評析城市森林立法價值

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摘要:經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來科技巨大進(jìn)步的同時也為我們迅速膨脹發(fā)展的城市帶來了一系列生態(tài)環(huán)境困擾，如何使城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)出和諧發(fā)展的局面成為城市建設(shè)的焦點問題。城市森林作為城市的“肺”，其強(qiáng)大的凈化功能不可或缺。城市森林建設(shè)是一項系統(tǒng)長期的工程，必然需要完備的法律制度對其進(jìn)行保障，以此推動城市森林的發(fā)展。

關(guān)鍵詞:綠色發(fā)展;城市森林;城市生態(tài)

一、綠色發(fā)展與城市森林

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶給人類社會便利的同時也帶來了資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境加速破壞等社會發(fā)展困境，這些問題的出現(xiàn)引發(fā)了人們對未來發(fā)展模式的思考。“綠色發(fā)展”開始從單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞轉(zhuǎn)變成為人們探索未來趨勢的基本共識從而引發(fā)各國政府及學(xué)術(shù)界的關(guān)注。我國在報告中明確了“綠色發(fā)展”是我國未來發(fā)展的必由之路，要在全社會中形成綠色生產(chǎn)、生活發(fā)展方式。這一發(fā)展理念的確定不僅是對馬克思生態(tài)思想的發(fā)展，也是我國傳統(tǒng)文化中樸素的生態(tài)思想與馬克思生態(tài)思想的進(jìn)一步結(jié)合。從本質(zhì)上說我國傳統(tǒng)文化中的儒家、道家思想都體現(xiàn)出了天人和諧，人與自然應(yīng)該和諧相處的理念。這種發(fā)展理念與綠色發(fā)展的核心思想是相互契合的。我國將“綠色發(fā)展”確定為未來的發(fā)展方向是在我國面臨資源危機(jī)日益嚴(yán)峻以及環(huán)境惡化日趨嚴(yán)峻的背景下堅持走可持續(xù)發(fā)展之路的必然選擇，其現(xiàn)實根本目的是為了提升人民的生存環(huán)境。社會的進(jìn)步和發(fā)展給我們帶來了更為便捷的生活模式，人們對周圍環(huán)境的要求標(biāo)準(zhǔn)越來越高。人們渴望擁有清新的空氣、安全的食品、優(yōu)美的環(huán)境。在人們衡量生活是否幸福的過程中，環(huán)境指數(shù)的存在感越發(fā)的重要。人們生態(tài)需求的實質(zhì)正是對“綠色發(fā)展”的根本體現(xiàn)。綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)的就是“以生態(tài)和諧為價值取向，以生態(tài)承載力為基礎(chǔ)，以有利于自然生態(tài)健康和人體生態(tài)健康為終極目的，以追求人與自然、人與社會、人與自身和諧發(fā)展為根本宗旨”。若要使人們真正直接感受到“綠色發(fā)展”，就要從我們周邊的環(huán)境開始改變———這就是我們時刻身處的城市。城市是現(xiàn)代人每日生活、工作的基本生存環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)和科技的推動下城市正變得現(xiàn)代且時尚。人們在其中實現(xiàn)夢想的同時，兩者的矛盾也更為突出［1］。因此，建立和諧城市尤為迫切。和諧城市不僅僅指人與城市的共同發(fā)展，同時也應(yīng)涵蓋人、社會、自然的協(xié)調(diào)共生。在眾多能實現(xiàn)這種共生的途徑中建設(shè)和保護(hù)城市森林無疑是最優(yōu)之選。城市森林的建設(shè)是建立在保持城市原有各項功能基礎(chǔ)上，將城市作為森林營造的載體，通過森林在城市中的不斷發(fā)展來完善城市的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與城市的統(tǒng)一，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、城市、人的共生共存，使人們在城市中就能感受到綠色生態(tài)的氣息。

二、城市森林立法的理論基礎(chǔ)

