地方權(quán)力憲法化研究論文

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摘要：地方權(quán)力的憲法化是商品(市場(chǎng))經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,是一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的法律體現(xiàn)。地方權(quán)力憲法化是單一制和聯(lián)邦制國(guó)家憲法的共同規(guī)定“,二戰(zhàn)”以后,地方自治和地方權(quán)力的憲法化成為世界憲政發(fā)展的潮流,就連具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的法國(guó)也在1982年開始了地方自治和地方分權(quán)的改革。我國(guó)憲法應(yīng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,順應(yīng)世界憲政發(fā)展的潮流,盡快明確規(guī)定地方權(quán)力。

關(guān)鍵詞：商品(市場(chǎng))經(jīng)濟(jì)單一制地方權(quán)力憲法化

地方到底應(yīng)該擁有哪些權(quán)力是我國(guó)憲法所沒有解決的問題。在憲法學(xué)界,有的學(xué)者拘泥于傳統(tǒng),認(rèn)為在單一制國(guó)家地方是中央的人,地方的權(quán)力完全由中央規(guī)定;有的學(xué)者在這一問題上采取了實(shí)用的“描述主義”,對(duì)我國(guó)的地方制度完全按照現(xiàn)行憲法文本進(jìn)行描述,不加以評(píng)判;更多的學(xué)者在論及這一問題時(shí)回避我國(guó)的“中央與地方權(quán)力的關(guān)系”,只論及單一制的優(yōu)越性,似乎我國(guó)憲法有關(guān)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的規(guī)定完美無缺。

在許多深諳中國(guó)歷史的學(xué)者的潛意識(shí)里,有一種擔(dān)心,他們害怕地方權(quán)力憲法化之后,地方主義會(huì)抬頭,會(huì)不利于國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。我們認(rèn)為這種心態(tài)是可以理解的,是學(xué)者社會(huì)歷史責(zé)任感的一種體現(xiàn),但這種擔(dān)心是多余的。一方面,新中國(guó)民族區(qū)域自治的成功經(jīng)驗(yàn)表明,地方權(quán)力的憲法化不僅不會(huì)損害國(guó)家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié),反而會(huì)加強(qiáng)這種團(tuán)結(jié)統(tǒng)一;另一方面,地方權(quán)力的憲法化有助于中央對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督法律化、制度化,中央可以通過法治化的手段確保國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

一

地方權(quán)力憲法化是指在單一制國(guó)家由憲法明確規(guī)定地方在國(guó)家權(quán)力體系中的地位或由憲法明確規(guī)定地方權(quán)力由法律具體化。地方權(quán)力憲法化的本質(zhì)是憲政國(guó)家內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡,地方權(quán)力要求在憲法上的體現(xiàn),類似于自由狀態(tài)下的自然人或市民社會(huì)的法權(quán)要求。當(dāng)然地方權(quán)力要求與自然人或市民社會(huì)的法權(quán)要求并不完全是一回事,但從歷史哲學(xué)的視角審視,地方權(quán)力憲法化是分權(quán)或限權(quán)的一極,也是憲法之源。王世杰、錢端升在論及憲法起源時(shí)說:“歐洲中世紀(jì)時(shí)代是封建時(shí)代,也可以說是近現(xiàn)代憲法觀念萌芽時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代內(nèi),君主的勢(shì)力,每受各地方封建諸侯或各城市團(tuán)體的限制;而國(guó)王對(duì)于所屬諸侯或所屬城市,往往以特別法律承認(rèn)各諸侯或各城市的特權(quán)。此項(xiàng)特權(quán),即為國(guó)王權(quán)力的限制;此項(xiàng)法律,亦頗類于近代的憲法或根本法。”①當(dāng)然現(xiàn)代地方權(quán)力的憲法化與歐洲中世紀(jì)諸侯或城市的特權(quán)并不完全是一回事,但屬性相同,它們植根于相同或相似的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

