭州等地，嘗試將這種方法引入地方立法中。如何更好地將這一分析研究方法在全國地方立法工作中逐步推廣起來，可以成為立法工作者今后探索的一個方向。

作者:韓捷 單位:天津市人大立法研究所