(一)憲法學(xué)理論。在我國憲法第9條和第26條的內(nèi)容中就明確指出國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護(hù)林木。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。從憲法的角度出發(fā)，這就要求我國在未來的發(fā)展趨勢中將可持續(xù)的綠色發(fā)展確定為未來國家發(fā)展的基本方向。在綠色發(fā)展模式中同樣也包括森林的可持續(xù)發(fā)展。森林的可持續(xù)發(fā)展不僅要表現(xiàn)為保持森林的可更新力，同樣應(yīng)表現(xiàn)出其在人類活動中的生態(tài)效應(yīng)力量，減緩全球變暖的作用。作為森林的一個分支，城市森林在促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的作用也是不容忽視的。城市森林建設(shè)注重自然資源可持續(xù)利用的同時還要充分考慮其滿足人類和城市發(fā)展的能力，以此作為其發(fā)展的理論基礎(chǔ)。這一理論基礎(chǔ)毋庸置疑是與我國憲法中體現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展是相互契合的。(二)環(huán)境法學(xué)理論。環(huán)境法學(xué)的立法價值主要體現(xiàn)在生態(tài)中心主義方面，這種價值導(dǎo)向主要體現(xiàn)對可持續(xù)發(fā)展的追求。對于生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間關(guān)系的處理也應(yīng)該從生態(tài)角度出發(fā)，用長遠(yuǎn)、發(fā)展的眼光來處理兩者之間的關(guān)系。這與城市森林建設(shè)的初衷和根本目的是一致。環(huán)境法學(xué)其實主要調(diào)整的問題有兩個方面:一是如何對現(xiàn)有環(huán)境資源進(jìn)行合理有效的保護(hù)，使其發(fā)揮自身的生態(tài)效應(yīng);二是如何對已經(jīng)遭受到破壞和污染的環(huán)境進(jìn)行防治，并對這種違法行為進(jìn)行規(guī)制懲處。所以，我們結(jié)合環(huán)境法學(xué)的兩大分支可以得出城市森林建設(shè)很大程度上體現(xiàn)出的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法意義更是其重要的組成部分。無論從哪個角度來分析，城市森林建設(shè)都符合環(huán)境法學(xué)的理論基礎(chǔ)。從環(huán)境法學(xué)中強(qiáng)調(diào)的公民環(huán)境權(quán)角度來講，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法學(xué)立法價值作用在公民身上的直接體現(xiàn)，是公民對環(huán)境資源享有的法定權(quán)利，是公民在愜意的環(huán)境中生存與發(fā)展的權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)既要體現(xiàn)良好環(huán)境帶給公民的豐富精神資源，更要注重環(huán)境特有的生態(tài)價值。要將環(huán)境生態(tài)價值與公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)進(jìn)行有機(jī)的融合。在建設(shè)城市森林的過程中這一中心思想能夠得到明顯的體現(xiàn)，城市森林建設(shè)的基本出發(fā)點就是在保持傳統(tǒng)森林價值的基礎(chǔ)上，將其與城市的發(fā)展和人們的生態(tài)需求相結(jié)合，最終實現(xiàn)人、社會、自然的共同發(fā)展。(三)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)看似與法學(xué)理論完全不著邊際，但是其確是環(huán)境法學(xué)研究過程中一個重要的理論支撐。因為現(xiàn)階段的環(huán)境法學(xué)所研究的問題不是孤立存在的，而是與現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)生活緊密相聯(lián)的。只有用經(jīng)濟(jì)的眼光來研究分析環(huán)境法學(xué)理論才能有效制定出適應(yīng)于現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會的環(huán)境法律政策。同樣在環(huán)境法律政策實施后對于結(jié)果的衡量也無法缺少環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的應(yīng)用。城市森林的建設(shè)首先體現(xiàn)出的是森林本身的外部經(jīng)濟(jì)性，即其本身的生態(tài)價值會給不相關(guān)的人帶來生態(tài)效應(yīng)，使其無須支付對價即可享受到美好環(huán)境帶來的舒適感。同時和城市森林建設(shè)形成反向?qū)Ρ鹊氖侨祟?、城市發(fā)展所帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性，這種特性能給森林帶來生態(tài)效果上的反效應(yīng)［2］。但是這種不良效應(yīng)會隨著城市森林的可持續(xù)發(fā)展而消失。所以從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)城市森林的建設(shè)與城市人類的發(fā)展之間形成了效益互補(bǔ)。所以城市森林建設(shè)是可以發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)積極效應(yīng)的。

