德國(guó)立法模式對(duì)中國(guó)啟發(fā)

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本文作者：陳海琴工作單位：浙江省平陽(yáng)縣人民法院

受權(quán)者主體不限于行政機(jī)關(guān)德國(guó)的授權(quán)立法不僅將立法權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)行使，還委托給了自治機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)制定的法律叫做法規(guī)，自治機(jī)構(gòu)制定的法律叫做規(guī)章，上述兩種機(jī)構(gòu)將根據(jù)委任權(quán)而具有不同的委任立法權(quán)，并根據(jù)憲法規(guī)范和法律規(guī)范進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。其中行政機(jī)構(gòu)能夠制定行政命令和特別法規(guī)兩種其他類型的規(guī)范，制定行政命令是行政機(jī)構(gòu)應(yīng)有的和固有的權(quán)力，不需要得到任何立法的授權(quán)，因此也就不屬于委任立法的范圍；制定特別法規(guī)也不需要得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，并被廣泛地認(rèn)為是法律之外的權(quán)力。在《基本法》的第80條第1款，其明確規(guī)定聯(lián)邦部長(zhǎng)、聯(lián)邦內(nèi)閣以及各州政府均能夠依據(jù)法律的授權(quán)而獲得相應(yīng)法令的頒布權(quán)。授權(quán)立法應(yīng)符合授權(quán)法的內(nèi)容、目的和范圍等要求；法令應(yīng)陳明法律理由；行政機(jī)關(guān)可在其內(nèi)部再授權(quán)。憲法法院后來(lái)的一個(gè)“決定性的判決”將此款明確性原則與“法治國(guó)家原則、特別是法的安定性原則聯(lián)系起來(lái)：公民可以從授權(quán)法律中充分明確的認(rèn)識(shí)到在何種情況和處于何種目的進(jìn)行了授權(quán)，根據(jù)授權(quán)的法令和可能的內(nèi)容”。而不再與分權(quán)原則相聯(lián)系。同時(shí)，該法第28條第二款規(guī)定，各鎮(zhèn)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行負(fù)責(zé)規(guī)定一切地方公共事務(wù)的權(quán)利，必須得到保障。市政聯(lián)盟也應(yīng)按照法律并在法律賦予它們的職能的限度內(nèi)擁有自治的權(quán)利。這說(shuō)明，在德國(guó)授權(quán)立法的受權(quán)者并不僅僅限于行政機(jī)關(guān)，還包括地方自治機(jī)構(gòu)。重視司法審查的監(jiān)督控制功能“在既定的不同社會(huì)條件下，對(duì)行政和立法分權(quán)的維護(hù)需要司法審查在不同的場(chǎng)合根據(jù)不同的需要采取相應(yīng)的行動(dòng)?！痹?958年的一案中，聯(lián)邦法律授權(quán)行政機(jī)構(gòu)調(diào)控“縱向結(jié)合”企業(yè)。憲法法院判決授權(quán)立法權(quán)力無(wú)效，指出法治國(guó)體禁止立法機(jī)構(gòu)授權(quán)行政機(jī)構(gòu)，以制定規(guī)章為名，行決定法律要素之實(shí)，行政機(jī)構(gòu)只能應(yīng)用受到精確定義的立法政策細(xì)節(jié)。憲法法院認(rèn)為“憲法允許使用這些（不確定的）詞匯，它所要求的精確度，取決于受調(diào)控事務(wù)的性質(zhì)和調(diào)控強(qiáng)度”，“這類術(shù)語(yǔ)在傳統(tǒng)上受制于立法、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)的解釋”。在為科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展確定規(guī)范時(shí)，立法機(jī)構(gòu)“即使能夠建立僵硬的規(guī)則來(lái)固定安全標(biāo)準(zhǔn)，這也將阻礙而非促進(jìn)技術(shù)發(fā)展及對(duì)基本權(quán)利的合適保障。制定一成不變的標(biāo)準(zhǔn)，將是犧牲安全的倒退。我們必須容忍法律在一定程度上的不確定性。”“核電站第一案”仍然要求委任立法具有高度精確度。否則，“被授權(quán)者便成了‘全權(quán)大使’，司法控制就受到了壓抑”。

法治國(guó)體要求，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)立法制定的規(guī)章可能威脅到憲法權(quán)利，立法機(jī)構(gòu)必須保持警惕，并在危險(xiǎn)發(fā)生時(shí)及時(shí)去修改委代立法。由此，德國(guó)憲法法院通過(guò)司法審查在授權(quán)立法問(wèn)題上的出色實(shí)踐，形成了一套其所特有的完備理論。

雖然我國(guó)《立法法》明確規(guī)定了授權(quán)立法的授權(quán)主體、授權(quán)范圍和效力、被授權(quán)的機(jī)構(gòu)、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)終止以及授權(quán)立法監(jiān)督機(jī)制等，但該法在某些方面仍不夠完善，需要進(jìn)一步進(jìn)行改進(jìn)和完善。1．《立法法》規(guī)定的授權(quán)立法的監(jiān)督效果有限。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律，授權(quán)立法的監(jiān)督方式主要是立法監(jiān)督，從目前的情況來(lái)看，各有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)充分行使《立法法》所賦予的“改變或撤銷”之權(quán)，以促進(jìn)國(guó)家法制的統(tǒng)一，保護(hù)公民的合法權(quán)益。但是，由于我國(guó)的咨詢會(huì)商制度、聽(tīng)證會(huì)制度、備案制度以及報(bào)批制度尚不夠完善，國(guó)家雖然設(shè)有專門的委員會(huì)，但僅限于對(duì)立法草案進(jìn)行審議和提出問(wèn)題，不能及時(shí)有效地解決所遇到的問(wèn)題，因此，授權(quán)立法的監(jiān)督效果十分有限。2．《立法法》未建立司法審查制度。在我國(guó)，目前還不存在司法審查，更談不上司法審查制度（或違憲審查制度）。因此，缺乏司法機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行一些技術(shù)性和日常性的監(jiān)督和審查，授權(quán)立法監(jiān)督制度尚需改善。立法權(quán)由立法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)傾斜，這是一種歷史的必然。

