地方立法涉罰制度探析

時間:2022-04-10 09:13:19

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地方立法涉罰制度探析

摘要:地方立法中涉罰制度與上位法的沖突,已經(jīng)越來越突出,突破行政處罰行為的限制,增設(shè)新的處罰行為是最主要的集中點,對于地方立法權(quán)限,究竟該放還是限,已經(jīng)成為不可回避的問題,究竟應(yīng)該如何協(xié)調(diào)中央與地方在行政處罰方面的權(quán)限問題更是值得探討,本文從“不抵觸原則”入手,立足實際,尋找引起沖突背后的原因,探析地方立法中涉罰制度的前路。

關(guān)鍵詞:不抵觸原則;違法行為;行政處罰

一、問題的提出

憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件構(gòu)成我國法律體系的整理框架,從整體來看,講整體比作一個金字塔,處于金字塔塔尖的就是憲法,憲法是我國的母法,所有法律都不能與憲法相抵觸。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件不能與憲法、法律相違背,以此類推,這就是法律位階原則。法律位階原則是立法過程中必須遵循的原則,否則無效。對于地方性法規(guī)來說,地方性法規(guī)也不能與憲法、法律、行政性法規(guī)相抵觸,對于法律、行政性法規(guī)未作出規(guī)定的,地方性法規(guī)應(yīng)遵守立法權(quán)限,不能超越權(quán)限,對于法律、行政法規(guī)已經(jīng)作出規(guī)定的,地方性法規(guī)所規(guī)定事項不能與法律、行政法規(guī)相抵觸,只能在規(guī)定的范圍內(nèi)具體化,如果所規(guī)定事項與法律、行政法規(guī)所規(guī)定的事項沖突,則以上位法所規(guī)定為準(zhǔn),視地方性法規(guī)無效。那么,地方性法規(guī)的合法性取決于制定地方性法規(guī)的主體的立法權(quán)的范圍,具體的范圍不是地方自己說了算,是需要法律的明確規(guī)定。《中華人民共和國立法法》第七十二條第一款雖然作出規(guī)定,但是規(guī)定的比較模糊,提到了不抵觸原則,即在不與法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),但這個原則具體如何沒有規(guī)定。同時,行政處罰領(lǐng)域是最需要貫徹落實“不抵觸”原則的,因為涉及公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),有關(guān)機關(guān)所做出的行政處罰必須具有合法性,必須符合法律的規(guī)定。行政主體依據(jù)地方性法規(guī)作出行政處罰,但是該地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)相突,也不能認(rèn)為其行政行為是合法有效的。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定,法律、行政法規(guī)已經(jīng)作出規(guī)定,地方性法規(guī)需要進行具體規(guī)定的,不能超過法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為、種類和幅度。這款規(guī)定是行政處罰層面對《中華人民共和國立法法》第七十二條的細(xì)化,但是《中華人民共和國立法法》中沒有對“不抵觸原則”作出更加具體的解釋和規(guī)定,同時《中華人民共和國行政處罰法》也沒有作出具體規(guī)定。全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾談到:《行政處罰法》第十一條第二款的規(guī)定,它的立法原意是如果法律、行政法規(guī)已經(jīng)進行規(guī)定的,地方性法規(guī)可以根據(jù)本地區(qū)的具體情進行具體化,但是必須遵循不抵觸原則,也就是必須在行為、種類、幅度的框架內(nèi)進行。這是我國在進行地方立法時的一條重要指導(dǎo)方針。但是隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展以及新鮮事物的不斷出現(xiàn),原有的規(guī)則已經(jīng)越來越難以適應(yīng)社會的變化,如果仍然遵循之前的規(guī)定,難免是不合時宜的,會對經(jīng)濟或者社會發(fā)展產(chǎn)生很大的束縛。明顯滯后于社會發(fā)展的法律規(guī)定,使得相關(guān)部門在應(yīng)用時束手束腳,突破界限也是在所難免了。地方立法在很多方面已經(jīng)突破了“不抵觸原則”,行政處罰是行政機關(guān)糾正違法行為使用最頻繁的制裁手段,地方立法中涉罰制度的制定是前提和基礎(chǔ),地方立法中法律調(diào)整手段維度的大小是至關(guān)重要的,如何在地方立法中平衡與《中華人民共和國行政處罰法》第十一條第二款的關(guān)系亟需探討分析。接下來將通過闡述具體的沖突類型,對陜西省法規(guī)、陜西省規(guī)章進行研究分析,以新的視角對“不抵觸原則”作出詮釋,探析地方立法中涉罰制度的前路。