像建立在商品經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的市民社會(huì)的城市特權(quán)要求一樣,在我國(guó),商品(市場(chǎng))經(jīng)濟(jì)的每一次發(fā)展都會(huì)帶來地方權(quán)力憲法化的要求。撇開軍閥割據(jù)因素,商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和史界所稱的中國(guó)“民族資本主義發(fā)展的短暫春天”(1912～1918年)正好與民初的“地方主義與聯(lián)省自治”思潮相契合。這不是簡(jiǎn)單的巧合,它實(shí)際上是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展打破中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)自然經(jīng)濟(jì)平衡的必然?！拔覀兓蚩蓮牧硪粋€(gè)角度去觀察一下中國(guó)古代社會(huì)。農(nóng)業(yè)化的特質(zhì),使農(nóng)村顯得安定而少變化,加上宗法制度與儒家不鼓勵(lì)突破所造成的墨守成規(guī),使基層的社會(huì)幾乎停頓一旦與地區(qū)性經(jīng)濟(jì)利害配合上以后,就會(huì)很快地形成為政治上所謂的‘地方主義’?！雹谧鳛檫@種“地方主義”思潮的體現(xiàn),從1920年開始,中國(guó)出現(xiàn)了所謂的“聯(lián)省自治”與“省憲運(yùn)動(dòng)”,自1921年12月11日湖南省憲法通過后,四川、浙江、廣東、福建、江蘇等省紛紛開始制定省憲,謀求自治?！奥?lián)省自治的理論架構(gòu),既然是在以地方權(quán)力平衡中央權(quán)力,以保障民治之實(shí)現(xiàn),所以聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的本質(zhì),便是在爭(zhēng)取較多的地方權(quán)力。后來聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng),雖未能完全成功,而成為中國(guó)式的政治模式,但是地方分權(quán)精神之取向,卻為社會(huì)普遍容納和吸收甚而民國(guó)13年改組后的中國(guó)國(guó)民黨在其一全大會(huì)的宣言中,仍強(qiáng)調(diào)了有關(guān)中央與地方權(quán)限之規(guī)定。”③“聯(lián)省自治”和“省憲運(yùn)動(dòng)”原因復(fù)雜,但商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是其中不可或缺的重要因素。

改革開放后,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡,商品經(jīng)濟(jì)在我國(guó)取得了前所未有的巨大發(fā)展。與此同時(shí),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不平衡問題也進(jìn)一步加劇。地方不再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣只是中央的人,地方有自己的利益。這種地方利益無處不在,大到立法與政策制定、國(guó)計(jì)民生,小到造橋修路,都有中央對(duì)地方的利益平衡及“何予何取”的問題。盡管在法律層面和國(guó)家行政管理活動(dòng)中已經(jīng)開始承認(rèn)這種地方利益,開始實(shí)行有限的地方分權(quán),如1994年實(shí)行的“分稅制”等。但從1988年以來的四次修憲并未在地方權(quán)力憲法化方面有任何實(shí)際的步驟,修憲者對(duì)此問題采取了回避態(tài)度。這是一個(gè)明顯的欠缺,它不僅不利于國(guó)家的憲政化進(jìn)程,而且不利于地方積極性的發(fā)揮,會(huì)人為地加劇經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡。

二

我國(guó)學(xué)界有一種認(rèn)識(shí)誤區(qū),認(rèn)為只有聯(lián)邦制國(guó)家才在憲法中規(guī)定整體與組成部分之間的權(quán)力關(guān)系。實(shí)際上不僅聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦與成員之間的權(quán)力關(guān)系由憲法所規(guī)定,大多數(shù)單一制國(guó)家的憲法也規(guī)定了地方權(quán)力?！岸?zhàn)”以后制定憲法的單一制國(guó)家無不有此規(guī)定;在歷來將地方視為中央人的法國(guó),于1982年開始實(shí)行地方自治;蘇東劇變后新獨(dú)立的國(guó)家也在憲法中明確規(guī)定了地方自治,將地方自治作為一項(xiàng)普遍的制度。

(一)法國(guó)憲法不明確規(guī)定地方權(quán)力產(chǎn)生了嚴(yán)重誤導(dǎo)

法國(guó)是歐洲大陸最早制定成文憲法的國(guó)家,由于法國(guó)大革命影響巨大,再加上其修憲活動(dòng)頻繁,法國(guó)憲法對(duì)人們憲政觀念的形成有很大的影響。法國(guó)作為有中央集權(quán)的傳統(tǒng)的單一制國(guó)家,在大革命勝利之后制定的1791年憲法中基本沒有涉及到中央與地方關(guān)系,1793年的雅各賓憲法由于以盧梭的人民主權(quán)學(xué)說為指導(dǎo)思想,雖涉及到中央與地方的關(guān)系,但強(qiáng)調(diào)地方對(duì)中央的服從,沒有規(guī)定地方的權(quán)力?？偟恼f來,從法國(guó)大革命一直到1982年,法國(guó)地方權(quán)力沒有得到憲法的保障,民選的地方機(jī)構(gòu)權(quán)力十分有限,地方權(quán)力一直牢牢地控制在中央派駐地方的人手里。法國(guó)的這一做法被許多憲法學(xué)者誤認(rèn)為是單一制國(guó)家中央與地方關(guān)系的通用模式,因此將其描繪為單一制國(guó)家的重要特點(diǎn),在論及單一制國(guó)家中央與地方的關(guān)系時(shí),往往以“地方是中央的人”加以表述。