筆者根據(jù)我國(guó)授機(jī)立法所存在的紕漏，認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面對(duì)德國(guó)的授權(quán)立法的司法模式進(jìn)行借鑒：1．建立靈活的授權(quán)立法批準(zhǔn)制度?？舍槍?duì)授權(quán)立法所涉及的事項(xiàng)及其重要性，而采用靈活的批準(zhǔn)方式。如國(guó)務(wù)院所制定的行政法規(guī)草案若不直接涉及國(guó)家重大利益和公民權(quán)利，可直接并實(shí)施，反之，則需交送至專門的審批委員會(huì)進(jìn)行審議，只有其審議通過(guò)后，才能和實(shí)施。另外，也可對(duì)批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格地規(guī)定，只有獲得批準(zhǔn)后，才能進(jìn)行和實(shí)施。若批準(zhǔn)的法律規(guī)范雖然不與上位法產(chǎn)生抵觸，但若絕大多數(shù)內(nèi)容與上位法雷同，則應(yīng)不予批準(zhǔn)。2．設(shè)置主動(dòng)審查備案的授權(quán)立法制度。根據(jù)授權(quán)立法監(jiān)督制度的要求，同時(shí)結(jié)合備案的目的，應(yīng)對(duì)備案的授權(quán)立法進(jìn)行嚴(yán)格的審查，以免被監(jiān)督的立法主體懈怠工作，從而保證和提高授權(quán)立法的質(zhì)量，有效實(shí)現(xiàn)備案監(jiān)督之根本目的。反之，則不能及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)提交備案的授權(quán)立法所存在的問(wèn)題。因此，應(yīng)設(shè)置主動(dòng)審查備案的授權(quán)立法制度。3．加強(qiáng)授權(quán)立法程序、立法內(nèi)容的監(jiān)督。在授權(quán)立法程序方面，授權(quán)立法制定過(guò)程必須遵循基本程序，這樣才利于授權(quán)立法合法有效的進(jìn)行，有利于所立之法更具有合理性、民主性以及科學(xué)性，目前，世界上很多國(guó)家的法律都明確規(guī)定，被授權(quán)的機(jī)構(gòu)在行使授權(quán)而制定立法時(shí)，均要按照一定的程序進(jìn)行，即協(xié)商、聽(tīng)證、公布以及實(shí)施等，但是我國(guó)卻還未實(shí)行上述授權(quán)立法程序。筆者建議，我國(guó)法律也應(yīng)對(duì)授權(quán)立法程序進(jìn)行明確地規(guī)定，尤其是要增加協(xié)商和聽(tīng)證程序，因?yàn)檫@兩個(gè)程序充分體現(xiàn)了民主性和公正性，不僅可以使立法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行授權(quán)立法時(shí)多提取民眾的意見(jiàn)，還能提高社會(huì)公眾的參與度，從而便于所立之法的執(zhí)行。另外，針對(duì)授權(quán)立法內(nèi)容方面，授權(quán)法也明確規(guī)定審查機(jī)關(guān)對(duì)其具有監(jiān)督權(quán)力，這樣不僅能避免某些立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法時(shí)濫用權(quán)力或推卸責(zé)任，又能防止被授權(quán)機(jī)關(guān)任意使用立法權(quán)力。因此，授權(quán)法應(yīng)對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)期限、授權(quán)事項(xiàng)等進(jìn)行明確、詳細(xì)地規(guī)定，這樣不僅能防止授權(quán)的再轉(zhuǎn)授，還能事先監(jiān)督被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法，降低審查機(jī)關(guān)的審查難度。4．健全立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)雖有立法監(jiān)督制度，但缺乏具體落實(shí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使得監(jiān)督制度的成效大打折扣。我國(guó)有必要借鑒德國(guó)建立了各種委員會(huì)審查制度的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的立法監(jiān)督委員會(huì)。其成員不僅需要專職化，而且應(yīng)該具備相當(dāng)豐富的法學(xué)知識(shí)。在所有職能中，其中最重要的一項(xiàng)職能就是監(jiān)督授權(quán)立法，這樣既保證了監(jiān)督主體在組織上和職能上的專門性、獨(dú)立性、又維護(hù)了監(jiān)督活動(dòng)權(quán)威性。5．賦予公民憲法控訴的權(quán)利或者違憲審查的請(qǐng)求的權(quán)利。由公民個(gè)人以憲法所保障的基本權(quán)利或其他權(quán)利受到侵犯為由，就某一法律、法規(guī)向憲法法院提起訴訟，這是德國(guó)憲法法院的特色。而我國(guó)在這一方面卻存在嚴(yán)重不足，憲法應(yīng)該確認(rèn)公民的這種的權(quán)利。當(dāng)現(xiàn)代授權(quán)立法成為一種趨勢(shì)，即“凡是技術(shù)性問(wèn)題都采用授權(quán)立法”形式，如何從憲政國(guó)家借鑒授機(jī)立法之先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)化為我國(guó)完善授權(quán)立法監(jiān)督機(jī)制實(shí)踐，從而形成更為合理、細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，對(duì)抑制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。