個人訴愿制度研究管理論文

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一引言

個人訴愿制度是國際人權保護機制之一種。它目前已經為許多全球性和區域性人權條約所承認。比如，《聯合國公民權利和政治權利公約任意議定書》、《聯合國消除一切形式種族歧視公約》、《美洲人權公約》和《歐洲人權公約》等都對個人訴愿制度有十分明確的規定。在傳統國際法上，個人不被視為國際法主體，因此，它不能直接依據國際法享受權利、承擔義務，而個人請愿制度在廣泛的范圍內得以確立與適用，至少表明個人在國際人權程序法上享有根據國際法律規范尋求救濟以采取行動、維護或恢復自己的人權的能力。在個人的國際法地位尚有巨大爭議，個人尚未被普遍認可為充分的國際法主體之前，討論個人訴愿制度的諸問題是頗具挑戰性的任務。筆者不揣淺陋，運用比較法、實證分析法等多種研究方法對這些問題在文章中作了較為深入的探討，懇請行家批評指正。

二個人訴愿制度研究

2.1個人訴愿權之國際合法性

個人訴愿權是一種程序性權利。它以權利主體享有合法的國際程序能力為前提。國際人權實施制度起步階段所面臨的一個關鍵問題是：大多數國家主張人權屬于國內管轄事項。因此，個人不得以自己的人權遭受侵犯為由向國際人權條約監督機構請愿。反之，國際人權機構也不得受理，否則，它就構成干涉一國內政。事實上，聯大很早就堅持如下觀點：有關侵犯人權的事項不屬于《聯合國憲章》第2條第7款規定的國內管轄事項的范圍。如今不能再像以往的學說那樣漠然主張：一國如何對待其國民構成本質上的國內管轄之事項。就本質上屬于國家保留范圍之事項的確定而言，國際法并未提供普遍接受的標準。此外，國際機構在過去幾十年里的實踐非但不允許各國自己決定國內管轄之事項的范圍反而強調國家對其違反國際義務的行為應負的責任。

從區域層面來看，歐洲人權法院在就“比利時語文——初步反對主張案”作出的判決中直接論述了國內管轄權問題。比利時以語言管制——該案爭訟對象屬于各國排他性管轄之列且非為《歐洲人權公約》及其《議定書》的調整范圍，但構成“比利時法律秩序保留范圍”為由提出初步反對主張，反對國際法院對此案的管轄權。法院對此回復稱：與“正常情況下屬于締約國國內法律秩序的事項”有關的《歐洲人權公約》及其《議定書》是“旨在為締約國與其管轄下之人的相互關系規定某些應予遵守的”國際標準的國際性文件。由于歐洲人權法院對所有關于解釋和適用上述文件的案件均擁有管轄權，因此它得出如下結論：在此案中不得把保留范圍的抗辯視為具有初步反對法院之管轄權的性質。歐洲人權法院明確宣布：不得把國內管轄的觀念作為阻礙法院管轄此案的初步反對主張，而且相關的監督制度原則上不存在上述觀念。在涉及人權案件的國際法律程序的發展中的這一重大步驟是區域層面所首先采取的。

在聯合國兩大人權公約漫長的準備過程中，國內管轄的觀念表現出巨大的抵抗力和恢復力。聯合國人權委員會、聯合國經社理事會在聯大第三委員達成如下諒解：在人權保護領域，國家在充分行使其主權時必須遵守的有關國際控制的規定不得視為各國國內管轄之事項。國內管轄事項的抗辯之逐步弱化促進了日益增多的國際人權保護程序的設立。個人訴愿權獲得其國際法上的合法地位。