1982年,長(zhǎng)期恪守不在憲法中規(guī)定地方權(quán)力的法國(guó)也不得不開始了地方分權(quán)改革。改革的根本動(dòng)因是長(zhǎng)期的中央集權(quán)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)龐大、行政效率低下、官僚主義盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)。1982年3月,法國(guó)國(guó)民議會(huì)通過了具有里程碑意義的憲法性文件《關(guān)于市鎮(zhèn)和省、大區(qū)的權(quán)利和自由法》(簡(jiǎn)稱《權(quán)力下放法案》)。隨后,法國(guó)國(guó)民議會(huì)和中央政府通過了一系列配套的法律、法令,將《權(quán)力下放法案》中的地方自治原則具體化:明確了大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三個(gè)層次的地方自治主體資格;中央取消對(duì)地方自治主體的監(jiān)管,只要地方自治主體不違反憲法和法律的規(guī)定,其管理地方事務(wù)的任何行為不受中央政府的干涉;1983年以后,中央政府?dāng)U大地方事權(quán),陸續(xù)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與計(jì)劃、市鎮(zhèn)建設(shè)、住房、土地整治、職業(yè)訓(xùn)練、交通運(yùn)輸、教育、文化、環(huán)境保護(hù)、警察事務(wù)等職權(quán)劃歸地方。

(二)大多數(shù)單一制國(guó)家憲法明確了地方權(quán)限

1.除法國(guó)外,“二戰(zhàn)”前制定憲法的大多數(shù)國(guó)家在憲法中明確了中央與地方的權(quán)力關(guān)系,只是具體規(guī)定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷蘭王國(guó)憲法》第132條規(guī)定,“省、市的設(shè)置及其行政機(jī)關(guān)的組成和權(quán)力,均由議會(huì)法令規(guī)定”“,對(duì)省、市行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的辦法由議會(huì)法令規(guī)定”,“除議會(huì)法令另有規(guī)定者外,省、市行政機(jī)關(guān)作出決定無須事先請(qǐng)示批準(zhǔn)”“,省、市行政機(jī)關(guān)征課地方稅,以及省、市行政機(jī)關(guān)同中央政府的財(cái)政關(guān)系均由議會(huì)法令規(guī)定”。④1921年公布的《列支敦士登公國(guó)憲法》第110條規(guī)定:“各行政區(qū)之存廢組織,及其本身職權(quán)范圍內(nèi)以及委辦之任務(wù),均由法律規(guī)定各區(qū)的財(cái)產(chǎn)和地方治安實(shí)行自治管理,但直接受中央政府監(jiān)督?！?/p>

2.“二戰(zhàn)”結(jié)束后制定的資本主義憲法均規(guī)定了地方權(quán)力,或者在憲法中明確地方的具體權(quán)力由法律加以規(guī)定。如1948年實(shí)施的《意大利共和國(guó)憲法》第五章規(guī)定了“區(qū)、省、市(鎮(zhèn))”,第115條規(guī)定:“根據(jù)憲法所規(guī)定的原則,區(qū)為具有自主權(quán)力和職能的自治單位。”第119條規(guī)定:“區(qū)在共和國(guó)法律所規(guī)定的形式和范圍內(nèi)享有財(cái)政自治權(quán),共和國(guó)法律協(xié)調(diào)區(qū)的財(cái)政自治權(quán)與國(guó)家財(cái)政、省和市(鎮(zhèn))財(cái)政之間的關(guān)系?！?967年頒布的《巴拉圭共和國(guó)憲法》第14條規(guī)定:“為便于建立共和國(guó)的政治和行政結(jié)構(gòu),國(guó)家領(lǐng)土分為若干個(gè)省。由行政機(jī)關(guān)授權(quán)負(fù)責(zé)行政省的當(dāng)局和這些當(dāng)局的職責(zé)和義務(wù)由法律規(guī)定。司法和行政權(quán)的方式也由法律規(guī)定?！?976年的《葡萄牙共和國(guó)憲法》第七章專門規(guī)定了“地方政府”,其中第237條規(guī)定:“民主國(guó)家組織包括地方自治機(jī)關(guān)。地方自治機(jī)關(guān)是擁有為本地區(qū)全體居民的特殊利益服務(wù)的代表機(jī)關(guān)的區(qū)域性共同體。”第239條規(guī)定:“地方自治機(jī)關(guān)的職權(quán)與組織及其代表機(jī)關(guān)的權(quán)限,由法律根據(jù)行政分權(quán)的原則規(guī)定?！钡?40條規(guī)定:“地方財(cái)政的管理由法律規(guī)定,其目的在于經(jīng)由國(guó)家和自治機(jī)關(guān)公平分配公有資源,并對(duì)同級(jí)自治機(jī)關(guān)間的不平等作必要的調(diào)節(jié)?！?/p>

