小議反恐合作及不引渡問題

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2006年發生于英國的首例“核暗殺”事件，預示著核威脅與核恐怖將日常生活化。由此引發的英俄之間2007年的引渡戰和俄羅斯的不引渡決定，使兩國關系進一步惡化，并中斷了兩國包括反恐合作在內的多項國際合作。由于恰逢俄羅斯批準《制止核恐怖主義行為國際公約》的決定正式生效，這場引渡風波似乎具有特別的意義。引渡案涉及的核材料濫用和不引渡理由，表明國際反恐合作與引渡制度中存在明顯的法律和事實障礙。為了有效打擊包括核恐怖在內的一切恐怖活動，各國需要共同努力，加強國際反恐合作尤其是引渡領域的有關合作。其中，引渡制度的新發展和國際社會的新舉措，對于正考慮批準《制止核恐怖主義行為國際公約》的中國(注：2005年，中國已成為該公約的簽署國。根據1969年5月20日《維也納條約法公約》第18條(不得在條約生效前妨礙其目的及宗旨之義務)之規定“一國負有義務不能采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動：(甲)如該國已簽署條約或交換構成條約之文書。而須經批準。接受或贊同，但尚未明白表示不宜成為條約當事之意思;或(乙)如該國業已表示同意承受條約之拘束，而條約尚未生效，且條約之生效不稽延過久。”中國系該條約的簽署國，但目前尚未批準《制止核恐怖主義行為國際公約》。)，具有一定的借鑒意義。

一、“盧戈沃伊(Lugovoy)引渡案”及其引發的法理問題

2007年5月22日，英國皇家檢察總署根據調查，指控安德烈?盧戈沃伊以釙-210放射性毒物毒殺俄羅斯前叛逃特工、其前克格勃同事利特維年科[1]。利特維年科是前克格勃特工，因批評普京政府而于2000年叛逃到英國。2006年11月1日，利特維年科在倫敦一家酒吧與盧戈沃伊會面后出現了神秘的中毒癥狀，并于同月23日死于醫院，臨死前指責是普京政府謀害了他。醫生在他體內檢測出大劑量的釙-210，而與其多次會晤的盧戈沃伊在英國的所到之處，包括搭乘的英俄之間的航班，都留下了釙-210的痕跡[2]。據報道，利特維年科是誘發急性放射綜合癥的首個已知殉亡者，也是第一宗“核暗殺”事件的受害人;因此，盧戈沃伊成為首個“核暗殺”事件嫌疑犯，由此引發的英俄引渡戰也格外引人注目。

2007年5月28日，由于盧戈沃伊已離開英國到達俄羅斯，英國只能依據1957年《歐洲引渡公約》向俄羅斯提出引渡請求。但是，英、俄之間并未簽定引渡條約，而且英國當局之前曾拒絕向俄羅斯引渡21名俄羅斯公民，其中包括獲得英國政治庇護的恐怖分子幫兇別列佐夫斯基[3]。于是，2007年7月2日，俄羅斯以憲法規定不得引渡本國公民為由正式拒絕引渡，并聲稱若英國檢控署將證據轉交俄羅斯檢察官，則考慮在俄羅斯審判盧戈沃伊[4]。英國不滿意俄方的決定，并于7月16日宣稱，采取將4名俄羅斯外交官驅逐出境和對俄羅斯官員實行嚴格的簽證政策等措施以敦促合作[5]。作為回應，俄羅斯于同月19日宣布，將驅逐4名英國外交官，停止向英國官員發放簽證，并且暫停與英國方面的反恐合作[6]。

雖然利特維年科之死至今撲朔迷離，但是英俄關于盧戈沃伊的引渡戰，使雙方難以繼續反恐合作。面對英俄之間的僵局，美國國務卿賴斯和德國總理默克爾向俄羅斯施壓，由于“恐怖謀殺事件發生在英國境內”，要求俄方答應英國的引渡請求，并參與各種國際事務的合作[7]。這是否表明：引渡案引起了國際社會對核濫用的深切擔憂?有關國際反恐合作需要俄羅斯的積極參與?英美等國的一致看法與俄羅斯的消極態度之所以形成鮮明對比，是否因為俄方的不引渡決定違反了有關引渡條約或者原則?國際引渡合作是否存在制度缺陷或者法律障礙?如何才能消除引渡障礙以促進國際合作呢?這些問題都值得研究。

