生態文明濕地立法考量

導語：生態文明濕地立法考量一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出

報告指出，堅持人與自然和諧共生，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。而作為與海洋和森林并駕齊驅的全球第三大生態系統的濕地，是集水資源、土壤、氣候等多種環境要素為一體的孕育者，有著豐富的自然資源和生態價值。因此，為了實現“建設美麗中國”的偉大目標，在舉國探討生態文明建設和體制改革的道路上，離不開對于中國濕地保護立法的研究。

二、中國濕地保護的相關政策和法律制度現狀

中國自1992年加入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》以來，對于濕地的重視程度和保護力度都在不同程度得到了體現。2003年國家林業局等9個部門共同編制了《全國濕地保護工程規劃》;2013年3月國家林業局頒布《濕地保護管理規定》，成為我國首部國家層面的濕地保護部門規章;2014年《環境保護法》修訂，將濕地以獨立自然要素的身份進行規定;2016年3月《濕地保護條例》被國務院列入立法工作計劃，由林業局起草完成，但目前還并未出臺公布［1］;2016年12月國務院辦公廳公布了《濕地保護修復制度方案》，細化了濕地修復的具體措施;2017年11月國家林業局從新修訂了《濕地保護管理規定》，明確全面保護的方針，對臨時占用的濕地實行限期生態修復。自2003年8月1日《黑龍江省濕地保護條例》開始實施起，到2018年7月1日《海南省濕地保護條例》為止，15年間有27個省份出臺了地方濕地保護條例。而沒出臺濕地保護條例的部分省份也通過濕地保護修復制度方案、濕地自然保護區和濕地公園專項管理規定等文件作為濕地保護的依據。地方法規除了各省的保護條例，還包括管理辦法和管理條例，如:《福州市濕地保護管理辦法》、《拉薩市拉魯濕地自然保護區管理條例》等都是針對當地具體問題而設定的實施辦法，以求更好的指導當地實際濕地保護工作。

三、生態文明視野下阻礙中國濕地立法的法律因素

雖然我國近些年在環境保護工作中的積極作為，一定程度上放緩了濕地退化的速度，但仍存在著諸多與生態文明發展需要不符的因素，從而阻礙了濕地保護工作的具體開展。(一)滯后的濕地立法理念不能適應生態文明體制改革的需要第一，對生態價值理念的認同存在偏差。目前現有立法中，不能從本質上認同濕地自身的生態價值，更多的是側重如何開發和利用濕地實現更多的經濟效益，這就導致在實踐中對“尊重自然、順應自然、保護自然”的貫徹出現了偏差。如:《陜西省濕地保護條例》第24條規定，僅需要有濕地占用方案并且通過環境影響評價的重要建設項目即可改變天然濕地的用途。這種以經濟為中心的立法理念，與生態文明發展理念是相悖的，應結合生態文明體制改革的理念，確立自然價值、自然資本的濕地立法新觀點。第二，缺乏統一、整體保護的思路。山水林田湖是生命共同體，這一理念已得到了廣泛的共識，因此應在尊重自然規律的前提下，實行全面性的協同保護。而在實際濕地立法中，卻將濕地生態環境分割為水利、農業、土地等不同的生態資源進行保護。如《湖南省濕地保護條例》第5條將濕地保護的職責劃分到林業、農業、漁業、水利、環保等部門［2］。這種看似高效化的分割模式，實際上打破了環境要素的完整性和平衡性。生態文明不僅要承認存在于自然客體之間的關系，而且要把物種的整體和生態系統的共同體看作核心的關注點［3］。(二)國家層面濕地立法的缺失阻礙生態文明建設濕地在國家宏觀層面的規范性文件主要是:國家林業局頒布的《濕地保護管理規定》和國務院辦公廳的《濕地保護修復制度方案》。從立法性質來看，兩部文件分別屬于國務院部門規章和中央政府公文;在具體適用中具有法律效力較低等問題。我國濕地類型眾多，在管理上分別由不同的部門針對其相應的部分進行管理;而目前林業部門的規章對其他部門的管理不具有約束力，上位法的缺失導致了我國濕地生態環境保護工作的整體混亂。因國家層面立法的缺失，地方濕地立法保護起到了主要作用的同時，在相關規定上也出現了濕地定義和范圍模糊不一、保護目標不明確、內容雜亂零散和缺乏實際操作性等問題。如部分省份將濕地定義為“常年或者季節性的潮濕地域”;而部分省份卻定義為“常年或季節性積水的區域”。可知，各省對于濕地的定義存在著很大的差異，這也將導致我國各地對于濕地保護范圍的不同。法律作為具體實際操作的指導方針，出現的問題都是阻礙濕地部門工作開展因素，是制約生態文明發展的絆腳石。因此，不論是宏觀層面大方針的部署還是地方濕地具體的管理工作都缺少國家高位階法律的統籌指引。(三)落后的濕地管理體系不能適應生態文明體制改革步伐我國環境管理體制在橫向關系上實行“統一管理與分部門負責相結合”，在縱向關系上實行“以塊為主”體制，嚴格按照行政區劃設定相應的環境保護部門，屬于同級人民政府的組成部門［4］。濕地管理體制基于此模式下，以林業部門進行綜合協調，其他部門如國土資源、環保、水利等部門進行職權范圍內進行監管配合。這樣的管理模式表面上看節約了政府資源，各部門利用自身優勢實現了對濕地的全方位保護;但在實際操作中卻出現了部門之間相互推諉，生態環境管理混亂等問題。《生態文明體制改革總體方案》中提出，將散落在其他部門的環境職責集中到一個部門進行統一管理和監督。黨的報告上也提出“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管結構”的“環保大部制改革”計劃。并于2018年3月17日上午，在十三屆全國人大一次會議上表決通過了國務院機構改革方案，針對自然資源保護和生態環境問題，整合原環境保護部、國土資源部、水利部、農業部、林業局等其他部委，組建了自然資源部與生態環境部。在“環保大部制改革”的背景下，探索新的濕地管理模式以適應生態文明體制改革。

