地方環境立法研究論文

導語：地方環境立法研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內容提要」西部開發，生態先行；西部開發，環境立法更要先行。由于西部地區地域遼闊，各地自然條件和生態環境存在巨大差異，因而西部開發必須重視地方環境立法。各地應在堅持全國法制統一的條件下，根據本地具體生態環境情況，有針對性地對本地突出的生態環境問題規定具體的防范與治理措施，從而有效保障西部經濟建設與生態保護走可持續發展的道路。

「關鍵詞」西部開發、地方、環境立法

今天，不僅在亞洲，而且可以說在世界上的每一個角落，都可以聽到人們談論中國的西部開發問題。其實，我國的西部開發，并不是出于招商引資的需要作出的造勢、宣傳，而是作為我國社會經濟發展的一個必要的戰略步驟提出來的，是一項一經提出就準備立即付諸實施的戰略決策。正是因它是一項社會經濟發展中的自覺決策，所以，它在提出來的短短兩年內引起了全世界的矚目。同樣，也正是由于這個原因，這項戰略決策的實施對于各個方面的影響，都會直接關系到社會經濟發展的狀況甚至人們的生存命運問題。作為一項戰略性的決策，它的影響是非常深遠的。現在，對西部開發這項戰略決策的研究，在理論的層面上，應當屬于政策分析的范疇；對于實踐來說，則是出于完善這項偉大決策的需要，以求切實把西部開發戰略落到實處，使它得到成功的實施?；谏鲜龅恼J識，我們從環境立法的角度，提出對西部開發問題的思考。我們的觀點在于提出地方立法的建議。應當說，當前關于西部開發的問題，已經有了大量的思索和探討。但是，如果不提出對地方立法的重視，是很難為我國的西部開發提供可持續發展的法律制度保證的。

一、西部開發應走開發與保護并行之路

我國的西部開發，是一個有著重大經濟意義和政治意義的時代課題，在我國的政治經濟發展中，西部開發都是繞不開的一個問題，是中國政治經濟發展過程中必然要揭開的一頁。在20世紀90年代末，或者，在新世紀的曙光即將展現的時候，中國奏起了西部開發的序曲，可以說是恰逢其時。因為，它是在我國的東部沿海地區已經得到了一定的發展的基礎上提出來的，也恰恰是在中國經濟發展需要謀求新的啟動杠桿的時候提出來的.有了東部沿海地區經濟發展的前提，中國對于西部的開發就具備了自主的條件；也正是有了這樣的基礎，外商外資才會對中國的西部開發保持信任的態度。但是，對于一項適時的工作，也不能夠成為激起盲目熱情的理由，特別是對于關系到國家政治經濟發展的長久大計的戰略性決策來說，充分的理性和科學的構思是必要的。所以說，在西部開發的問題上，根據西部的現實條件，我們認為，這種開發是包含著雙重含義的，那就是“開發”與“保護”的并行，開發中包含著保護。在某種意義上，開發是以保護為前提的。

我們知道，西部地區包括西北和西南兩個大區，共有12個省、市、自治區。西部地區具有豐富的自然資源和礦藏，是西部開發的重要物質基礎。西部地區土地面積占全國土地面積的57%；總人口占全國人口的1/4.西部地區的水資源占全國的51%；森林面積占全國的36%；草原面積占全國的56%；礦藏資源儲量豐富，已探明礦產量130種，其中天然氣、鉀、鹽等20多種礦藏儲量占全國絕對優勢，“西電東送”、“西汽東輸”說明西部還蘊藏著十分豐富的能源。這些資源將成為西部發展的重要保障。但同時我們也應當清醒地看到，西部地區是我國生態環境形勢最為嚴峻的地區，其中，江河、湖泊水生態平衡失調、水土流失、土地荒漠化嚴重，林草植被覆蓋率低等問題尤為嚴重，許多地區已經成為不毛之地，不少地方失去生產、生存的基本條件。在西部特殊的自然和經濟條件下，如何開發西部，使西部實現經濟發展和生態建設的良性互動，是關系西部地區開發全局的重點問題之一。