盡管國際法之父的早期著作對人類的深切關注已是歷歷在目，但是只有現代國際法才開始授與個人以國際程序能力。早期實踐對個人在國際法上的訴愿權的形成和明確化起到了決定性作用。不過，國際社會歷經很長時間才在理論上和實踐中接受如下觀點：國際法并不存在直接針對個人或直接授予個人國際訴權的一般的禁止性規則；在邏輯上也不存在產生此類國際法準則的障礙。一旦個人的訴權為條約所承認，就能防止國家以管轄豁免原則為據提出抗辯。即使條約未作規定也不得作出下述結論：此種空白表明一般的禁止性規范的存在。

在傳統國際法上，個人在遭受外國侵害時往往借助外交保護制度以尋求人權的恢復。后來，人們逐漸采取其它人權保護形式，如允許個人參與人權訴訟.這使個人在很大程度上擺脫了國家的束縛.個人向國際組織提起請愿的權利形成較晚，直至最近才初具雛形。其實與國際訴權直接相關的應是向國際組織訴愿的權利。

直接承認某些個人或個人組成的團體尋求人權救濟的啟動權或其它類似的直接訴愿權的早期國際法實踐在“一戰”前主要有：1）萊茵河航行制度；2）1907年第二屆海牙和平會議設立的國際捕獲法院；3）1907—1917年間運作的中美洲法院。在兩次世界大戰期間，國際聯盟曾澄清道：少數者之請愿權僅具通知性，而且國聯之受理行為不具司法性。由于這些請愿僅僅構成信息之來源，其本身并不會引起任何法律訴訟。再者，有關受理條件的規范缺乏法律應有的嚴格與一致性，它反而關注純形式上的事項。國聯1922年到1937年在上西里西亞的特殊實踐很可能是當時在國聯保證下的最為發達的少數者保護制度。因為有關個人被賦予諸多可供利用的救濟措施。

其它請愿制度，茲舉常設國際法院在1928年發表的但澤問題的咨詢意見為例。法院認為：條約能夠直接向個人賦予權利。這一觀點已成為權威意見。到20世紀30年代，諸如斯塞勒（Scelle）和曼德耳斯塔姆（Mandelstam）之類的國際主義者把少數者保護制度視為承認和保護人權的普遍化歷史進程的過渡性實踐。在“兩戰”期間，還有其它的實例，比如，國聯委托統治下的領土上的居民的請愿制度。上述實踐顯然表明：它們與傳統的外交保護裁然不同的是，前者承認并授予個人直接向國際機構請愿的權利。個人請愿權使個人或其中某些類別的人與國際法律秩序發生密切聯系且有助于說明個人能夠行使直接源于國際法的權利。

此外，還有其它的國際法實踐，例如工人和雇主聯合會就違反國際勞工公約向國際勞工組織理事會提交“陳述書”的制度以及國家間針對違反公約的“訴愿”制度。自1919年以來，這些制度原來均載入了《國際勞工組織章程》。在聯合國時代，繼國聯委托統治制度之后的托管制度把兩類“申請”區分為：由托管領土上的居民或其它當事人提起的請愿；由聯合國會員國、聯合國機構及專門機關就托管理事會有關的活動向托管理事會提交的來文。個人請愿可以是口頭的或書面的，包括兩類：關于一般問題的請愿和嚴格意義上的請愿。后者是對所受冤屈的控訴并且提請托管理事會采取行動的請愿。此類保護個人人權的早期實踐曾一度局限于某些種類的個人，如，國際勞工制度下的工人、少數民族成員、委任統治及托管制度下的領土的居民。“二戰”過后不久，人權保護普遍化進程中的新動向旨在減少受保護之人的無資格狀態，逐步克服傳統外交保護中某些屬人理由如國籍聯系之限制。上述新動向朝著個人人權保護的普遍化進程邁進——只要是人即受保護，且由承擔了保證個人的某些基本權利與義務的當事國強制實施。在國際人權法上逐步確認個人的國際程序能力雖然遇到過一些阻力，不過，幾十年前國際主義者的優先目標乃是重構一個從國際一級承認個人之訴訟能力的國際法。隨著聯合國兩大人權公約及其任意議定書、其它全球性和區域性人權條約的締結與生效實施，承認個人請愿權的國際程序倍增。這是有目共睹的。

