立法恪守的四項原則探索

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本文作者：曾保根工作單位：廣東韶關學院

恪守民主化與法制化相結合的立法原則

在立法過程中，“體現人民意志、貫徹民主精神”是立法的精髓，它有助于保障權力機關通過立法權將有限的國家資源在社會各群體之間公平正義地進行配置。基本公共服務均等化直接關系到全國中低階層民眾和弱勢群體的生存權與發展權，對該領域進行立法應該更多地重視上述群體的利益表達和聚合。所謂法制化原則是指將基本公共服務均等化這項偉大民生工程從政策方針層面上升到法律層面，通過建立健全《基本公共服務均等化法》這項法律，明確規范基本公共服務體制和機制，明確規范和界定各級政府基本公共服務的職責分工，使基本公共服務均等化供給這項活動由專門法律制度來確認、調整、規范和保護，從而促使各級服務主體能夠為全體公民提供均等化的基本公共服務。當前我國基本公共服務均等化主要通過黨和國家的政策方針來驅動，但是這種驅動力是一種軟約束動力，剛性約束機制明顯不強，在全國尚未出臺相應均等化標準的情況下，出現了針對不同地區以及不同人群的、形形色色的均等化標準。黨和國家倡導各省市根據自省財政能力“因地制宜”地制定符合省情的均等化標準，這恰恰是造成全國地區間非均等化的重要原因之一。所以，進行基本公共服務均等化立法應該遵循民主化與法制化相結合的原則。從一定程度上講，基本公共服務均等化立法是一項扶貧性立法，要使這項扶貧性立法切實起到扶貧效應，必須盡可能將貧困群體的代表吸納到立法過程中來；退而求其次，至少要有非常暢通的利益表達渠道和途徑，切實保障參與該項立法的代表能夠傾聽貧困人群的心聲和意愿，而且能夠切實地將貧困人口和弱勢群體的服務需求意愿輸送到政府政策議程，從而保證立法主體和立法內容的民主化。同時，要通過立法形式將基本公共服務均等化的相關事項納入到法制軌道，使其成為權威性的、剛性的強制驅動力，而并非依靠各級地方政府及其領導的愛心或善心這些軟約束力來推進基本公共服務均等化。不然，又將出現形形色色、各式各樣的區域化或局部性的基本公共服務均等化標準，從而造成事實上的非均等化現象。

恪守科學化與公正性相結合的立法原則

所謂科學化原則是指對基本公共服務均等化相關內容的規范和調整要科學合理，要符合國情，要量力而行。很多學者非常期望我國基本公共服務均等化能夠像加拿大、澳大利亞、美國等發達國家那樣，不僅奢望基本公共服務實行全民覆蓋，而且設想均等化標準能達到一個相當高的程度。事實上，這些想法在短期內是不切實際的。應該這么說，基本公共服務均等化應該與我國經濟社會發展程度緊密地聯系在一起，超越當前經濟社會發展階段和發展程度而提出超前性的均等化目標，只會有害無益。基本公共服務均等化是一個動態的、發展的過程，它在不同的社會發展階段有著不同的均等化目標和標準，人們對基本公共服務的需求將會隨著我國經濟社會的發展以及人民生活水平的提高而發生變化，劉尚希教授等人曾經指出：“基本公共服務隨著人們公共需求層次的提高而不斷發展變化，基于一些高層次需求所提供的公共服務將會逐步成為基本公共服務。”［1］所謂公正性原則是指基本公共服務均等化的受益對象應該是全國所有的合法公民，均等化的內容應該具有完全充分的開放性，任何人的受益機會都是平等的。正如李善峰所言：“一個國家的公民無論居住在哪個地方，都有平等享受國家最低標準的基本公共服務的權利。”［2］雖然基本公共服務均等化主要是為國內中下社會階層而出臺的惠民性政策，是國家社會資源再分配的一種必要手段，但是這并不表示富人階層就不能享受均等化的基本公共服務。毫無疑問，他們也擁有這項合法權益，他們可以依法享有；當然，他們也可以主動放棄享受該項權益，可以通過購買方式享受超越基本公共服務均等化標準之上的更好的公共服務。科學化與公正性相結合的立法原則要求我國在進行基本公共服務均等化立法的過程中，既要重點考慮均等化的范圍與標準，做到“盡力而為”，同時，又千萬不能脫離我國經濟社會發展程度而提出一些好高騖遠的均等化目標，要做到“量力而行”。但是有一點必須警惕，各級政府絕對不能以所謂的人口多、底子薄等“客觀國情”為借口，從而推卸基本公共服務均等化供給的政府責任。總而言之，我國進行基本公共服務均等化立法應該在恪守科學化的前提下，同樣應該遵循公正性原則。雖然近幾年我國基本公共服務均等化取得了長足發展，不僅在全國范圍內推行了免費的義務教育，而且極大地提高了基本醫療保險和基本養老保險的覆蓋率。但是我們也應該理性地意識到，當前我國基本公共服務均等化道路困難重重、任重道遠。像城鄉最低生活保障制度更多地屬于一種象征形式，不僅其覆蓋率非常低，而且補助標準也非常低。這嚴重違背了公正性原則。

