新環境行政法的立法經驗

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本文作者：陳戈工作單位：上海法學院

德國環境法典之殤

眾所周知，德國擁有成文法典母國之美譽，自20世紀70年代末以來，德國更加致力于環境法制統一化，堪為各國楷模。此種努力，肇始于原西德聯邦政府1976年的一份環境報告。該報告當時即已提出了簡化并最終統一環境行政執法的構想。此后，在聯邦環境部與聯邦環境局的雙層治理模式下，又啟動了“一般環境行政法制精義”研究計劃，在法學專家的主導參與下，終于在20世紀90年代產生了第一部環境法典草案(又稱“教授草案”)，從此奠定環境法典體系之基礎②。該草案暗合德國行政法學經典二分法理論，包含一般環境行政法與特別環境行政法兩部。其中第一部1990年即已完成，包括一般原則、環境許可實體與程序制度、環境信息制度與一般環境責任法等。而1994年完成的第二部草案則系特別環境法，調整對象包括自然生態與風景保護、水資源管理、土地保護、能源與放射性物質、危險性物質與廢物經濟等內容。1997年，由聯邦環境部成立的獨立委員會在對該草案進一步修繕的基礎上，將兩部草案合并為一部統一的環境法典(即“委員會草案”)。在此基礎上，聯邦環境部于1999年修訂了該草案，并就此廣泛向各界人士征求意見。由于當時聯邦立法權限的局限，該草案最終夭折。聯邦憲制改革后，統一環境法典草案起草工作再度重啟并數易其稿，可謂集各方意見之成果。2009年最終提交聯邦議會表決的草案，即是在2007年草案的基礎上形成，并于2008年經歷了決定性的修改后交付各州、企業界及其他有關人士參閱并提出意見的。該草案包含五個部分:總則、水資源管理、自然風景保護、非離子放射防護、溫室氣體排放貿易。此外，提交表決的草案還包括《環境法典行政計劃條例》、《環境專員條例》與《環境法典執行法》。德國環境法典草案的最終失敗，可謂是十月懷胎，一朝功敗。比起之前的諸番努力，這次失敗顯得迅速而突然。2008年提交草案之初，尚有各州紛紛支持，及至歲末，風云突變。先是環境問題專家委員會的一紙公開信代表有關企業界對環境法典的制定提出質疑。而后在聯邦議會十六次立法會議屆臨前夕，聯邦政府草案工作卻遲遲不得進展。至2009年初，巴伐利亞州政府終于傳出不和諧音調。聯邦環境部長的短暫斡旋亦無果而終，期間各界爭執竟似有達白熱化之跡象。在此情勢下，聯邦環境部長與巴州州長遂萌生放棄草案之意，其對聯邦各州偏離性立法權的內涵表述也顯得模棱兩可。至此，環境法典草案已是岌岌可危。環境法典草案的夭折確有不少令人惋惜之處。迄今為止，德國環境行政均由單行專項立法予以調整，蓋因空氣、水、土地和自然生態等不同的環境特質各自需要受到特別的法律保護。而環境法典草案所遵循的理念是整合各類現有的法律資源。首先，環境法典草案總則部分即為整部法典確立了核心法律原則與統一環境政策的目標，并提出統一實體法規與簡化現行程序的要求。據此，一部統一的環境法典首先應整合立法資源。德國聯邦與各州之間在環境立法問題上各行其是的支離化趨勢早已不符合設立統一環境政策的目標，因此，草案總則著重致力于降低立法調控的密度與去官僚化。其次，環境法典草案還可整合行政資源，即針對某項環境物質采取行政行為時，必須兼顧其他環境領域。此種法律理念符合將環境作為綜合性生態結構進行整體保護的專業意識。實現此種目標的主要法律工具即整合各類行政許可審批程序，將其統一于綜合性行政許可程序之下。再次，一部統一環境法典的出臺，還將緩解將歐盟環境法轉化為內國法的繁雜而冗長的法律程序，從而大大降低法律適用的成本。因此，草案的失敗，似乎意味著上述構想的落空。在德國環境法領域，尚無任何改革計劃像環境法典這般受到萬眾矚目，原因即在于環境法作為一個上位概念，牽扯諸多法律領域并存在于繁雜的單行法律法規之中。而此類法律法規多有重復累贅、結構模糊、甚至前后矛盾之處。許多人認為，解決這個問題的最佳辦法似乎便是出臺一部類似于德國民法典一般具有“潘德克吞”體系的統一環境法典，以提綱挈領式的總則規定統率各個特殊環境部門法，從而形成一種和諧的規范互動。不過，德國環境法典草案最終并未能通過立法程序予以頒布，之前關于法典將產生各種積極影響的說法也許有些一廂情愿①。第一，關于普遍認為環境法典可以將各類復雜的專業立法進行統一的說法是存在漏洞的:大量的專業性環境立法如土地保護、危險物質防護、廢棄物處理及生物基因等均未納入環境法典草案之中。即使草案獲得通過，這些環境對象仍將由龐雜的各類環境立法分別予以調整。第二，統一的主導性立法固然可以替代現有的龐雜多樣的各類法規，并使此類程序立法的數量大大減少，但環境立法所固有的專業性和技術性使得環境法典草案的可讀性和可適用性仍然不高，比起之前單行法規林立的局面也并無多大改善。第三，所謂引入新的環境許可程序機制之說也很難站住腳。實際上，統一的環境許可程序來源于1996年的歐盟指令，環境法典草案只是將其轉化為內國法并予以整合而已。第四，關于環境法典出臺后將大大簡化現行環境法的結構之說過于夸張。不論是從內容上還是從語言上，環境法典草案的復雜程度比之百余年前制定的德國民法典而言，均有過之而無不及。第五，環境法典草案的目的之一是要加強創新進程，而這一點似乎只是停留在口號層面上。企業界似乎對此并不感冒:對于是否和如何加強企業內部的創新，法典草案并無明確的信號。相反，這部環境法典草案如果出臺，對企業、社會及司法界的實際操作者而言，可能意味著更大的運作成本。