早在1966年通過聯合國人權公約之前，區域一級即已承認個人請愿權。1950年《歐洲人權公約》規定的訴愿權旋即被視為公約保護機制的“核心”部分。《公約》的早期適用階段很快就令人信服地證實：個人訴愿訴權對發揮人權保護機制的實效至關重要。它使個人超越了國際法對個人地位的傳統控制。

在突破國內管轄事項的傳統理論之后，個人的國際程序能力得到了承認和明確。與此相伴而生的是，授予或確認國際監督機構受理和審查個人訴愿的權力。早在1969－1988年間，隨著許多人權條約的生效，相應的國際監督機構成倍增加。從全球一級來看，《聯合國公民權利和政治權利公約》規定組建人權事務委員會。《聯合國消除一切形式種族歧視公約》建立了消除種族歧視委員會。《聯合國消除對婦女一切形式歧視公約》設立了消除對婦女一切形式歧視委員會。《聯合國禁止并懲治種族隔離罪行公約》規定聯合國人權委員會主席任命人權委員會中兼任本公約成員國代表的三位委員組成三人小組；若人權委員會中沒有（或不足三位）成員國代表，則聯合國秘書長應于咨商本公約全體締約國后，指派一名或數名成員國代表參加三人小組的工作。《聯合國取締體育中的種族隔離罪行公約》設立了取締體育中的種族隔離罪行委員會。《聯合國禁止酷刑及其它殘忍、不人道或有辱人格的待遇或懲罰公約》規定設立禁止酷刑委員會職。從區域一級來看。《歐洲人權公約》設立了歐洲人權委員會和歐洲人權法院。《美洲人權公約》設立了美洲人權委員會和人權法院。《非洲人權和民族權利憲章》設立了非洲人權和民族權利委員會。上述監督機構是因人權條約本身的規定而設立的，其職能和權力受條約調整。它們構據上述條約行使其權力。

個人訴愿權在國際人權法上的確立走過了一段不尋常的路。從兩個世紀前發端的少數者保護制度到國聯時代的委任統治領地居民的訴愿制度，再到聯合國體系內的人權保護機制，從區域性到全球性人權保護制度的建立無不重視個人訴愿制度。個人訴愿權在全球性和區域性人權實施機制中都有相當程度的體現。因此，筆者認為個人作為國際人權法上的主體不僅直接享受人權條約所賦予的實體人權而且還被授予程序權利。個人訴愿權是國際人權法主體依據國際人權法所享有的合法正當的權利。

2.2個人訴愿制度的實證考察

2.2.1全球性個人訴愿制度

如果某國是《聯合國公民權利和政治權利公約》及其任意議定書的當事國，聲稱權利和自由受到該締約當事國侵犯的個人有權向聯合國人權事務委員會提出訴愿，要求實施侵犯公約所載權利的國家為其行為承擔責任。這一事實是人權的國際保護領域取得巨大進展的最為明顯的體現之一。人權事務委員會在秘密會議上審議個人的請愿。個人不得以匿名的形式提交請愿書且須是由任意議定書當事國管轄之下的人單獨或聯名遞交的，否則，委員會將不予審議。按照任意議定書的規定，通常情形下，請愿書應當由聲稱其權利受到締約國侵犯的個人遞交。也就是說，只有直接受害人才能提交請愿書。但是，在委員會的長期實踐中逐步擴大了受害人的概念。因此，有權提交請愿書的也就不限于直接受害人。如果這些直接受害的個人不能親自遞交請愿書，人權事務委員會也可審議能夠證明是在代表這些個人行事的另一個人遞交的請愿。與聲稱其權利受到侵犯的個人沒有任何明顯聯系的第三方不能遞交請愿書。反之，如果請愿書的署名人能夠舉證證明自己與直接受害人有顯著的聯系，比如，兩者系夫妻、父母子女關系，則此類第三方則有權他人請愿。