三、國內(nèi)外城市森林立法現(xiàn)狀

(一)美國城市森林立法現(xiàn)狀。美國針對城市森林建設(shè)進(jìn)行的有序完備的立法活動是其城市森林得以快速發(fā)展關(guān)鍵因素。從20世紀(jì)中期美國就開始了城市森林的立法計劃?！秴f(xié)作森林經(jīng)營法案》、《協(xié)作林業(yè)協(xié)助法案》以及最為重要的《城市森林法》都是這一立法進(jìn)程中的代表。這些法律的出臺使美國城市森林建設(shè)上升到了一個新的高度。完善的城市森林立法在城市森立建設(shè)過程中體現(xiàn)出了相應(yīng)的價值效果。首先，體現(xiàn)出的是立法活動為城市森林建設(shè)提供了科學(xué)的管理決策機(jī)關(guān)。在美國境內(nèi)針對城市森林進(jìn)行管理和決策的機(jī)構(gòu)主要是林務(wù)局，在開展具體工作的時候其與林業(yè)員相互配合開展細(xì)致的管理工作。其次，在國家設(shè)立專門機(jī)構(gòu)針對城市森林管理的基礎(chǔ)上，積極的立法活動也帶動了公眾參與城市森林建設(shè)的熱情。這一點體現(xiàn)在美國的非政府環(huán)境保護(hù)組織的數(shù)量是全世界最多的。這些公益性組織的存在可以讓民眾通過更為多樣化的方式了解城市森林建設(shè)的價值，從而使民眾成為城市森林建設(shè)過程中不可或缺的一股力量。(二)日本城市森林立法價值現(xiàn)狀。日本較小的國土面積卻沒能阻止其成為世界上城市森林發(fā)展最成功的國家之一。以東京為例，在人口密度如此之高的城市，綠化覆蓋率高達(dá)64．5%。這種成績的取得一部分源自于日本人對自然的精神敬仰，而更多的是依賴完整、詳細(xì)的立法體系。在日本現(xiàn)有的法律體系中《都市計劃法》、《都市公園法》、《都市綠地保全法》和《首都圈近郊綠地保全法》等都是針對城市森林建設(shè)的專門性立法。這一系列法律都是從不同角度針對城市森林建設(shè)與維護(hù)進(jìn)行了詳細(xì)的法律規(guī)定，從而形成了針對城市森林建設(shè)與保護(hù)的法律體系。這套完備法律體系的構(gòu)成不僅使城市森林建設(shè)過程中的林木營造、林木管護(hù)、林木采伐利用等方面有了堅實的法律支撐。同時也能進(jìn)一步明確城市森林獨有的功能并對其進(jìn)行有針對性的保護(hù)。同樣這種完善的法律體系也提升了公眾對城市森林的認(rèn)識，增加公眾參與城市森林建設(shè)的熱情度。相關(guān)法律條文中也明確了城市公眾對城市森林建設(shè)的責(zé)任和義務(wù)。(三)巴西城市森林立法價值現(xiàn)狀。如果說之前提到的美國和日本的城市森林建設(shè)所取得的成功都是依賴于后天努力的話，那么巴西則是有先天的優(yōu)勢。巴西的巴西利亞是一座從森林中成長的城市。巴西利亞的人均綠地面積高達(dá)120平方米，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過聯(lián)合國城市最佳人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，可以說是森林讓這座城市煥發(fā)了生機(jī)。