3.蘇東劇變后新獨(dú)立國(guó)家的憲法普遍規(guī)定了地方權(quán)力,不僅明確地方權(quán)力由法律規(guī)定,而且普遍明確規(guī)定“地方自治”。1990年的《克羅地亞共和國(guó)憲法》第131條規(guī)定:“州是地方管理單位和自治單位。州的區(qū)域范圍由法律規(guī)定州機(jī)構(gòu)的組織和權(quán)限由法律規(guī)定。大城市可以作為州來調(diào)節(jié)。”第128條規(guī)定:“保障公民們的地方自治權(quán)利。地方自治權(quán)包括就有關(guān)地方意義的公民需要和利益作決定的權(quán)利,特別是就有關(guān)場(chǎng)地調(diào)整和市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村莊和居民區(qū)的調(diào)整、公用事業(yè)、關(guān)心兒童、社會(huì)保護(hù)、文化、體育運(yùn)動(dòng)和技術(shù)知識(shí)以及保護(hù)和改善自然環(huán)境作決定的權(quán)利。要制定關(guān)于地方自治的法律。”第129條規(guī)定:“地方自治單位依法可以是區(qū)和縣或城市。它們的區(qū)域范圍在事先征求了該地區(qū)居民的意見后,由法律規(guī)定。地方自治單位的組織和各機(jī)構(gòu)的權(quán)限,由它們的章程依法作出規(guī)定。”第130條規(guī)定:“地方自治單位的機(jī)構(gòu)在完成地方事務(wù)的過程中,獨(dú)立自主地依據(jù)法律和章程行事,僅受共和國(guó)主管機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督。為進(jìn)行工作,國(guó)家管理機(jī)構(gòu)可以通過法律在區(qū)和縣或市建立地方管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的組織和權(quán)限,由法律規(guī)定。”1991年的《羅馬尼亞憲法》第119條規(guī)定:“地方行政單位的公共行政工作遵循地方自治原則和公共事業(yè)分權(quán)原則?！?991年的《馬其頓共和國(guó)憲法》第114條規(guī)定:“保證公民實(shí)行地方自治的權(quán)利。自治地區(qū)是地方自治單位。自治地區(qū)按照法律規(guī)定從自己的收入來源中以及從共和國(guó)的基金中籌集財(cái)政資金。地方自治議會(huì)由議會(huì)代表總數(shù)的三分之二多數(shù)票通過法律規(guī)定?！?991年的《斯洛文尼亞共和國(guó)憲法》第138條規(guī)定:“斯洛文尼亞的居民在區(qū)和其他地方共同體中實(shí)行地方自治。”第142條規(guī)定:“區(qū)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)靠本身的來源籌集。凡是經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)不能完全保證任務(wù)實(shí)施的區(qū),國(guó)家根據(jù)法律規(guī)定的原則和標(biāo)準(zhǔn)保證向它們提供補(bǔ)充資金?！?992年的《立陶宛共和國(guó)憲法》第十章專門規(guī)定了“地方政府和管理”,其中第119條規(guī)定:“賦予國(guó)家疆域內(nèi)法律規(guī)定的行政區(qū)以自治權(quán)。這一權(quán)力通過地方政府委員會(huì)行使自治機(jī)構(gòu)的組織和活動(dòng)程序由法律規(guī)定。”第120條規(guī)定:“國(guó)家支持地方政府。地方政府在憲法和法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)自由和獨(dú)立行使職能。”第121條規(guī)定:“地方政府起草和批準(zhǔn)其預(yù)算。地方政府委員會(huì)有權(quán)在規(guī)定的范圍內(nèi)并依照法律規(guī)定的程序設(shè)立地方稅,規(guī)定由預(yù)算負(fù)擔(dān)的稅和關(guān)稅的征收?！?996年的《烏克蘭憲法》第140條規(guī)定:“地方自治是地區(qū)群體在