德國聯邦憲制改革視野下的環境立法體制

德國環境法典草案的失敗，醞釀著德國環境行政法領域的新變局。在德國，環境行政隸屬傳統公法調整領域，而德國基本法框架下的聯邦憲24德國新環境行政法之立法經驗及其對中國的啟示①關于法典可能帶來的諸多優勢，2008年的專家草案中均一一列舉。制改革自然是主導此次變局的決定性法律因素①。在德國憲法體制下，存在著聯邦立法機構與州立法機構的雙層立法體制。聯邦立法機構通常擁有兩類立法權限:一類是聯邦獨占性立法權;另一類是與各州共享的競合性立法權。此外，修憲前尚有所謂聯邦框架性立法權。而州級立法機構除競合立法之外，經聯邦法律明確規定，還可對聯邦獨占立法事項進行立法。除上述情形外，凡聯邦未立法之事項，各州均得立法調整之。2006年聯邦憲制改革對上述結構做出了重大調整。原基本法第七十五條的聯邦框架性立法被廢止，聯邦立法權限進行了重新劃分。另外，新設定了州級偏離性立法權以及與之相應的分期立法制。這樣，原屬聯邦框架性立法的內容實際已分離成兩個子系統:一部分進入州級偏離性立法體制;另一部分則直接劃入聯邦競合性立法權限范圍內。鑒于聯邦憲改后的立法體制對未來的德國環境行政將起到舉足輕重的作用，以下乃對聯邦憲制改革之后聯邦與各州有關環境的立法權體系做一梳理。1．聯邦環境立法權限統一環境政策的實施需要由聯邦立法機構統一協調的立法予以引導。在聯邦憲制改革前，聯邦立法機構在水法與自然保護法領域的立法權限比較有限，具體細則均由聯邦各州規定。始于2006年的聯邦憲制改革一個重要目的即在于為統一的聯邦環境法典掃清法理障礙。不過，即使在改革之后，聯邦立法機構所擁有的環境立法權亦并不寬泛。就法理而言，倘若聯邦機構要對某個環境領域進行單獨的立法活動，則該單行法的所有條款均必須符合基本法所羅列的各項關于聯邦立法權限的規定。因此，聯邦立法機構必須對有關專門的單行法中每個條款均做出相應的立法說明，以證明其立法舉措的合憲性。聯邦憲制改革的目的之一，即是對之前的聯邦立法權限進行相應的擴充，以迎合環境政策調整的需要。聯邦憲制改革之后，聯邦憲法機構環境立法權的憲法基礎主要來源于德國基本法第七十四條第一款第一項下的有關競合性立法權。與此相關的聯邦立法活動的范圍主要包括水資源產權、海岸保護與農業、土地權與建筑管理、大氣保護、自然資源與風景保護、空間管理、水資源管理等方面。2．州級偏離性立法權下的環境立法聯邦憲制改革對立法體制所做的重大調整還包括明確增設州級偏離性立法制度。在德國憲法二級競合立法體制的背景下，各州所享有的偏離性立法權實際來源于競合性立法。此次明確的偏離性立法將在環境行政法未來的新格局中產生深遠的影響。