二、地方立法中涉罰制度與上位法沖突的原因

(一)上位法自身之原因。《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定,地方在立法過程中不能突破上位法關(guān)于行政處罰的行政處罰的種類、幅度以及違法行為。根據(jù)對陜西省法規(guī)和西安市法規(guī)的研究分析,行政處罰的種類、幅度突破現(xiàn)象比較少,問題主要集中在突破行政處罰行為的限制,具體包括前文中所述的七種沖突類型。為什么種類、幅度突破現(xiàn)象較少而處罰行為的突破卻如此普遍,需要對《中華人民共和國行政處罰法》進行分析。違法行為多種多樣,法律、行政法規(guī)不可能把所有五花八門的違法行為收入囊中,加之新出現(xiàn)的違法行為也不可能被當(dāng)時的立法機關(guān)預(yù)示到,上位法只能進行抽象規(guī)定,不可能事無巨細(xì)地進行規(guī)定,出現(xiàn)地方立法突破立法權(quán)限的情況也就存在了,也就出現(xiàn)了上述文章所提到的對這款規(guī)定不同的認(rèn)識,因而造成地方立法與上位法之間的沖突問題。(二)地方性法規(guī)制定在前,上位法制定在后。有些地區(qū)出現(xiàn)新的情況,會對這種新情況進行規(guī)制,當(dāng)時并沒有對應(yīng)的上位法,地方立法制定的時間比上位法早,這樣就造成一種情況,地方立法已經(jīng)對這種情況進行規(guī)定,等上位法進行規(guī)定時情況已經(jīng)發(fā)生變化,造成地方立法與上位法規(guī)定產(chǎn)生差別。(三)上位法制定在前,在實施過程中出現(xiàn)新情況,地方性法規(guī)增加規(guī)定。新的管理制度造成這點原因的主要方面是經(jīng)濟社會快速發(fā)展,有些法律規(guī)定明顯落后,難以對新事物、管理的新需求及時作出回應(yīng),而如果一味根據(jù)舊的法律規(guī)定,難以解決新情況、新問題,因此地方性法規(guī)增加規(guī)定新的管理制度以更好管理社會秩序。(四)“平均規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”難免顧此失彼。我國國土面積大,東西、南北經(jīng)濟發(fā)展水平不均,而法律規(guī)定是適應(yīng)全國范圍的,難以兼顧到全國范圍,如果規(guī)定的水平較低,明顯不適用經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū);如果規(guī)定的水平較高,又難以對經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)產(chǎn)生有效的約束。因此,法律、行政法規(guī)的“平均規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”很難做到均衡。這樣,就難免地方立法會突破上位法的標(biāo)準(zhǔn)和原則。(五)地方立法對上位法隨意的突破。這種情況屬于少數(shù),地方立法過程中,沒有嚴(yán)肅對待上位法的相關(guān)規(guī)定,任由其是。對于這種情況,行之有效的方法是做好備案審查,不僅在形式上進行審查,更要進行實質(zhì)性審查,維護中央立法權(quán)威。