為了鞏固這種森林資源優(yōu)勢，巴西也同樣借鑒了立法這種方式來保護(hù)和營造城市森林。巴西的城市森林立法活動始于上世紀(jì)70年代，其法律規(guī)定“所有城市森林和自然植被都必須永久保護(hù)”。巴西政府也通過自身的職能在踐行著這一規(guī)定。在巴西各主要城市當(dāng)?shù)氐氖姓块T會根據(jù)本地的具體情況來制定更為詳細(xì)的實施細(xì)則。如:有城市規(guī)定城市周邊的樹木是禁止采伐的，即使這些林木屬于私人所有。也有城市規(guī)定樹木直徑大于15厘米的采伐時需得到法律許可。由于施工導(dǎo)致林木損害的需要按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)種，情節(jié)嚴(yán)重的還要服重刑。這些法律規(guī)范中提到的補(bǔ)救制度、嚴(yán)格的處罰責(zé)任以及地方立法的細(xì)化都推動并保護(hù)了巴西城市森林的發(fā)展。(四)國內(nèi)城市森林立法。我國的城市森林建設(shè)開始于上世紀(jì)80年代，所以與之相關(guān)的立法活動也隨之展開。經(jīng)過30多年的發(fā)展我國的城市森林建設(shè)已經(jīng)取得一定成果，我國已經(jīng)有90多個城市獲得“國家森林城市”稱號，同時我國也形成了一系列與城市森林建設(shè)相關(guān)法律規(guī)范。現(xiàn)階段在我國，與城市森林建設(shè)有關(guān)的法律法規(guī)主要見于《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境影響評價法》、《草原法》等法律法規(guī)中。這些法律法規(guī)的出臺無疑對我國城市森林的建設(shè)活動提供了可靠的法律依據(jù)。國家層面的立法活動要與具體的實例相結(jié)合才能得到切實的應(yīng)用，所以各地政府分別結(jié)合本地方實際情況出臺相關(guān)實施條例。在我省這一實例體現(xiàn)得最為明顯的就是《黑龍江省森林植物園管理條例》，這個條例的實施使黑龍江省森林植物園有了法律保護(hù)的依據(jù)?！稐l例》中列舉了十三項禁止性行為，分別涉及對植物林木的破壞性盜伐、盜挖、違規(guī)排放等多個方面，并規(guī)定了處罰措施。在城市森林立法建設(shè)的進(jìn)程中我們是向前邁進(jìn)了一大步，但同時也應(yīng)注意到問題所在。在一系列立法活動中，我們只見法律法規(guī)的出臺但是他們之間缺乏規(guī)劃性，導(dǎo)致無序、無系統(tǒng)性立法活動的出現(xiàn)?，F(xiàn)有的城市森林法律保障體系的結(jié)構(gòu)過于松散，均是各地行政法規(guī)的集合，之間缺乏協(xié)調(diào)。對城市森林的營造、管護(hù)、利用關(guān)系處理不當(dāng)，從而使整體無法高效運作，立法預(yù)期目標(biāo)難以實現(xiàn)。在整體法律體系中對城市森林的實際管理主體的權(quán)責(zé)劃分不明。管理主體的管理方式、管理水平、管理效果的差異性較大。針對違法行為的法律責(zé)任規(guī)定并不明確，甚至出現(xiàn)了有義務(wù)而無責(zé)任的情形。這些在城市森林發(fā)展過程中出現(xiàn)的立法瑕疵都是需要進(jìn)一步修正和完善的。