具體而言，聯邦憲制改革對基本法原第七十二條第三款進行了重要修訂。據此，各州就有關環境事項通過設定州內法律對聯邦法律做出偏離性(不同)規定，其中最重要的當屬自然與風景保護(除自然保護的一般原則、物種保護或海洋自然資源保護之外)與水資源管理(除與水資源或設備相關的規定外)。也就是說，在涉及上述環境行政的事項時，聯邦與各州的法律之間的關系可適用“后法優于前法”的原則。然而，不論從法律效力還是規范內容來看，偏離性立法權均不意味著各州可任意啟動偏離性立法以代替聯邦法律。就法律效力而言，“后法優于前法”只適用于聯邦法律與州級法律可能產生沖突的情形，其針對的只是何者效力優位的問題，并不影響法律本身的效力。在州級偏離性立法產生之前業已生效的聯邦法律不會喪失其法律效力，且在州法律不得適用的情形下，仍應適用聯邦法律。因此，這是一種“法律適用優位”，其約束的主要是具體的州內行政機關。就規范內容而言，立法范圍和技術均可產生偏離。在立法范圍上，各州僅能針對上述法定事項進行偏離性立法。除此之外，聯邦的具體環境法律以及將與環境有關的歐盟指令轉化為內國法的法規均應得到嚴格執行。在立法技術上，首先要明確的是任何州級偏離性立法均不應偏離聯邦環境法的核心原則。在此意義上，所謂的偏離立法實則是一種發端于聯邦環境法律政策，但需要通過州級立法權限來產生的法律規范，故其必須符合聯邦法律的內在精神，而構成要件與法律后果是否與聯邦法一致則過問較少。此種內在精神或原則即為環境立法中不得偏離的內核元素。聯邦憲制改革就此雖著墨不多，但一般而言，州級偏離性環境立法不得偏離的法律基礎包括憲法、有關聯邦法律、歐盟法及基本法第七十二條第三款括號內羅列的除外事項。實際上，各州所擁有的偏離性立法空間也并不大。3．分期立法制下的環境立法與此同時，聯邦憲制改革在基本法第一百二十五b條第二款設置了“分期立法制”，以臨時限制各州行使偏離性立法權，從而保障環境法典或聯邦的新環境法律順利出臺。據此，在2010年之前，各州不得就修訂前的聯邦水資源法及自然資源法行使偏離性立法權，除非在此期間出臺新的聯邦環境法。分期立法的目的，顯然是為了保障聯邦立法機構能夠擁有暫時的獨占立法權，從而在2009年底之前對企業界及其他相關行業的環境行為進行統一協調的立法，以規范環境許可程序。當然，聯邦議會也可在制定相應環境程序法時明確規定各州不得再進行偏離性立法。不過，根據基本法的有關規定，此類規定須獲得聯邦參議院的批準。這一系列聯邦憲制改革的安排，均是為了通過一部統一的環境法典來消除環境許可立法版圖上這塊“布滿補丁的地毯”。