西部地區的開發應當吸取我國東南沿海地區發展過程中的一些經驗教訓。東南沿海地區借改革開放的春風在短短20多年間發生了天翻地覆的變化，一批批現代化城市相繼崛起，一個個鄉鎮企業雨后春筍般的出現，人均收入逐年增長。東部成為富裕的代名詞，全國的人才、資金紛紛飛向東南沿海地區。東南沿海地區的發展帶動了全國經濟的發展.改革開放20年后的中國日新月異，今非昔比。然而，東南沿海地區的發展也帶來了嚴重的生態問題。鄉鎮企業的大發展就是一個典型的例子。由于大多數鄉鎮企業不考慮環境后果，使用落后的技術、設備和工藝，結果小制革、小造紙、小印染、小焦化遍地開花，而這些鄉鎮企業都是污染大戶，帶來嚴重的污染。淮河流域的水污染就與鄉鎮企業的不適當發展有密切關系。究其原因，在于我們在大力發展經濟的同時，沒有真正認識到生態環境特別是環境保護的重要性，依然走了西方資本主義國家在工業化過程中走過的“先污染后治理”的道路。而事實證明這條道路是錯誤的，因為污染后的治理所花費的代價大大超過了預防污染的投入，而且污染不僅僅損害環境質量，還危害人體健康甚至貽害子孫后代。以犧牲環境作為換取經濟發展的代價這個教訓是值得汲取的。

目前，我國西部地區所處的生態條件已經相當脆弱，而西部脆弱的生態環境是不少地區追求經濟發展，進行掠奪式開發所帶來的。從這個意義上說，西部對資源的開發不是不夠，而是過度了。與東南沿海地區相比，西部開發沒有東南沿海地區發展前所具有的良好的自然和生態條件，因而西部大開發不能步東部發展的后塵。同時西部開發也不能理解為就是對自然資源的開發，而應當注重對知識資源的開發；生態建設不應是在開發資源中的保護，而應當是在保護前提下的開采；環境保護不是污染后的治理，而應當走預防為主、防治結合，走可持續發展的道路。

總之，西部開發可以說必須探索出一條全新的路子，它不是東部沿海地區發展模式的再現，也不是所有后發現代化國家的經驗可以解決的問題，它所走的是一條全新的道路.特別是在生態環境這個問題上，西部開發所處的時代，西部生態環境的特殊性，都決定了人類已有的社會經濟發展模式對它的不適應性。正是在這個意義上，西部開發突出了制度創新的問題，具有立法先行的特征。而最為迫切的又是環境立法。