恪守集中化與分權化相結合的立法原則

所謂集中化原則是指我國在基本公共服務均等化領域的立法活動應該以創立全國性的法律法規為主、以出臺和制定政策方針為輔。雖然我國屬于中央集權的單一制國家，但是，在基本公共服務供給環節上，國家并沒有很好地履行集中化原則。最大的軟肋就是在全國范圍內還沒有出臺一部專門用來調整和規范基本公共服務均等化的統領性基本法律。雖然，中央陸續出臺和頒布了一系列的政策方針，但在實踐中將基本公共服務均等化的供給職能層層下放給了地方各級政府。從有限政府和效率政府的行動理念出發，中央政府將基本公共服務職能下放給地方政府，這一點是可以理解的，也符合新公共管理改革潮流。但是，有一點必須明確，中央政府在將基本公共服務職能下放的過程中，絕不能將中央政府的基本公共服務職責、特別是監管職責也連帶下放。遺憾的是，地方各級政府不僅承擔了基本公共服務的供給職能，也肩負了基本公共服務的供給職責，地方政府同時還夾帶著基本公共服務的監管職責。因此，中央政府在基本公共服務職責、特別是監管職責方面應該保持高度的集中性。未來將要出臺的基本公共服務均等化法律法規應該對這一點進行明確界定，絕不能模棱兩可或含糊其辭。所謂分權化原則是指權力機關在進行基本公共服務均等化立法的時候，應該盡可能考慮到各級地方政府的主動性、積極性和靈活性，合理而恰當地賦予其基本公共服務的供給職權。用“政府再造大師”奧斯本（Osborne）的話來講，各級地方政府是“基本公共服務均等化”這艘大船的劃槳者。很明顯，如果“基本公共服務均等化”這艘大船沒有統一的航行線路，沒有統一的“劃槳”節奏，不同的劃槳者勢必會在不同的時間抵達“均等化”的彼岸。也就是，由于缺乏剛性的、全國統一的基本公共服務均等化標準，各級地方政府只能“因地制宜”地出臺地方性的均等化目標、任務和標準，最終反而加劇地區之間的非均等化程度。所以，集中化與分權化相結合的立法原則要求我國在基本公共服務均等化立法的過程中，既要明確界定中央政府的基本公共服務職責、特別應該界定中央政府對地方各級政府的監管職責，絕不能在下放基本公共服務職能的同時連同自身應該恪守的服務職責也一并下放；同時又要規范和調整各級地方政府提供基本公共服務均等化的相關行為。正如有學者指出：“在實現全國性基本公共服務均等化的過程中，中央政府主要負責服務范圍劃定、服務標準制定、財政轉移支付、服務監督評估；地方政府主要負責服務規劃、服務組織、服務實施、服務改進。”［3］只有扮演“掌舵者”的中央政府和焰般“劃槳者”的地方政府群策群力、通力合作、相得益彰，才能共同完成基本公共服務均等化目標。