二、核材料的濫用與國際反恐合作

在這起“核暗殺”案中，釙-210的用量是一般致死量的100倍，在黑市的售價約3000萬歐元[8]。作為放射性物質主要材料的釙-210[9]，一旦進入人體，放射性病狀就會嚴重損害內臟功能，甚至少量釙也能致命[8]。因此，濫用的危害極大，若被恐怖分子用來制造“臟彈”發動大規模恐怖襲擊，后果將不堪設想。而且，由于在前蘇聯核設施中有相當數量的釙被盜并上市待售[9]，俄羅斯核材料黑市可能是釙-210的首要來源。這說明，如果對核設施安全問題的監管不善，極可能造成核濫用，嚴重傷害平民[9]。

近年來，國際核物質的走私現象日益嚴重[10]。就反對核恐怖主義的意義而言，大部分涉案核物質的數量小，但“大部分以營利為動機的核走私活動源于國際黑市對核物質的廣泛需求”，而有些國家在核物質和核設施的監控方面存在漏洞[10]。在“核暗殺”案發后，美國公司廉價網售釙-210的訂購單驟增，且有公司公開出售原子彈[11]。這樣，“黑幕下的核走私及核轉移”“使核威脅從戰爭轉向日常生活”，極可能為恐怖分子提供核恐怖襲擊的便利[8]。為避免核濫用和核恐怖，必須嚴格監管核材料和加強反核恐怖的國際合作。

針對國際核恐怖威脅的嚴峻形勢，聯合國制定了第13個國際反恐公約，即2007年7月7日生效的《制止核恐怖主義行為國際公約》，以彌補國際法關于核恐怖規范的不足。該公約將核恐怖確定為犯罪，明確了故意使用放射性材料、核材料、核裝置和核設施以危害他人、國際組織或國家的行為，屬核恐怖主義;而且要求締約國調整國內法，制止在其國土上醞釀的核恐怖，并為此在防范、調查和罪犯引渡等方面開展國際合作。2005年，中國、俄羅斯和美國等30多個國家成為第一批簽約國;一年后，簽字國達100多個，這時俄羅斯已成為該公約的第6個批準國，使國際多邊核反恐有了良好的開端[12]。

三、引渡合作的依據與不引渡問題

(一)引渡依據

國際引渡合作的依據，主要是國內立法、國家之間的引渡條約以及含有引渡條款的國際公約。例如，英國《2003年引渡法》第193條規定：“如果某一外國未與英國預先確定雙邊的引渡合作安排……但只要該國與英國同屬某一多邊國際公約的締約國，國務大臣即可決定對其依照引渡法的相關程序提供引渡合作。”據此，除了雙邊引渡條約之外，含有引渡條款的國際公約也可以成為英國對外引渡合作的法律依據。而且，根據該法第194條的規定，在“與英國不存在一般的引渡合作安排”的情況下，“英國可以與引渡請求國就個案引渡合作問題達成特定安排”。這樣，英國就擴大了引渡依據的范圍。基于互惠原則，與英國開展引渡合作的國家，可援引相應的多邊公約作為引渡依據，也可就個案與英國達成特定安排。

英國和俄羅斯聯邦都是《歐洲引渡公約》的會員國，并簽署了《刑事合作理諒解備忘錄》[13]。作為《歐洲引渡公約》締約國，英俄雙方均有義務在一定條件下移交請求國合法機關因某罪而請求引渡的所有人員。

(注：《歐洲引渡公約》(1957)第1條規定了引渡的義務。參見：趙秉志.歐盟刑事司法協助研究暨相關文獻中英文本[C].北京：中國人民公安大學出版社，2002：109.)這適用于符合該《公約》第2條規定的雙重犯罪和最低刑罰要求的所有罪行。由于“盧戈沃伊引渡案”涉及謀殺，這顯然滿足了雙重犯罪和最低刑罰的條件。關于程序上所要求的必備條件，也不存在任何問題。因此，盡管英俄之間并未簽定雙邊引渡條約，但是英國可以依據《歐洲引渡公約》向俄羅斯請求引渡盧戈沃伊。