德國新環境行政法

環境法典草案失敗后，新的德國環境行政法全面出臺。其中最為核心的兩部單行法———《水資源管理法》與《自然生態保護法》均來源于環境法典草案，但在立法過程中經歷了一些修訂。另外還有《非離子放射防護法》與《環境法規清理法》兩部單行法案。以下對剛生效的這四部新環境行政法做一簡單介紹。1．新《水資源管理法》德國水法的法制發展歷來是支離破碎且混亂不堪的。德國現代水法起源于1907年巴伐利亞州水法與1913年普魯士水法。但直至1960年第一部原西德統一水法出臺時，圍繞著基本法原第七十五條關于水法立法權限的內容與范圍之爭仍未停止。只是到了最近聯邦憲制改革之后，一部全德國范圍內完整意義上的水法方才浮出水面。已生效的新《水資源管理法》設定了四個框架性目標:全面替代原水資源管理法的框架;將水資源管理法規系統化和統一化，以克服復雜模糊的水資源法規難以理解和不便執行的缺點;轉化歐盟指令;在必要條件下將各州法規納入聯邦法律框架內。在此框架下，新的《水資源管理法》對舊法進行了一系列重大修訂，從而使水資源管理法律體系更為條理化和系統化。這些修訂包括:擴充了關于水法基本概念的定義;統一了有關水資源管理的行政許可制度，并使水資源利用行政許可的構成要件基本符合現代環境法;擴充了地上水資源管理法規包括水域維護的統一規定;通過整合土地保護法和廢物處理法強化了地下水資源的保護;添加了公共水資源供給的基本原則;將廢水處理的框架性法律全面體系化;關于危害水資源物質的法律規定，本法只做原則規定，具體關于有害物質的確認要件和設備要求由聯邦行政法規予以設定;全面完善了關于洪水防護的法規;首次引入了對于水資源管理采取必要措施時容忍與許可的法定義務以及相應的補償法規。另外，新法還對《環境影響評價審查法》進行了修訂。水資源管理事項屬州級偏離性立法權限范圍。理論上，除與水資源及設備相關的規定外，各州均得再行立法。然而，就水資源政策的專業性而言，一部統一的聯邦法律即可滿足有限的調整需求，無須再啟動基本法提供的偏離性立法平臺。2．新《自然生態保護法》德國自然生態保護立法始于1976年，其立法基礎是基本法原第七十五條下的聯邦框架性立法權。因此，德國的現代自然生態保護法是聯邦法與州法的結合體。聯邦憲制改革后，框架立法融入競合立法體系中，更易于整合兩級體制下的立法資源。因此，該法修訂的目的與上述水法的修訂目的大致相似，首先，是為了廣泛整合各類立法資源。其次，由于自然生態保護屬州級偏離性立法范疇，因此，憲法規定的關于自然生態保護立法中不得偏離的一般原則亦須予以具體化。不過，確切地說，這只是設定了一些工具性的框架。在新法中，憲法所謂一般原則體現在某些具體條款中。再次，該法的修訂也是為了確保代際自然生存基礎以及生物物種多樣化。3．《非離子放射防護法》非離子放射性物質的危害系由人群接觸引起，實屬人身健康范疇，與環境保護本無任何實際關聯，將其納入2009年環境法典草案多少令人感到意外。至于為何將此對象納入新的環境立法體系，草案并無任何立法說明。不過，根據聯邦議會黨團的主張，對非離子放射危害的防護一直存在法律漏洞，且缺少能夠真正適用于人群的法律規范，尤其是保護未成年人不受人為紫外線輻射危害的相關法規缺位。科學研究表明，紫外線輻射是皮膚癌產生及發病的決定性因素。此外，原有的聯邦輻射防護法的相關規定也有必要修訂擴充，以彌合對非離子放射物引起的環境危害防護方面的法律漏洞。由民間自發組織的防護活動也并不成功，因此，有必要進行該項立法。新法對必須進行非離子放射的相關企業提出了框架性的法定要求，而如何將這些要求具體化則交由具體行政法規的制定者去考量。根據憲法，執行法律屬各州行政職權。新法出臺后，各州行政的執行運作成本并不會大幅增加，只是企業在個別情形下可能會承擔一定的經濟成本。4．《環境法規清理法》現有的聯邦環境法律中有一部分規定已不再具有實際意義。頒布《環境法規清理法》的目的即是將此類法規及時廢止。此項法律的產生，主要是因聯邦憲制改革廢止框架性立法后所引起的一大批法規的失效。此類法規均已由統一的聯邦法律予以替代。由本法及《自然生態保護法》和《水資源管理法》的頒布而引起變動的相關聯邦環境法律包括輻射防護法、環境影響評價審查法、環境污染損害法、環境救濟法、建筑法、基因技術法、爆炸材料法、環境統計法、聯邦環境局法、聯邦廢棄物法、廢水排放法等。