三、地方立法中涉罰制度的前路

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展,法制化進程的不斷深入,賦予地方必要的立法空間已經(jīng)是不可回避的命題,加上我國地廣物博,“平均規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”難免會顧此失彼,具體問題具體分析更適合我們國家的實情。對“突破”問題的解決之道不是對規(guī)定的死磕和更加嚴(yán)格,而應(yīng)該有針對性地有的放矢,這才是處理問題的根本。(一)在法律層面賦予地方必要的立法權(quán)限。1.明晰地方立法權(quán)限“不抵觸原則”是立法法對地方性立法的規(guī)定,從正面來說是給予的權(quán)限,但從另外一面來看,恰恰是給地方立法權(quán)限套上了枷鎖,因為沒有對“不抵觸”的明確規(guī)定,導(dǎo)致地方立法畏手畏腳,看似規(guī)定很多卻達不到治理效果,《中華人民共和國立法法》中隊地方立法權(quán)限有所規(guī)定,因此可以認(rèn)為它是地方立法權(quán)限之源,想要擴大地方必要的立法權(quán)限,就需要從根源入手,建議對《中華人民共和國立法法》進行必要的修改,對根本問題進行明確的解釋,如什么叫“不抵觸原則”,說明什么情況是地方立法對上位法的抵觸,地方立法的權(quán)限究竟可以擴大到什么程度,有了明確的規(guī)定,相信地方在立法過程中也不用畏手畏腳或者隨意突破了。如《大氣污染防治法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》這類統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不能很好適用全國各地區(qū)的法律,可以授權(quán)地方根據(jù)自己的實際需要增加其他的管理制度,或者直接授權(quán)地方就某些特定事項進行規(guī)定的權(quán)限,允許地方可以制定具體的管理辦法。2.《行政處罰法》第十一條第二款規(guī)定的推陳出新前文已述,關(guān)于《行政處罰法》第十一條第二款規(guī)定的不明確性導(dǎo)致不同的觀點,有人建議修改行政處罰法,刪去“行為”,只保留“種類和幅度”,當(dāng)然這是比較激進的看法,如果取消對行為的規(guī)定,可能導(dǎo)致的結(jié)果就是地方立法中對處罰的行為規(guī)定絕對是五花八門的,更加荒誕的處罰行為也不是不會出現(xiàn)的,因此,不妨對《行政處罰法》第十一條第二款的規(guī)定進行適當(dāng)?shù)男薷模@種修改更加符合實際如:當(dāng)上位法有規(guī)定則從其規(guī)定,應(yīng)該看具體的法律有沒有賦予地方立法權(quán)限,再根據(jù)立法目的、宗旨進行具體的理解。(二)制定配套的法律解釋。法律具有穩(wěn)定性,不會頻繁地進行立改廢,法律也具有一定程度的滯后性,無法適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的步伐,因此,我們需要在穩(wěn)定性與滯后性之間尋求平衡,既不能一味追求穩(wěn)定性而忽略滯后性,也不能只著重如何解決滯后性而不關(guān)注法律該有的穩(wěn)定性。比較好的做法就是制定配套的法律解釋,法律解釋制定的程序相對來說比較簡單,也更詳細(xì),就可以彌補這些空缺。(三)地方性事務(wù)的具體范圍劃定。法律不可能事無巨細(xì)地對具體事務(wù)進行規(guī)定,究竟哪些才算是地方性事務(wù),還需要地方在立法過程中進行探索,伴隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展,新興事務(wù)層出不窮,各種新現(xiàn)象、新行為也對地方立法提出了不同的挑戰(zhàn),即使法律為地方立法權(quán)限提供了足夠的權(quán)限,也預(yù)料不到層不不窮的新現(xiàn)象,對于這一問題,地方立法還需要進行更多的探索。

四、結(jié)語

地方立法中涉罰制度的規(guī)定,是地方立法權(quán)限的難題之一,既不能超越法律、行政法規(guī)的規(guī)定,也得依照立法法給予的相關(guān)權(quán)限,加之地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡,很難制定出一個放之四海而皆準(zhǔn)的準(zhǔn)則去處理這個棘手的問題,但如果因為這個情況而隨意放寬界限,則是對公民財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)極大的傷害,法律此時也不再是一部良法了,這個時候的法治建設(shè)又有何意義而言呢?在法律層面適當(dāng)?shù)胤艑挼胤搅⒎?quán)限,讓地方在立法過程中不至于畏手畏腳,同時相關(guān)法律的配套解釋也應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的作用,對有多解釋的地方進行詳細(xì)的解釋,同時將地方性事物的具體范圍進行劃定,相信會減少涉罰制度的“抵觸”問題,不斷增加地方立法的合法性與科學(xué)性。

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[6]全國人大法律委員會主任委員喬曉陽在第二十三次全國地方立法工作座談會上的即席講話。

作者:邸驪 單位:西北政法大學(xué)