中原城市群發展

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從城市群特點看經濟法適用情形

所謂城市群是在特定的區域范圍內云集相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，以一個或兩個特大城市為中心，依托一定的自然環境和交通條件，城市之間的內在聯系不斷加強，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。城市群不是空間上相鄰的若干個城市簡單的聚集，而是通過物理網絡（公路、鐵路等）和信息網絡緊密聯系的一個整體。我國將形成十大城市群，即京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝和關中城市群。

從內在聯系看，城市群具備發達核心組織能力、較完整的城鎮結構體系、快速便捷的交通運輸體系以及較發達的區域經濟。城市和區域經濟存在相互作用，城市群是區域經濟發展和城鎮結構演化到一定階段的必然產物。區域經濟從發展到成熟，其空間結構演變就表現為由點到軸、由面到網的城市化過程，此即城市群或都市圈形成的過程。因此，城市群是區域經濟發展成熟的標志和城市化的高級形式，其立法也必然尋找高級法形式即經濟法。從區域經濟的發展階段分析，城市群是區域城市化、工業化、現代化的必由之路，規范其活動和行為的現代法杰出代表——經濟法與之正好相互匹配。從其組成觀察，城市群集合了核心城市和外圍城市，各個城市之間有交通走廊相連，社會經濟關系復雜密切，縱橫交錯，但其一體化程度遠高于城市群外的城鄉，其法律規范也應當因其更加公私法兼容而呈現經濟法的特點。

聚集與擴散是城市經濟區域形成和發展的內在機制，它們之間具有不可分割的內在聯系，擴散必須以一定程度的聚集為基礎，聚集到一定程度必然產生擴散，而擴散又擴大了對新的經濟活動的吸聚力，從而創造了新的聚集條件，新的聚集又為新的擴散創造條件，由此推動經濟法律關系的動態發展。聚集過程導致集中型城市化，擴散過程引起擴散型城市化。城市群就是在聚集——擴散——再聚集——再擴散的鏈式過程中不斷得到強化和升級。經濟法的特殊魅力恰恰在于產業經濟法等相關部門法能很好地為其導航、護航，并不斷鞏固其發展成果。

中原城市群聚少散多的特點與經濟法的作用發揮

中原城市群通常是指以鄭州為核心，以洛陽、開封、新鄉、焦作、許昌、濟源、平頂山、漯河在內共9個省轄（管）市構成的城市群體。其中，特大城市2個，大城市4個，中等城市2個，小城市15個，縣城34個，建制鎮374個。

首先，中原城市群城鎮布局呈明顯的交通聚集束，這就使經濟法的社會法作用能夠得到更好的發揮。中原城市群相對集中于京廣、隴海、焦枝線上，其中京廣線上有4個（新鄉、鄭州、許昌、漯河）；除鄭州市以外，隴海線上有2個（洛陽、開封）；焦枝線上有1個（焦作）。中原城市群的8大城市中有7座都位于中央鐵路線上，比例達87.5%。其余15座小城市中位居上述三條中央鐵路線上的有8座，占小城市比例的53.3%。由此可見中原城市群呈明顯的交通聚集束狀態。這一情況雖有利于物資的快速調配，但也容易滋長計劃經濟的慣性思維和做法。因此，要多用市場規制法進行調整，該讓市場去做的絕不要有政府包辦代替，政府及其有關部門的管理只在“市場越位”時進行弱干預，比如反壟斷和加強市場監管等。

其次，中原城市群在空間布局上具有明顯的分散性，應充分發揮經濟法的政府強干預作用。中原城市群的特大城市間的空間直線距離平均為D=125.4km，這一數字遠遠高于長江三角洲、珠江三角洲和京津唐地區，也高于周邊的關中和武漢地區?？梢?，中原城市群的空間分布具有明顯的分散性特點。由此可以看出，這里將需要更多行政手段的運用，具體以適用經濟法的宏觀調控法為宜。

依法平衡協調中原城市群的城市格局

中原城市群的型構集中反映了河南這一中部省區經濟發展的空間特征，然而，這種聚集——分散型的空間布局對區域經濟的整體發展來講是弊大于利的。一般來說，分散的型構是區域開發到高級階段、城市體系成長到成熟階段后常見的空間布局。中原地區目前正處于區域開發的初、中級階段，城市體系還不夠成熟，需要城市布局有較強的聚集性。可是，中原城市群區內城市空間聯系松散，這就必將導致城市功能難以更好地發揮，從而不利于使中原城市群做到強基固本。