二、西部生態環境的特性決定了地方環境立法必須先行

健全的法律制度是開發西部的保障。西部開發，生態先行，環境立法更要先行。西部地區地域遼闊，各地的地理、地貌、自然條件、生態環境、資源情況、氣候情況、人口情況、歷史情況等有較大差異，各地生態環境的個體特征也相當明顯，因而環境立法必須強調地方立法的重要性。各地應因地制宜，制定符合本地經濟發展和環境保護要求的環境立法。全國人大環境資源委員會主任委員曲格平對西部地區的生態有獨到描述：“西北地區礦產資源豐富，但水資源短缺；土地資源廣闊，但荒漠化嚴重；自然景觀獨具特色，但生態環境惡劣”（注：曲格平：《西部大開發與可持續發展》，《環境保護》，2002年第6期，第10頁。）。具體來看，各地情況又有所不同。如青海省是長江、黃河、瀾滄江的發源地，有“江河源頭”和“中華水塔”之稱，是我國主要的水源地之一，區域涵養水源功能顯著，是國家生態環境建設的戰略要地。然而由于江河源區生態環境日益惡化，造成生態失衡，黃河下游不斷出現斷流，長江中下游又多次發生洪災，因而維護青海的生態平衡，對改善全國生態環境具有舉足輕重的作用，保護江河源頭的生態環境也就成為青海的主要任務。西藏自治區是具有世界屋脊之稱的青藏高原的主要組成部分，受青藏高原特殊地形、地質地貌、地理位置、氣候等的影響，西藏自治區具有獨特的生態環境，它不僅是長江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、印度河等著名江河的發源地或上游流經地，而且成為世界上十分重要的生物多樣性保護區，是藏羚羊、野牦牛、小熊貓等珍稀野生動物的理想棲息地。然而由于特殊的地理位置決定西藏自治區生態環境的脆弱性，特別是近幾十年來，受全球環境變遷的影響，境內湖泊自然萎縮，冰川雪線上升，土地干化，草地鼠蟲害、植被遭破壞嚴重，生物多樣性減少等現象明顯。因而西藏自治區的生態建設應當圍繞保護西藏的生物多樣性、抓好草地生態環境建設、保護大江大河上游的生態環境等重點問題進行。內蒙古是我國北方最重要的生態防線，但是這條最重要防線目前遭受嚴重破壞的面積已達972萬公頃，占內蒙古草原總面積的23.5%（注：杜弋鵬：《讓內蒙古綠起來》，《光明日報》2001年3月5日B②。），這一現象的直接后果就是風沙進入內陸。因而內蒙古在西部開發中重要任務之一是建設北方生態防線，重點抓好黃河中上游水土流失和風蝕鹽堿的治理，京津周邊和阿拉善等沙源的治理，全面實施草原建設和保護，大面積進行退耕輪牧還林還草，防沙治沙，建設“三北”保護林、綠化通道等。云南省是我國旅游業大省之一，旅游業是其支柱產業之一。因而保持良好的自然生態環境是其經濟持續發展的基礎。但是云南的自然資源與環境的破壞也相當突出。滇池飽受富營養化折磨，水面呈現褐綠色，西雙版納的熱帶雨林、滇西森林亦遭到破壞。如何保護云南的青山秀水、實現旅游經濟與生態環境的良性互動應是云南面臨的主要生態問題。晉陜蒙接壤地區是世界七大煤田之一，也是我國重要的能源基地，但由于此接壤區位于黃河中游，屬于黃土高原和鄂爾多斯高原地帶，因而該地亦屬于典型的生態脆弱區。特別是近年來由于煤田的開發，進一步加劇了該地區本來就非常嚴重的水土流失、大地退化和風蝕沙化。因而此地區必須以植樹造林、恢復植被，保持水土為主要任務。寧夏、甘肅、陜北、新疆等西北地區都干旱缺水，因而西北地區的節水任務相當艱巨，并應當作為重大戰略來實施，而西南地區生態環境面臨的一個重要問題是長江上游生態環境惡化而導致的嚴重水土流失……。

可以看出，西部地區各省市在生態環境上具有相當大的個性，而這些地方環境問題想通過全國性的立法得到解決，有相當大的困難，實際上根本行不通。地方性環境問題的解決必須通過地方立法，這是各國的共同經驗。美國各州有自己的州環境立法，日本亦十分注重各都道、府、縣的環境立法。地方環境立法的最大好處是能充分考慮本地的環境特點，制訂出針對性更強、更具操作性的措施，使各地真正能夠做到宜林則林、宜農則農、宜牧則牧。反之如果不重視西部地方環境立法，或者只制定西部統一的《西部地區環境法》，則并不利于有針對性地保護有地方特色的生態環境。強調西部各省自己的地方環境立法，并不意味著排除流域性或跨省、市的區域性立法。在強調地方立法的同時，還可以根據具體情況制定流域或區域立法，如針對晉陜蒙接壤區就可以由國務院制定單獨的行政法規加以規范，對長江、黃河也可以制定流域性的長江法、黃河法等。