四、城市森林立法的完善與展望

(一)明確城市森林的概念和地位。對于城市森林進(jìn)行準(zhǔn)確的概念和地位的確定是極其重要的，因為這決定了實際建設(shè)過程中的地域范圍、管理權(quán)限劃分等很多重要問題。首先就要明確城市森林中城市的范圍，要脫離城市行政區(qū)劃的范圍將其進(jìn)一步擴(kuò)大，從而擴(kuò)大城市森林的影響范圍。要將對城市生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的生態(tài)系統(tǒng)都納入到城市森林的界定范圍中，強(qiáng)調(diào)城市森林最為重要的生態(tài)屬性。要明確城市森林建設(shè)是改變城市現(xiàn)有生態(tài)困局最為有效的方式［3］。城市森林與現(xiàn)有我們對森林類型認(rèn)知都不同，可以將其視為一種新型森林，應(yīng)在《森林法》中為城市森林制定的相應(yīng)獨立的法律規(guī)范。(二)進(jìn)一步構(gòu)架城市森林法律保障體系。針對城市森林的立法構(gòu)架要形成從憲法、單項法律、地方性法規(guī)各層面的全面立體的保障體系。在現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)全面發(fā)展是我國未來發(fā)展的全新指向，這其中必然離不開以生態(tài)原則為基礎(chǔ)的綠色發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)在憲法中明確我國全面發(fā)展的地位，為城市森林建設(shè)提供可靠的法律支撐，突顯城市森林的生態(tài)價值。從單項法律角度而言，我國應(yīng)該考慮制定《城市森林法》。城市森林是緩解我國城市生態(tài)病，實現(xiàn)人、城市、自然和諧發(fā)展的主要手段。針對其進(jìn)行立法可以為城市森林建設(shè)提供有力的法律制度支撐。正是因為我國目前缺少相關(guān)的單行法律，所以使得城市森林建設(shè)過程中出現(xiàn)的營造、管護(hù)、利用等方面的問題只能從其他相關(guān)法條中尋找解決依據(jù)，這些情況的出現(xiàn)都阻礙了城市森林發(fā)展的進(jìn)程，也不利于人們認(rèn)識并理解城市森林存在的必要性。所以我國應(yīng)當(dāng)針對城市森林進(jìn)行單獨立法。在有序開展立法活動的同時也要針對現(xiàn)有的與城市森林相關(guān)的單項法律進(jìn)行完善。要進(jìn)一步加強(qiáng)《環(huán)境保護(hù)法》中對生態(tài)環(huán)境、自然資源的保護(hù)力度而不是重點強(qiáng)調(diào)破壞污染后的防治。從公民環(huán)境權(quán)的角度來強(qiáng)調(diào)人與自然間和諧的關(guān)系。公眾通過積極的參與環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)活動來體現(xiàn)自身的環(huán)境權(quán)，從而將自身環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)共贏局面。在《城市規(guī)劃法》中應(yīng)首先明確城市發(fā)展過程中生態(tài)發(fā)展的重要性，城市發(fā)展的生態(tài)目標(biāo)和社會目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。謀求城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不能以犧牲生態(tài)環(huán)境作為代價。要明確城市森林建設(shè)是城市基礎(chǔ)建設(shè)過程中的重要組成環(huán)節(jié)。在從宏觀方向上明確建設(shè)原則、方向的同時要進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)范圍、占地標(biāo)準(zhǔn)、比率等細(xì)節(jié)問題，從微觀角度細(xì)致推進(jìn)城市森林建設(shè)的步伐。在實際情況中各城市會因為各自的不同情況而使城市森林建設(shè)各有差異，這就需要地方政府結(jié)合自身城市的特點將國家法律規(guī)定細(xì)化，結(jié)合城市發(fā)展的需求，周圍自然環(huán)境的客觀條件和公眾對生態(tài)環(huán)境的要求來具體規(guī)劃、開展城市森林建設(shè)工作。(三)在城市森林建設(shè)過程中要鼓勵和支持公眾的參與。在城市森林發(fā)展的過程中公眾的參與是必不可缺的，公眾的積極參與能夠形成一股重要的助推力。適時將城市森林的建設(shè)情況向公眾公開能夠激勵公眾為建設(shè)出謀劃策，形成對城市森林管護(hù)的監(jiān)督力量。最重要的是要讓身處城市中的公眾能夠時刻都感受到城市森林建設(shè)的快速展開改善了其所處的生活環(huán)境，并使這種感受力成為公眾主動維護(hù)城市森林，推動城市森林良性發(fā)展的動力。

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［3］王鵬，樊寶敏，何友均，等．作為綠色基礎(chǔ)設(shè)施的城市森林概念與問題分析［J］．世界林業(yè)研究，2018，(2)．

作者:王佳 單位:黑龍江省政法管理干部學(xué)院