中原城市群之所以會出現這樣的局面，首要的原因是中原城市群缺乏規模較大的首位城市。首先，鄭州雖說是首位城市，但由于城市規模不大，首位度只有1.43，不能發揮核心城市的聚集和輻射能力。中原城市群除了鄭州核心區外，還有豫北新鄉、焦作核心區，豫西洛陽核心區，豫中南平頂山——許昌——漯河三角核心區，豫東開封——商丘核心區。這些核心區在區域經濟發展中發揮著重大作用，同時也削弱了鄭州作為首位城市對這些地區的輔射作用。這一格局造成了該城市群的特殊樣態。其次，鄭州距離周邊特大城市太近，東臨徐州、濟南，南臨武漢、廣州，西臨西安，北臨北京，東南與南京、上海相臨。這些城市的中心強度遠遠超過鄭州。鄭州位居這些特大城市的中間低谷地帶，從而很難形成全國性或世界性的中心城市。也就是說，中原地區已被周邊更高一級的中心所分割。

正確的做法是，依法平衡協調中原城市群的城市格局。所以，中原城市群的發展應加強以鄭州為中心的周圍城市間的橫向聯系，形成一個強大的大中城市核心區，以“群”的力量開展對外交流，以“群”的力量帶動全省發展。具體來說，可采取“一個中心、一個次中心、一條工業走廊、三條軸線”的發展格局。一個中心是指鄭州中心，次中心指洛陽，一條工業走廊指鄭洛工業走廊，三條軸線指京廣、隴海、焦枝三條軸線。當然，這種格局并不僅僅是為了突出物理網絡的現實意義，而是要突出各種發展要素在網絡之間的高效合理流動，強調經濟法平衡協調理念的切實貫徹和責權利效原則的真正堅持。

依法推進中原城市群的區域產業發展

城市群的綜合經濟實力是建立在雄厚的產業基礎之上的。目前，中原城市群在國民經濟中的影響還不大，中原城市群的GDP相當于長江三角洲的1/6和珠江三角洲的1/3。出現這一現象的主要原因，首先在于產業基礎不夠深厚。雖然中原城市群的煤炭、石化、機械、食品、有色冶金、電氣等工業有較好的基礎和一定的規模，但并沒有形成在全國有突出效應的產業集群，經濟結構不盡合理，技術水平相對落后，經濟效益差?？梢哉f，產業構成仍是以傳統產業為主，高新技術產業比重很小，勞動密集型產業仍占據絕大多數比例。另外，中原城市群的不少城市在主導產業選擇上，也突出存在著重復投資、產業雷同的問題。各城市都不同程度地存在“大而全”、“小而全”的布局傾向。有些城市之間只是存在經濟規模的差異，在產業結構上并非能夠形成互補。由于城市間缺乏合理的垂直分工和水平分工，從而制約了城市之間的經濟聯系，抑制了城市群整體聯動效應的發揮,導致各城市從原材料到產品市場的爭奪戰，造成財力、物力和人力的浪費和效率損失。

要使中原城市群有限的資源發揮最大的效益，避免重復建設和資源浪費，必須在加強宏觀調控的基礎上，積極探索以構建中原城市群產業生態鏈為目標的產業發展機制，按照“優勢互補、互惠互利、聯合發展、共同繁榮”的原則,在產業布局上做到整體布局、區域分工、優勢互補、適度競爭。在這一過程中，每個城市在突出和壯大主導產業的基礎上，都應在產業鏈聚集和延伸上下功夫，構筑完整的產業鏈條，提升產業聚集度。特別是在招商引資上，各個城市應突出產業鏈招商而不是單個項目的引進，并在產業鏈配套上多做文章，發揮競爭法（經濟法的核心法）和產業經濟法（經濟法的一個重要部門法）對產業布局和產業促進的重要作用。

中原地區產業發展的現實情況主要有以下內容：紡織工業要大幅度增加出口配額；機械工業雖具有一定的出口能力，但需要提高國際競爭力；建材工業中，玻璃產品居全國第一，水泥年產量居全國第六，發展勢頭較好；化學醫藥產品結構不合理，面臨國際市場競爭，應大力發展中成藥；電子工業在全國同行業中排名靠前；冶金、能源工業中有色金屬工業十分關鍵，要提高技術水平，其中能源工業中電力工業被沖擊不大，煤炭工業受到的影響較大。考慮到中原城市群產業結構調整的治理對策，經濟法發揮作用的重點應當是：鞏固基礎產業，努力開發優勢資源，積極發展高新技術產業，改造傳統產業，大力扶持第三產業。重點應放在發展高新技術、高效益產業上，工業布局要向更深層次開發與加工轉化。