(二)不引渡原因

俄羅斯之所以拒絕引渡盧戈沃伊，據報道是因為“憲法障礙”，即《俄羅斯憲法》第61條確立的“本國國民不引渡”原則[14]。據此，俄方任何人或者機構都無權超越憲法，將俄羅斯公民盧戈沃伊引渡到英國受審;但是，這并不妨礙盧戈沃伊自愿前往英國接受司法審查。拒絕引渡的另一依據是《歐洲引渡公約》第6條第1款，據此，英俄均可拒絕引渡請求國關于引渡本國國民的請求。本國國民不引渡條款被引入本公約，是因為考慮到歐洲大陸和幾個條約起草國的相關引渡例外規定，以爭取更多國家的加入[15]。實踐中關于是否引渡本國國民的分歧，主要表現在對于國民在國外實施犯罪的管轄問題，若犯罪發生在大陸法管轄的區域，則被視為違反國內法;而普通法在傳統上優先考慮地域管轄[16]。英美關于“盧戈沃伊引渡案”的評論和官方聲明，充分反映了其堅持地域管轄的立場，且“核暗殺”案也涉嫌公訴罪名。(注：例如，英國官方主張地域管轄原則，在英國審判此案的嫌疑犯。關于英國官方的評論，參見：Lugovoi“mustfacetrialinUK”[J].TheGuardian，2007-05-25.)

與大部分國際反恐文件相同，《歐洲引渡公約》還規定了“或引渡或起訴”，其基本原理是：違法者一定會受到法律制裁[17]。由于該原則的內容具有選擇性，該公約規定的義務不是絕對的;只要不起訴決定是主管當局完全依據法律規定的處理其他嚴重犯罪的程序作出的，就無需引渡法律程序。因此，俄羅斯在拒絕引渡盧戈沃伊時表示，若英國能提供確鑿的犯罪證據和事實，則將按照國際公認的“雙重犯罪”原則，在本國司法框架下調查和審判被請求引渡人，并依法對其定罪判刑[14]。這是符合有關國內立法和國際引渡義務的處理方式。

此外，俄羅斯拒絕引渡還有其他原因。為什么被拒絕請求的英國一再堅持引渡且未請求在俄羅斯審判呢?因為在證據鏈上，英國最想證明投毒行為是否由俄羅斯安全部門授意，這需要將盧戈沃伊置于英國檢察部門的直接控制下。由于釙-210是易溶于水的劇毒性放射物質，故意使用這種物質殺人，會導致大量無辜平民受害[14]，可能符合核恐怖主義的犯罪構成。如果這樣，基于司法公正和人權保障的考慮，與俄羅斯合作審判將受到法律質疑。所以，俄羅斯安全部門是否授意投毒，成為此案的關鍵和影響不引渡決定的潛在因素。

引渡合作有時還會受到國家間相互引渡關系的影響。幾年前，俄方“曾多次要求引渡在英國流亡的俄金融寡頭別列佐夫斯基與車臣非法武裝頭目扎卡耶夫”，均被英國以“政治犯不引渡為由”拒絕[18]。雖然英國援引“政治犯不引渡原則”有合理之處，但是不引渡決定直接導致英俄外交關系的惡化，也成為兩國間引渡合作的不愉快先例。值得注意的是，在俄羅斯決定不引渡之前，俄羅斯聯邦安全局于6月對別列佐夫斯基“間諜案”展開司法調查，并于7月5日以充當英國間諜并損害國家安全為由對俄前特工扎爾科進行刑事起訴。這些活動發生于《制止核恐怖主義行為國際公約》正式生效之前，俄方似乎在暗示：“核暗殺”事件可能由英國軍情六處所為，這屬于該公約第3條規定的排除適用范圍，并為4天后正式拒絕英國的引渡請求奠定了基礎。

如果俄羅斯在不違背國際義務的前提下，基于互惠原則和國內的憲法規定拒絕英國的引渡請求，實屬合情合理;但是其卻采取對英國警方進行諸多限制的辦法，這主要表現在：俄羅斯總檢察長柴卡要求英方調查人員，“不能詢問此案關鍵當事人及證人”或者“單獨展開調查行動”，“英國警方的任何詢問都必須得到俄聯邦安全局的批準，而且需要有俄方人員跟隨”[19]。這不利于“核暗殺”案的調查工作，且違反了《制止核恐怖主義行為國際公約》第7條關于締約國合作調查的國際義務。

四、國際引渡制度的例外原則

“盧戈沃伊引渡案”主要涉及國際引渡合作的兩項例外原則：其一，本國國民不引渡原則，這是俄羅斯拒絕英國引渡請求的直接理由;其二，政治犯罪不引渡原則，這是與此引渡案密切相關的英國拒絕向俄羅斯引渡獲其政治庇護的俄羅斯公民的理由，也是俄羅斯對“盧戈沃伊引渡案”決定不引渡的間接原因之一。隨著各國加強引渡領域的國際反恐合作，有關引渡制度的例外原則有了嶄新的發展。例如，本國國民不引渡原則的適用出現了松動，政治犯罪例外原則也受到限制。這些新發展既具有促進反恐領域引渡合作的積極意義，又存在影響國際反恐合作的消極因素。