烏克蘭憲法和法律范圍內(nèi)獨(dú)立地解決本地的問題?！盵

三

新中國(guó)成立之初,起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》雖是個(gè)綱領(lǐng)性文件,但仍明確規(guī)定中央人民政府與地方人民政府之間職權(quán)的劃分由法律加以規(guī)定。其第16條就明確規(guī)定:“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分,應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì),由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定,使之既利于國(guó)家統(tǒng)一,又利于因地制宜?！雹莸撕笪覈?guó)歷部正式的憲法均沒有地方權(quán)力的規(guī)定,這既是因蘇聯(lián)1936年憲法的影響,也有高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的原因,因?yàn)樵诟叨燃械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,完全沒有地方利益,當(dāng)然也就沒有地方的權(quán)力要求。

而“二戰(zhàn)”以后,單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家在地方關(guān)系上出現(xiàn)了趨同的狀況,單一制國(guó)家沒有純粹的集權(quán)模式,聯(lián)邦制國(guó)家也不是單純的分權(quán)模式,即“沒有純粹的中央集權(quán)模式,也沒有純粹的地方分權(quán)模式”⑥。盡管各國(guó)的具體規(guī)定千差萬別,但實(shí)行中央(聯(lián)邦)必要集權(quán)與地方適度分權(quán)是幾乎所有國(guó)家共同的模式選擇。這不僅是一種潮流,更是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到今天在中央與地方關(guān)系上的一種必然。

(一)在我國(guó)憲法中規(guī)定地方權(quán)力的必要性

20世紀(jì)80年代以來,“權(quán)力下放”是我國(guó)中央與地方關(guān)系的主旋律。首先是從1980年起,中央改變了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的政策,推行了多種形式的財(cái)政包干制,以擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán),調(diào)動(dòng)地方的積極性。從1994年起,更是實(shí)行“分稅制”,規(guī)范了中央和地方的分稅關(guān)系。其次是下放了部分人事權(quán),其中最典型的是確立了干部“下管一級(jí)”的原則,并將地廳級(jí)干部的任免權(quán)下放到省一級(jí)。第三是下放了地方的部分事權(quán),在注意地方財(cái)政利益的同時(shí),加強(qiáng)了地方對(duì)具體事務(wù)管理的權(quán)力,如固定資產(chǎn)投資審批權(quán)、物價(jià)管理權(quán)、外貿(mào)管理權(quán)等。第四是下放了一大批國(guó)有企業(yè),這些原中央企業(yè)的下放不僅增強(qiáng)了地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,而且使地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力得到了加強(qiáng)。第五是切塊下放了中央的經(jīng)濟(jì)特許管理權(quán),如1982年對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、1984年對(duì)14個(gè)沿海開放城市賦予了較多的經(jīng)濟(jì)特許權(quán)力。中央權(quán)力的下放,其本質(zhì)是一種地方分權(quán),這種分權(quán)產(chǎn)生了許多積極作用。它不僅減輕了中央的決策與管理負(fù)擔(dān),而且形成了多層次、多范圍的決策機(jī)制,初步形成了國(guó)家權(quán)力運(yùn)用中的層級(jí)管理模式和地方利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制;使得地方開始作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立的主體而存在,初步形成了地方競(jìng)爭(zhēng)的格局,極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。