德國環境行政立法的經驗總結

自20世紀50年代經濟重新起飛之后，德國開始啟動環境立法，經歷了近半個世紀的環境立法實踐。從環境法典草案的醞釀到失敗，到聯邦環境立法體制的改革，再到新的環境行政法體系的重構，體現了一個老牌成文法典國家為承擔過度全球化而帶來的國家環境責任所付出的艱辛努力。由上述對德國新環境行政法體系形成過程的簡要介紹，可總結如下幾點經驗:首先，法典化是德國法制基本特征，而統一法典則更是單行法林立的環境行政領域之一大趨勢。德國民、刑二典均形成于19世紀，唯公法尤其是行政法領域直至20世紀初方有蓬勃發展。蓋因德國法制建設與其法治發展程度息息相關，而行政法制之發達，乃一國法治真正高度發展之產物與標志。由是，德國雖于19世紀即有奧托•邁耶氏等公法理論之巨匠，卻及至戰敗之后方被動進入民主法治國家行列，從而漸漸發展出諸如《行政程序法》之類在世界范圍內具有示范意義的法典。在德國行政法理論上，環境法系特別行政法的重要分支。環境行政統一法典化，將是德國行政法統一法典化道路上的重要里程碑，惜未能成功。不過，整合各類支離破碎而結構類似的實體規范，統一各種與環境行為相關的行政程序，可以大大節省有限的立法資源與行政資源，其積極意義不容忽視。其次，德國環境法典二度夭折，昭示了環境行政統一立法之不易。初次失敗，系因原基本法立法權限架構下聯邦與各州的環境立法權限劃分不夠明確，導致聯邦統一立法舉步維艱，甚或不能產生一部完整的環境法典草案。在此背景下，德國啟動聯邦憲制改革，對環境立法體制做出重大調整，終能掃清立法障礙，并得以將醞釀幾十年的理論化為一部體系嚴謹的草案。應當說，草案的成功推出，歸功于憲法這一“最高領導者”對于行政法的“偉大領導”，其作為上位法的基本框架作用展現無余。然而，草案的最終失敗，也說明了理論轉化為實踐的不易:一方面，草案仍受到利益集團的抵制;另一方面，草案本身結構過于復雜，不易執行。最后，草案未獲通過，卻并非對其全盤否定，更不意味著幾十年的努力付之闕如。草案中的幾大主體部分均基本保留下來，并成為新的環境行政法體系之支柱。統一環境立法始終圍繞的兩大基本法域———水法與自然生態法，在草案失利后獲得重生，消除了此前聯邦法與州法之間諸多矛盾模糊之處，使之達致實質統一。《非離子放射防護法》的修訂，體現了環境立法的新思路，是環境立法不斷跟隨科技發展的產物。而《環境法規清理法》則為未來進一步整合環境行政立法提供了可利用的法律平臺和靈活的空間。從新法現有的組成體系看，德國環境行政更為側重對現有資源的利用(水與自然資源)以及對污染的預防(非離子輻射)，將此作為環境行政的側重點，這與一個成熟的工業化國家的經濟社會發展程度相匹配。