四、生態文明視野下中國濕地保護立法的完善

(一)遵循生態文明體制改革理念進行濕地立法。生態文明體制改革理念在《生態文明體制改革總體方案》中做出了闡述，具體可以概括為，在發展中應該認識到生態環境的內在價值，做到發展和生態保護的相統一，明確生態環境是一個整體，在探索與尊重中摸清自然生態的內在規律并予以充分利用。濕地作為生態環境中的重要組成部分，濕地立法應緊密結合生態文明體制改革的理念，將生態文明體制改革充分融入到濕地立法工作中去。第一，應該深刻認識到濕地作為重要的生態系統，所具備的不可替代的價值功效。在發展的過程中更應注重協調好保護和發展之間的關系，在尊重濕地生態環境的資本和價值下，順應濕地環境的自然規律。明確保護自然就是增值自然價值和資本的過程，也是保護和發展生產力。為此，在濕地立法中我們更應該將生態價值放在首位。避免發生為了建設項目而隨意占用濕地的情況;對于不得不占用濕地的問題，應對占用的生態價值進行考量和估價，為濕地爭取合理的回報和經濟補償。在濕地立法中應嚴格控制占用濕地、改變濕地用途的行為，對于使用的情況應該進行嚴格監控，并對相關個人、單位或組織收取同等價值的經濟補償，用于恢復和治理濕地。第二，應樹立統一、整體保護的理念。2016年12月公布的《濕地保護修復制度方案》中明確提出，要將全國濕地納入保護范圍。而目前在我國的大部分立法主要存在著不能將現有資源看成一個完整的生態系統以及不能對全國濕地進行全面保護的問題。針對這個問題，濕地立法可以參考其他部門法的立法模式，針對濕地保護，可以從濕地污染防治、濕地生態保護及濕地資源管理等角度進行相關立法。在地方濕地保護條例中除了加大對于濕地內野生動、植物的保護外，還應對周邊區域以及水域等與其相關的自然資源進行相關規定，即注意自然資源的流通和聯系性，對生態整體進行保護。應按照生態系統綜合管理的理念構建濕地法律;運用社會學、經濟學等多種手段結合當地各種環境要素，形成相互協調的法律制度。其次，應該避免像《遼寧省濕地保護條例》中出現的，只規定向重要濕地引進物種和施放防疫藥物的審批和監控，而對其他天然濕地的情況未予以規定的現象。在濕地的立法保護工作中應糾正這種思想，中央在相關立法中應該加強法律法規的正確引導;地方在濕地立方工作中應該衡量掌控區域內的濕地具體情況，將資源進行合理的分配，確保濕地保護工作的全面進行。(二)推動符合生態文明建設需要的國家層面濕地立法出臺。中國濕地面積廣闊，相較于其他生態系統，得到的關注卻較少。筆者認為在國家層面的濕地立法構建上，應制定《中華人民共和國濕地法》(以下簡稱《濕地法》)。法律是除了憲法之外的最高位階規范，制定《濕地法》可以引起各部門及公眾的重視，從意識形態上認識到濕地對于生態文明建設的重要性;其次，法律的制定流程和內容更為嚴謹和規范，對于濕地的定義、使用、保護和監管等方面能做出更為準確且具有實際操作的指導。再者，《濕地法》的出臺可以更好地統籌協調相關部門的工作，使目前的濕地保護管理工作更具備可實際操作性。在《濕地法》出臺前，盡快頒布《中國濕地保護條例》是盡快解決上位法缺失的最好途徑。為具體的做好濕地保護和管理工作，更好的適應生態文明建設發展的需要，筆者認為，對于國家層面的濕地立法都應在以下幾方面進行相應規定。第一，應確定統一的濕地概念。濕地概念的選擇上，應結合我國濕地自身特點，盡可能多的將中國范圍內各類型濕地都概括進“濕地”概念里。因此，從形式上，在對“濕地”的定義中既通過特征描述對濕地范圍作出準確的概括，同時通過具體列舉濕地類型的方式更加直觀的呈現濕地的范圍類型。整合我國濕地總體情況，從生態整體角度進行相關定義和保護，筆者認為可以將濕地定義為:是指具有重要生態調控功能的常年或季節性的淡水、半咸水、咸水的水域(積水)地帶，以及低潮時水深不超過6米的水域，既涵蓋沼澤、灘涂、泥炭地、珊瑚礁、濱海、湖泊、洪積平原、草甸及冰川等自然生態系統，也包括水庫、池塘、水稻田、蝦池、鹽池、沿海養殖地等人工生態系統。