(一)關于“本國公民不引渡”原則

“本國公民不引渡”是為了保護本國國民的利益，而不將在國外犯罪的本國國民交給外國審判或者執行刑罰。此原則曾經是世界上絕大多數國家對外引渡合作的一項基本原則，也是許多雙邊引渡條約中首要的引渡阻卻事由。隨著國際刑事司法合作的日益密切，該原則的適用出現了松動，這有利于減少國籍對反恐領域引渡合作的消極影響。

具體而言，許多多邊公約和雙邊引渡條約都允許引渡本國國民，弱化了國民不引渡這一例外原則。例如，繼《歐盟成員國間引渡條約》從原則上排除該原則的限制之后，“歐洲逮捕令制度”完全廢除了該原則，意大利與加拿大簽訂的雙邊引渡條約也允許引渡本國國民;有些國際公約，如《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》，則直接規定了有關的變通執行制度;《前南國際刑事法庭規約》、《盧旺達國際刑事法庭規約》和《國際刑事法院羅馬規約》，又將向有關國際刑事法院(庭)引渡本國國民確定為一項國際義務。這些新發展同樣適用于反恐領域，具有促進國際反恐合作的積極意義。

然而，由于絕大多數國家的法律和大部分引渡條約仍規定不引渡本國國民，這為犯罪分子提供了逃避懲處的機會，該例外原則依然影響著反核恐怖的國際引渡合作。目前，國際上尚不存在普遍和統一的有關條約規范或者習慣國際法規則，各國只能依據國內立法或者承擔的國際義務開展對外引渡合作[20]。國內立法主要體現在國內憲法、刑法或者引渡法等法律文件中。一般來說，英美法系國家及英聯邦成員國的法律，傾向于不限制被請求引渡人的國籍，其他國家或者明確規定不引渡本國國民，或者規定自主選擇決定是否引渡本國國民。

雖然在拒絕引渡請求的情況下，被請求國通常將被請求引渡人交付給本國司法機關追究刑事責任，但是“或引渡或起訴”措施在實際適用中有一定的局限性，實踐中難以有效發揮其代替引渡的作用。一方面，其選擇性特點在有些國家根本無法體現，權利和義務的不對等性又導致引渡合作的雙方沒有協商的前提條件[21]。在“盧戈沃伊引渡案”中，俄羅斯對是否引渡嫌疑犯有決定權，英俄雙方難以對此共同協商達成一致。雖然這場引渡戰導致兩國外交關系嚴重惡化，但是俄方始終掌握引渡合作的主動權，至今既沒有引渡又沒有起訴“核暗殺”事件的嫌疑犯，甚至限制英方在莫斯科的調查工作。另一方面，被請求國僅是犯罪嫌疑人國籍國，而非犯罪發生地國，尚未遭受犯罪行為或者犯罪結果的直接危害。因而從本國司法利益最大化角度分析，被請求國可能不會高度重視有關的刑事追訴工作。從調查取證的角度而言，被請求國也不易收集到犯罪發生地的相關證據，若從請求國獲取證據，則困難將更多且成本較高。

(二)關于“政治犯不引渡”原則

“政治犯不引渡”，是國際社會普遍接受的引渡合作基本原則。隨著對恐怖犯罪的高度重視，有不少公約和條約對恐怖主義犯罪非政治化，從而限制了該原則的適用范圍，并相應地擴大了反恐領域的引渡合作。

關于國際反恐公約，《制止恐怖主義爆炸公約》第11條和《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》第14條規定，不得為引渡或者司法協助的目的，將有關恐怖行為視為政治犯罪。《制止核恐怖主義行為國際公約》第15條也規定：“為了引渡或相互司法協助的目的”，本公約第2條所述的恐怖犯罪“不得被視為政治罪、同政治罪有關的犯罪或由政治動機引起的犯罪”。關于區域性公約，《懲治恐怖主義犯罪的歐洲公約》從理論上完全排除了引渡政治犯的可能，要求必須對恐怖主義犯罪非政治化，即在引渡問題上，不得將恐怖犯罪視為政治犯罪。還有國家在締結或修改雙邊引渡條約時明確將有關犯罪排除在這項原則的適用范圍之外，如美英2003年簽署的補充條約即為這樣。