恪守國際化與本土化相結合的立法原則

國際化原則是指在基本公共服務均等化的立法過程中應該積極借鑒和汲取國際經驗和國際教訓，以便為我國的立法活動提供有益幫助。現階段國外公共服務均等化標準主要有低、中、高三類：第一類是低標準，亦即保底標準。保底標準規定凡是本國合法公民，不論其種族、地位、文化程度、地域等是否存在差別，都能享受國家規定的最低標準的、均等化的基本公共服務，如德國。第二類是中等標準，亦即政府提供的基本公共服務應該達到該國中等收入階層的平均水平，如加拿大。第三類是高等標準，亦即全國各地居民享有基本公共服務的水平一致、結果均等，如英國。當然，三種不同的標準各有所長，也各有所短。“選擇全國一致水平均衡的國家，是假設人口差異是公共服務差異的最近似指標，且國家面積較小，其制度相對簡化，但絕對平均的弊端難以避免。選擇中等收人水平均衡的國家，適當兼顧了大國地區間差異和財政均衡對中央政府財力的壓力，也是一種相對簡化的制度。選擇最低水平均衡的國家更注重保護最貧困州的政府財政能力基本不低于全國平均水平、是一種保底均衡的方式。”［4］，從現有的經驗看，推進基本公共服務均等化先從消除地區之間的基本公共服務非均等化入手，“第一，國家根據各省人均財政收入水平，對財政收入低的省份實行財政轉移支付；第二，建立基本公共服務的國家標準，確定各地區公共服務可比較性和平均水平；第三，通過立法確定基本公共服務是公民的基本權利，必須得到保障。這樣就可以使居民在國內自由流動，包括跨省流動，甚至跨省分享財富。也只有這樣，才能消除基本公共服務領域的城鄉差別。”［5］本土化原則是指我國進行基本公共服務均等化立法在借鑒國際經驗和吸取國際教訓的同時，更應該在立足于本國現實國情的情況下制定和出臺一系列相關的法律法規。與國際上業已出臺的公共服務法律法規相比，我國該領域的法律法規要著重規范和調整以下五個方面的問題：“第一，我國將建設一個什么樣的財政能力均等化體制來確保基本公共服務均等化？第二，最基本的公共服務是什么？哪些是當前必須實現均等化？第三，應當選擇哪些作為全國性基本公共服務？中央政府實施財政轉移支付的依據和模式是什么？第四，在基本公共服務提供中,中央政府和地方政府的分工是什么？第五，實現基本公共服務均等化和建設主體功能區在財政體制改革建設中的地位與關系如何確定？”［6］此外，就基本公共服務均等化的標準程度來看，與國際經驗相比較,我國現階段主要強調以“目標和結果導向”的均等化模式，因此，其標準不可能太高，應該定位在保底的均等化標準水平，中國（海南）改革發展研究院指出：“我國目前建立公共服務體制，必須從現實國情出發，在保證制度公平的前提下，低起點，廣覆蓋”［7］。國際化與本土化相結合的立法原則要求我國在進行基本公共服務均等化立法的過程中，既要汲取國際經驗又要重視本國國情。雖然世界上很多國家根據各國的實際情況，設計出了不同的（基本）公共服務均等化模式。但是，有一點我們必須銘記，世界上不存在統一的、“放之四海而皆準”的基本公共服務均等化標準和模式。所以，“這些都需要我們在建立中國基本公共服務均等化體制和機制時認真研究，全面考慮現階段中國基本公共服務的內涵和范圍是什么，如何劃定，在技術上如何計量中國的基本公共服務均等化，中國在建立基本公共服務均等化過程中如何避免福利國家的道路，這些問題不僅不能回避，而且必須回答。”