第二，應確保內容體系完整。除了包括總則、濕地規劃、濕地保護、管理監督、法律責任和附則外;還應就現行法律法規中散見于其他部門法中涉及濕地的內容進行評估和整理，將對濕地保護具有統籌指導性的內容進行梳理歸納。例如，在濕地立法上，應結合《濕地保護修復制度方案》確定濕地修復的主體、權利義務、修復資金來源以及修復的方案等內容。同時，還應該針對焦點問題予以關注和回應。作為國家層面、具有指導意義的上位法，應結合生態文明體的內容以及目前的試點情況，確立權屬清晰的濕地資源產權制度、落實生態文明績效評價考核和責任追究制度、完善濕地生態效益補償制度等目前濕地保護存在的重點、難點和熱點問題。(三)探索“環保大部制”背景下構建濕地管理新體系。“環保大部制改革”是指，為了實現對山水林田湖的統一保護和修復，國家對原有的環保部門進行整合，形成自然資源部和生態環境部負責我國國土內的所有自然資源和生態環境。濕地管理體制的探索離不開國家機構設置的探索。統一、完善的管理體制不是一蹴而就的，應結合現有國情和實際情況，通過試點觀察的形式，有序探索并推進。2018年3月的《深化黨和國家機構改革方案》中指出，由自然資源部負責濕地等資源調查和確權登記管理職責;生態環境部負責擬定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作。相較于原有模式，“大環保機制”解決了之前交叉管制、多頭監管和“碎片化”的管理問題，將職責整合，更有利于集中、綜合、全面的管理環境問題。濕地管理體制改革應及時調整步伐，結合生態文明體制改革的要求，積極探索濕地管理的新模式。具體到濕地的管理上，目前仍是由國家林業和草原局負責全國濕地保護工作。可以在其下設濕地管理處，負責全國濕地規劃、監管和協調與濕地相關的工作。一方面是獨立辦公可以單獨、集中地處理濕地問題，避免與其他資源混同處理，提高濕地管理效率;其次，節約行政資源的同時，便于領導地方濕地管理工作的開展。隨著黨和國家機構改革的深入，地方也會逐步推進“大部制改革”計劃。可以在地方設立與國家自然資源部和生態環境部對應的廳、局級單位，并實行垂直領導，獨立于同級人民政府。如此，間接的擴大資源環境部門的行政權力，避免因地方保護主義而形成的只重發展而忽視環境的情形。在各層級的資源管理部門可以單獨設立濕地保護的相關管理處，專門負責各層級的濕地保護管理監督工作。針對目前對于濕地執法機構執法不嚴、違法不究的情況;應該在立法上認可環境執法機構查出違法行為的職權。確保各級資源生態部門能夠切實有效的對濕地進行管理工作。針對重點濕地和濕地公園，應嘗試由基層成立的濕地機構進行專門管理的方式，如新疆的瑪納斯國家濕地公園就由該縣成立的濕地公園管理機構進行專項、重點的“看管”。對濕地保護管理體系的建構離不開黨和國家的強力支撐，因此在國家機構變革之際，對濕地管理體系的探討必須結合國家“大部制改革”，在改革中抓住機遇，取精華去糟粕，探索構建適合中國濕地管理的新模式。

五、結語

如何更好的保護濕地生態環境、充分發揮其生態價值，是我國乃至全球治理生態環境的一項重要舉措。在生態文明體制改革的大背景下，濕地立法應緊跟時代步伐，結合國家“大環保機制”，在濕地立法理念、管理體系和法律責任上做出相應的改進，并積極推動國家層面濕地立法的出臺和頒布，以形成完善的濕地立法保護體系。

參考文獻:

［1］潘佳，汪勁．中國濕地保護立法的現狀、問題與完善對策［J］．資源科學，2017，(4)．

［2］范偉，鄧搴．我國地方性濕地保護立法的現狀反思與完善路徑［J］．華北電力大學學報，2017，(2)．

［3］張小平．全球環境治理的法律框架［M］．北京:法律出版社，2008:93

［4］陳海嵩．生態文明體制改革的環境法思考［J］．中國地質大學學報，2018，(2)．

作者:趙英杰 陸宇菲 單位:東北林業大學