隨著反恐領域中該原則適用范圍的縮小，國際引渡合作的范圍相應擴大。即使少量犯罪分子在該原則的庇護下逃避了法律制裁，從理論上講，補救措施也能有效打擊核恐怖犯罪。作為必要補充的“或引渡或起訴”，有利于回避關于“政治犯”的爭議，防止他國基于互惠原則使逃犯逃避法律追究，但實際效果并不理想，難以成功引渡已獲他國政治庇護的恐怖分子。例如，與“盧戈沃伊引渡案”有關的俄羅斯人的引渡問題，最終被英國援引該原則多次而拒絕引渡。

五、應加強引渡領域的國際反核恐怖合作

國際反核恐怖合作，需要世界各國從預防和懲治兩方面入手，既要采取預防措施嚴格監管核材料，又要加強有關的法律合作，其中，引渡合作就是很重要的一環。目前，國際恐怖活動有增無減，利用核材料發動恐怖襲擊的嚴峻形勢也不容忽視。因此，各國如何消除羈絆以加強引渡領域的國際反核恐怖合作，已成為亟待解決的問題。

(一)有關對策的評價

關于“盧戈沃伊引渡案”，英國官方提出了消除俄羅斯對外引渡障礙和實現英俄引渡合作的若干建議。這些對策是否有效可行，值得進一步探討和研究。

1.解釋憲法

英國外務大臣從拒絕引渡的憲法依據推斷，俄羅斯解釋憲法的方式有二：其一是作規則的例外性規定;其二是創造性地解釋憲法條文本身。憲法解釋的具體方法，因各國理論和實踐的不同而有所區別[22]。《俄羅斯憲法》明確規定了國際法條款，且確立了國際慣例和國際條約義務的優先性;因此，任何國內條文的法律解釋普遍與國際法規則保持一致。

但憲法是至高無上的，即使國際義務被賦予與憲法同等的重要地位，也難以成功地引渡俄羅斯公民到英國受審。這是因為，英俄之間沒有簽訂雙邊引渡條約，俄羅斯不必承擔有關引渡的國際義務;俄羅斯禁止引渡本國國民的憲法條款，使引渡盧戈沃伊不可能實現。盡管俄羅斯曾有引渡雙國籍人的先例，但國內法院已確認其違憲;(注：關于此案，參見：Garabayevv.Russia(EctHR，2007-06-07).ApplicationNo38411/02.)因此，憲法解釋無法消除存在的憲法障礙。

2.修改憲法

憲法條文的修改程序通常十分復雜。俄羅斯憲法規定的禁止引渡本國國民，是尤其難以改變的，因為它屬于憲法中關于基本權利和自由的一章，這是最難修改的特殊三章之一。修改憲法中引渡條款的重重困難，從《國際刑事法院羅馬規約》的批準和執行被長期拖延這一現象可以窺見一斑[23]，包括俄羅斯在內的不少國家都存在有關的憲法障礙[24]。

一般來說，修改憲法并非不可能，但為個案而修憲幾乎不可能。即使有國家愿意啟動修憲工作，以參加國際刑事合作，但至今也無國家為了引渡個案而這樣做。固然有一些歐洲國家修改了憲法中的類似條款，使歐洲逮捕令生效，但這僅是部分情況，依然有國家尚未修憲[25]。而且，歐洲逮捕令的特殊制度，與作為非歐盟國家的俄羅斯無關。由此可見，建議俄羅斯修改憲法以引渡盧戈沃伊的理由，很不充分。

3.規避引渡程序

英國外務大臣指出，“國民不引渡原則”并不排除盧戈沃伊在海外旅行時被引渡的可能性[5]199。這是毋庸置疑的，但堅決抵制引渡的盧戈沃伊是否會突然同意引渡，很值得懷疑。因為《俄羅斯憲法》不僅保護本國國民不被引渡，而且保護他們不被驅逐。(注：關于具體規定，參見：TheConstitutionoftheRussianFederation，Art61(1).)也就是說，《俄羅斯憲法》充分保護本國國民的利益，除非盧戈沃伊本人同意到英國受審;因此，通過程序規避實現引渡的可能性非常小。更重要的是，規避引渡程序涉及到有關引渡的正當程序和人權問題。國家主管機關以規避引渡程序的方式促進犯罪嫌疑人的移交，可能會侵犯犯罪嫌疑人的權利和自由，因為只有通過正當程序才能限制人身自由和安全權。(注：關于人權法，參見：EuropeanConventiononHumanRights(1954)Art5;關于典型案例，參見：Bozanov.France，(EctHR，18Dec1986)Applicationno9120/80.)基于人權保護的考慮，這一對策也不可取。