三、西部地方環境立法應注意的問題

生態建設與經濟建設為西部大開發的兩大并列目標和任務，西部相關立法應當圍繞這兩大任務而進行。西部地方環境立法則必須圍繞本地方的生態建設和環境保護而進行。由于西部地區的共同生態問題是水土流失、土地荒漠化嚴重、林草植被覆蓋率低等，因而各省均應根據本地的實際情況對保持水土、封山育林、退耕還林（草）規定切實有效的措施。同時各地也需要針對本地特殊的環境問題突出重點、抓住主要矛盾進行具有本地特色的地方環境立法。例如內蒙古就應當圍繞建設北方生態防線的任務，對黃河中上游水土流失和風蝕鹽堿的治理，京津周邊和阿拉善等沙源的治理，全國實施草原建設和保護，大面積進行退耕輪牧還林還草，防沙治沙，建設“三北”保護林、綠色通道等作出明確、可操作性的規定。青海省則應當圍繞保護江河源頭的生態環境的主要任務規定具體的保護措施；西藏自治區則應當著眼于西藏的生物多樣性、大江大河上游的生態環境等重點問題出臺具體的措施和辦法，切實抓好本地生態環境建設；甘肅、新疆、陜西等缺水省份則應當對節水作出詳細規定等等。西部地方環境立法（立、改、廢）除了強調有針對性地對本地區的特殊生態環境的保護進行規定外，還應當注意以下一些問題：

1.以憲法、法律、行政法規為依據。我國《立法法》第63條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”。因而西部地方環境立法首先應當遵循憲法、法律、行政法規的規定，任何違反憲法、法律、行政法規的規定都將是無效的。全國人大常委會已經頒布了8部自然資源法、5部污染防治法，正在制定或將要通過《荒漠化防治法》、《環境影響評價法》、《清潔生產法》等立法，這些法律均是制定地方環境法的依據。

2.以促進本地區經濟、社會、環境的可持續發展為目標。可持續的發展是西部大開發的必由之路，西部地方環境立法必須予以堅持，否則西部大開發就會成為西部自然資源的大開采、大破壞，那將不是再造西部秀美山川，而是對西部本來就十分脆弱的生態環境“雪上加霜”。

3.預防為主的環境保護基本原則。中外歷史一致表明：環境保護必須立足于“防”，“防患于未然”。西部地區的經濟相當落后，部分省份的老百姓甚至還有溫飽問題，西部大開發能夠讓西部人民徹底擺脫貧窮那將是了不起的豐功偉績。但如果西部的經濟發展建立在犧牲環境之上，那么西部地區是很難再拿出資金來治理污染的。因此，西部地區環境立法亦必須堅持“預防為主”的原則。為此在具體制度上應當嚴格執行環境影響評價、“三同時”等制度。

4.堅持生態環境保護與污染防治并舉。對于西部人們往往只注意到其十分脆弱的生態環境，而事實上西部地區環境污染也在不斷加劇。1998年全國大氣污染最為嚴重的十大城市中，西部就占了4個，依次是烏魯木齊、蘭州、重慶和貴陽，并形成西南、西北兩個酸雨區。由此看來，西部地方環境立法在注重生態環境建設與保護的同時，必須注意污染防治。

5.貫徹清潔生產理念。清潔生產被譽為“新的工業革命”（注：王桂玲：《錢易院士談環境保護與可持續發展》，北京觀察，2001年3月15日。），它是指在產品生產過程或預期消費中，既合理利用自然資源，把對人類的危害減至最小，又能充分滿足人類需要，使社會經濟效益獲得最大的一種模式。清潔生產的最終目的是建立零排放工廠，這種工廠將所有用的原材料吃干榨盡，沒有任何污染物排放，整個生產過程是一個閉路循環的生產工藝。清潔生產作為一種科學的理念已經進入立法的視野。全國人大環境資源委員會正在起草《清潔生產法》，西部地區要抓住這個先機，走在這場新的工業革命前列，在環境立法中對清潔生產作出相關規定。