對中國環境立法的啟示

他山之石，可以攻玉。上述德國環境行政立法的經驗，帶給中國這個新興市場國家諸多豐富啟示。其中對中國未來的環境立法頗具啟發意義的，可總結為以下幾點:第一，關于環境立法體制。真正的市場經濟國家必為法治國家。而德國自二戰后確立的基本法憲制框架，即為其以法治國基石。憲法之上，空無一物，是以言出即行，制改則通。德國環境立法之混亂局面，系因原聯邦與各州立法架構模糊不清所致。而通過聯邦憲制改革，重構聯邦與各州之間的立法體制，即可廓清彼此立法權限，掃清統一立法的法理障礙，從而整合立法資源，使之統領行政執行。而各級行政機關的重大環境決策原則，均已在聯邦統一立法及各州單獨立法中予以明確。整合行政資源使之統一于綜合性的行政程序這一類重大決策，亦無可能由各利益相關的行政部門層層討論或干預。若能使立法機構的環境立法決策與調控來真正主導日常環境行政治理，在遇及重大決策機制瓶頸時，再以憲法改制來破局，方為環境法治走上正軌的標志，亦是平衡市場經濟與環境可持續發展的內化要求。中國雖為單一制國家，但中央與地方、部門與部門之間在環境立法與行政的架構和操作上存在諸多模糊及不確定之處。雖然《中華人民共和國立法法》早已明確了地方立法應遵守上位法律的原則，但由于各地方及部門在環境政策上的利益分歧，導致在實際立法操作中統一立法的空間較小，而分割立法(或亦可曰偏離立法)的彈性很大。如何處理好這些利益糾葛與紛爭，是未來環境立法的一大挑戰。第二，關于環境基本法。統一的環境立法構想，非唯德國獨有。中國自20世紀80年代制定環境保護法以來，已形成了以污染妨害法、自然資源法和能源法等幾個部門為主的多種單行法并行的格局，并逐步完成了由環境私法向環境公法的角色轉換，使環境法成為行政法的一個重要分支。如此繁雜的單行法，亟須一部環境基本法來統率專業環境法，以梳理各類環境行政。20多年前修定的《中華人民共和國環境保護法》早已過時，實際上已被各種專門環境立法架空。其未來之命運，或被廢止，代之以一部新的環境基本法;或被修訂，升格為環境基本法。第三，關于環境法的組成體系。目前中國環境立法較為偏重如何應對環境污染防治，而自然資源及能源保護立法仍不夠平衡和完善。德國新環境行政法沿襲法典草案的思路，將自然資源保護與水能源保護作為基本環境法予以規制，并以環境法規清理機制作為中軸，附帶整合其他部門環境法。此種思路值得借鑒，中國未來的環境立法，應更加突出將自然資源及能源保護利用作為環境規制基本工具的地位，將環境污染防治作為配置工具。而在立法技術上，亦應汲取德國環境法典草案失敗的教訓，力避理論與實踐的脫節、立法與行政的脫節?？傊?，中國的環境立法，應學習德國環境行政法的實踐精髓，即由立法機構通過立法調控環境行政法從而引導環境行政。在此前提下，借鑒德國的環境法體系構成與立法技術，及時推出一部環境基本法，并由其統率自然資源與能源開發、利用和保護為主，環境污染防治為輔的環境法體系