(二)國際社會的新舉措

鑒于引渡例外原則妨礙了對國際犯罪分子的追訴和懲治，影響部分引渡合作的正常進行，國際社會已采取變通執行措施[20]113。為了有效打擊包括恐怖犯罪在內的多項國際犯罪，聯合國框架內的一些國際公約采用了“審罰分離”的新舉措，以淡化國籍或政治犯罪因素對引渡合作的限制。

《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第16條第11款規定：“如果締約國本國法律規定，允許引渡或移交其國民須以該人將被送還本國就引渡或移交請求所涉審判、訴訟中作出的判決為條件，且該締約國和尋求引渡該人的締約國也同意這一選擇以及可能認為使用的其他條件，則此種條件的引渡或移交足以解決締約國根據本條第10款所承擔的義務。”相同的規定也出現在《聯合國反腐敗公約》第44條第12款中，并被越來越多的國家和地區所接受。雖然上述條約沒有直接規定“審罰分離”的做法適用于打擊核恐怖犯罪，但可能適用于有關的引渡合作，對締約國的反恐合作具有一定的積極意義。

而且，《制止核恐怖主義行為國際公約》也允許在不同國家審判和執行刑罰。該《公約》第11條第2款規定：“如果締約國國內法允許引渡或移交一名本國國民，但條件是須將該人遣回本國服刑，以執行要求引渡或移交該人的審判或訴訟程序所判決的刑罰，而且該國與要求引渡該人的國家均同意這個辦法及雙方認為適當的其他條件，則此種有條件的引渡或移交應足以履行本條第1款所規定的義務”。該規定當然適用于有關反恐領域的引渡合作，且主要針對打擊核恐怖主義的國際合作。

根據上述規定，“審罰分離”的適用前提是：締約國國內法不絕對禁止引渡本國國民，即如果在本國服刑的條件下允許引渡或移交本國國民，且服刑的內容是引渡或移交請求國依審判或訴訟程序所判決的刑罰;進行引渡合作的兩國均同意這個辦法及認為適當的其他條件。有關條約的締約國欲適用這一辦法，就必須修改絕對禁止引渡本國國民的國內法，包括修改相關的刑法和引渡法規定以及消除憲法障礙。例如，已批準《制止核恐怖主義行為國際公約》的俄羅斯，適用“審罰分離”的必要條件，就是事先修改憲法以消除障礙。這樣，既能避免使應受罰者逃避法律制裁，又能促進國際引渡合作和維護各國法律的權威。

六、對中國引渡立法的借鑒意義

中國重視反恐法律體系的構建，不僅參加了聯合國的10余項反恐國際條約，簽署了《制止核恐怖主義行為國際公約》和《核材料實物保護公約修訂案》，而且通過訂立雙邊引渡條約與有關國家開展反恐合作。但是，由于歷史條件的限制，我國2000年制定的《引渡法》對反恐合作考慮不足，主要表現在規定本國國民或政治犯不引渡等方面。為了早日批準有關反核恐怖公約，我國應順應國際發展趨勢，借鑒先進的引渡措施，以消除國內法障礙。

我國《引渡法》絕對禁止引渡我國國民，與國民不引渡原則弱化的發展趨勢相悖。為有力打擊恐怖犯罪和廣泛開展引渡合作，我國應確立相對不引渡國民的制度，將國民不引渡條款，從該法第8條轉到第9條，即納入可以拒絕引渡的范疇。同時，《引渡法》也與恐怖犯罪非政治犯化的趨勢不一致，為順應這一新發展和順利開展引渡合作，應將有關絕對不引渡的規定修改為相對不引渡的規定。在該法第8條第3款和第4款中，可分別加入如下但書條款：“但依中華人民共和國所加入的國際條約不認為是政治犯罪的除外。”

而且，為了擴大引渡合作的范圍，在修改《引渡法》時，可考慮在第8條增設“審罰分離”措施，即規定：“在拒絕對外引渡的情況下，中華人民共和國應在其法律允許的范圍下，根據請求締約國的引渡請求，考慮執行根據該國法律判處的刑罰或者尚未服滿的刑期。”這是被請求國在應該引渡卻不愿或不能引渡時的一種變通辦法，有利于在國際范圍內編織嚴密的反恐合作網，并正確處理反恐合作與不引渡之間的矛盾。