依法調整中原城市群的區域經濟關系

目前，中原城市群協調發展的重要障礙是制度因素所造成的行政區分割，行政區分割導致不同行政區域政策和制度之間的相互沖突與矛盾，形成了各自為政的諸侯經濟。由于產業之間的利潤率差別較大，每個地區都不愿放棄高收益產業，因而重復建設屢禁不止，城市間產業的合理分工難以形成。毫無疑問，城市間利益的協調是一個復雜的問題，需要采取經濟法綜合調整的方法加以解決。聯手共建區域性商品市場和要素市場體系，充分發揮市場在區域利益調節中的主導作用，弱化區域利益調節中的行政干預手段。構建中原城市群產權交易共同市場，通過資產紐帶聯系，實現企業之間和城市之間的資產重組和利益整合。逐步打破地方利益主體、經濟主體和管理主體“三位一體”的傳統格局，進一步完善市場機制，規范地方政府的宏觀調控行為。在制訂政策時應綜合考慮該地區的綜合因素，加強政策的整體性,注意政策的縱向協調和橫向協調。進一步強化一體化管理體制的建設，以市場手段為主，行政手段為輔，成立政府層面的協調機構，如鄭東新區管委會等?，F階段政府在中原城市群發展尤其是大型基礎設施和重點城市建設中所發揮的主導作用是一個優勢，從而促成了政府可以通過相應的政策措施和財政手段有效地調控城市群各城市的發展。政府應重點發展各中心城市，以強化產業整合、提升產業功能為手段推進城城一體化，并以此帶動城鄉一體化，建立權威、高效的城市群協調機制，全面推進城市群一體化進程。注重民間高科技企業協調機構的建設，開展技術協作、經濟協商，制定生產標準，交流信息，暢通市場渠道，避免出現技術壟斷和技術的惡性競爭。

城市群是密切社會溝通與聯系的多維的開放經濟空間系統。城市群經濟中的產業不僅在內部而且在外部都存在廣泛的聯系，這種聯系將更好地利用城市群經濟資源，達成協作與分工的合理化，提高產業素質和經濟效益。在現代市場經濟高度發展和經濟全球化的背景下，城市群必須在開放中發展。從這個意義上說，對外開放的程度越大、速度越快，城市群發展的水平和質量就越高?？陀^地講，目前中原城市群對外開放的程度是很低的，雖然中原城市群的領導和建設者對外開放的愿望是真誠而又迫切的，也做了大量艱苦細致的努力，但是由于各種原因，效果并不明顯。鄭州在全國城市競爭力評價中，環境競爭力、制度競爭力等排名仍處于末位，因此，應該深刻檢討以往的政策和實踐，明確政府的定位，轉換政府職能，完善政策，改進工作，盡快提高對外開放的水平。

依法實現城鄉協調互動、統籌發展

實現城鄉一體化是工業化、城鎮化發展的主要目標，也是城市群發展的應有之意。城鄉的協調發展與經濟的協調發展是密不可分的。例如，基礎設施的建設提供了區域要素流動的便捷通道，在客觀上可以縮小城鄉之間、各個城市之間的差距。據統計，中原城市群的城市化水平為36%，高出全省城市化平均水平約12個百分點。但就城鄉一體化而言，城鄉差別一直在擴大，都市區與郊縣農村在經濟發展水平、基礎設施完備程度、居民生活質量等方面的差距在不斷的增大。從產業發展上看，郊縣的發展跟不上中心城市的發展速度，在調整產業結構的時候，過大的城鄉懸殊使得郊縣不具備產業的接收條件，這就直接制約了城市競爭力的整體提升。因此，要使中原城市群得到大的發展，必須縮小城鄉差距，使城鄉經濟協調發展。

具體來說，一是城鄉發展要統一規劃，統一布局，打破城鄉二元化的格局，實施城鄉一體化新體制；二是產業發展要統籌考慮，如一些高能耗、高污染、勞動密集型的項目可遠離大城市，城市郊區不再以種植糧食為主，而以發展果蔬業、園林業等高效農業為主并兼顧其他；三是基礎設施和公益類事業建設要統籌安排，發展電力、交通、教育、環保、衛生、文化等事業，充分考慮到周邊縣鎮和農村的需要；四是要提高公共財政投向“三農”的比例，以“反哺農業”帶動整個產業的發展；五是城鄉管理體制和制度要統籌協調，建立城鄉統一的戶籍制度、社保制度、醫療制度、教育制度和就業制度等。總之，通過發展中原城市群將帶動廣大縣域經濟的發展，縣域經濟又必將促進中原城市群的崛起。

參考文獻：

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