不過,這種純屬政策層面的“權(quán)力下放”模式對(duì)于改變中央高度集權(quán)的格局,雖在改革開放之初有其積極的作用,但存在的問題也十分明顯:其一“,權(quán)力下放”雖未直接違憲但并無憲法和法律依據(jù)。在法治條件下,政府任何行使權(quán)力的行為都必須依據(jù)憲法和法律的明確規(guī)定。其二“,權(quán)力下放”造成了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展新的不平衡。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象在任何國(guó)家都存在,但在高度集權(quán)國(guó)家中,這種不平衡卻有著明顯的人為色彩。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,有的省份完全扮演著農(nóng)產(chǎn)品和能源、原材料輸出的角色,國(guó)家限額以上的工業(yè)投資完全不考慮這樣的省份,造成這些地方的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極為薄弱。改革開放以來,在“權(quán)力下放”模式下,人為的非法治的因素仍然居決定性地位,最具“含金量”的經(jīng)濟(jì)管理放權(quán)政策如經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策、沿海開放城市政策等又完全不考慮這樣的省份,甚至自籌資金的工業(yè)投資也受到中央的限制,嚴(yán)重影響了這些地方的發(fā)展。其三,“權(quán)力下放”模式的不確定性給中央與地方的權(quán)力劃分帶來了許多新的問題,如有的權(quán)力該放卻沒有放,而有的權(quán)力不該放卻又放得過早;有的地方與中央討價(jià)還價(jià),對(duì)中央的政策陽奉陰違。近年來,許多地方在涉及到全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、農(nóng)民工保護(hù)、教育收費(fèi)、礦山安全、環(huán)境保護(hù)、稅收減免等諸多方面挑戰(zhàn)中央的權(quán)威。

既然“權(quán)力下放”是一種必然,那么就應(yīng)該尋求“權(quán)力下放”的長(zhǎng)效機(jī)制。我們認(rèn)為,要有效地解決“權(quán)力下放”模式的問題,必須借鑒其他法治國(guó)家的成熟做法,以憲法和法律規(guī)定中央和地方的關(guān)系,使地方權(quán)力憲法化、法律化,即形成憲政層面的地方分權(quán)格局。2000年3月全國(guó)人大制定并通過的《立法法》,初步對(duì)中央與地方的立法權(quán)劃分作了法律層面的規(guī)范,對(duì)協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中央與地方關(guān)系具有重要意義。這是一個(gè)良好的開端。

(二)地方應(yīng)行使的國(guó)家權(quán)力內(nèi)容

我們認(rèn)為,將來應(yīng)通過下位法的鄰接,將憲法規(guī)定的地方權(quán)力化為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等具體內(nèi)容。

1.在政治權(quán)力方面。修改《選舉法》和有關(guān)組織法,對(duì)由省級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的干部不能輕易調(diào)往他處任職,以尊重民意和維護(hù)地方人民代表大會(huì)的權(quán)威性。

2.合理劃分中央和地方事權(quán)。將除中央應(yīng)保留的宏觀調(diào)控手段以外的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限完全賦予地方人民政府,地方政府負(fù)責(zé)本地的教育文化事業(yè)、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)治安和社會(huì)秩序、環(huán)境保護(hù)等。

3.進(jìn)一步完善中央與地方分稅的財(cái)政體制。規(guī)范中央與地方的分配關(guān)系,逐步建立起規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度,以提高中央政府對(duì)地方的財(cái)政控制能力。

(三)建立有效的中央對(duì)地方的監(jiān)督體制

根據(jù)法國(guó)二十多年來實(shí)施《權(quán)力下放法案》的經(jīng)驗(yàn),傳統(tǒng)的中央集權(quán)國(guó)家地方權(quán)力憲法化之后,中央必須加強(qiáng)對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督,改原有的“事前監(jiān)督”為“事后監(jiān)督”,主要是監(jiān)督地方執(zhí)行憲法與法律的情況。只有這樣才能確保地方“分權(quán)而不分離”,在新的條件下維護(hù)國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

綜上所述,我們認(rèn)為,在我國(guó)的中央與地方關(guān)系方面,將地方權(quán)力憲法化,既是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然,也是世界憲政發(fā)展潮流使然。地方權(quán)力的憲法化有利于真正體現(xiàn)人民主權(quán)原則,有助于持久調(diào)動(dòng)地方的積極性,使國(guó)家的發(fā)展獲得一種永續(xù)的動(dòng)力。我們相信,只要在地方權(quán)力憲法化的同時(shí)建立有效的中央對(duì)地方的權(quán)力監(jiān)督體制,就不會(huì)影響國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

①王世杰、錢端升:《比較憲法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版,第15頁。

②③胡春惠:《民初的地方主義與聯(lián)省自治》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版,第2～3、340～341頁。

④姜士林等主編:《世界憲法全書》,青島出版社1997年版。本文所引各國(guó)憲法條文除特別注明者外,均出自該書。

⑤王培英編:《中國(guó)憲法文獻(xiàn)通編》,中國(guó)民主法制出版社2007年版,第268頁。

⑥[英]伊夫·梅尼:《西歐國(guó)家中央與地方關(guān)系》,春秋出版社1989年版,第97頁