如果一項請愿所涉及的同一問題正在接受另一國際調查或解決程序的審查，則該請愿不符合可接受性條件、不能被審議。而且，在人權事務委員會著手處理該項請愿之前，必須已經用盡所有的國內救濟辦法。甚至在決定一項請愿能否被接受之前，人權事務委員會或它的請愿問題工作組也可以要求聲稱的受害人或有關國家在規定的期限內提供補充材料或意見。如果有關國家在這一階段作出了答復，請愿人可以獲得該答復的副本，以便對該答復提出自己的答辯意見。為保證程序的公正，委員會在決定一項請愿是否可接受之前可能會將請愿書發還請愿者，要求提供更多的材料。在這種情況下，委員會將不會向國家轉達個人所提交的任何補充材料。如果請愿人撤回了請愿請求或者以其他某種方式明確表示自己不愿繼續下面的程序，人權事務委員會可以作出決定將該項請愿注銷。但這種注銷案件的決定不必是書面形式的。總而言之，按照《聯合國公民權利和政治權利公約》及其任意議定書的規定行使請愿權者必須符合下列條件：1）請愿人所屬國家已經發表聲明，承認人權事務委員會的管轄權；2）請愿人已經用盡國內救濟辦法；3）同一事件不在另一國際調查或解決程序的審查之中。4）請愿書不是匿名的，且無濫用請愿權的情形。人權事務委員會一旦確定某一請愿書為可以接受的，便可以要求有關國家對請愿書所反映的問題作出解釋或澄清，并說明其是否已經采取了某種解決問題的措施。締約國必須在6個月的期限內作出答復。隨后，請愿人有機會對該國的答復發表意見；在此之后，人權事務委員會發表其最后意見，并將該意見送達有關國家和請愿人。人權事務委員會在其整個程序中平等地對待提出請愿的個人和被控侵犯其權利的國家。每一方都有機會對對方的主張發表意見。人權事務委員會的決定，包括關于被宣布為可接受的并受到實質審理的請愿書的意見和那些不被接受的請愿的決定，總是在該次會議結束之后被立即公開，并在復制后被編入人權事務委員會向聯合國大會提交的年度報告。這種年度報告是由人權事務委員會通過聯合國經濟及社會理事會遞交的。在通常情況下，人權事務委員會以一致同意的方式開展工作。這勢必影響到人權事務委員會的工作效率。因此，有人建議改革委員會的決議方法，采取多數同意的決策辦法。迄今為止，人權事務委員會按照任意議定書開展的訴愿審查工作取得了一定的成效。在它對個人請愿案件所作出決定中有數件決定促使有關國家修改或廢除了它們的原有法律，人權遭受侵犯的受害人得到了賠償。人權事務委員會的意見雖然沒有法律拘束力，但接受這一程序的那些國家認為它具有非常重要的意義。

在全球范圍內，認為人權正在受到侵犯的個人還可以運用其它兩個程序尋求救濟。這兩道程序分別是依據《聯合國消除一切形式種族歧視公約》和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道和有辱人格的待遇或處罰公約》建立起來的。根據前者第14條的規定，聲稱其依該公約所享有的權利正在受到侵犯的個人或個人組成的群體可以致函聯合國消除種族歧視委員會請求審議他們的訴愿。但是，他們必須首先用盡國內救濟辦法。如果某一國家是該公約的締約國，但并未承認委員會接受和審議個人訴愿書的權限，委員會不能接受涉及該國的訴愿。而后者規定，聲稱因公約所保護的權利遭受侵犯而受有損害且已用盡所有可以采用的國內救濟辦法的個人可以向禁止酷刑委員會提出書面的訴愿，請求審議他們的控訴。需要指出的是，委員會不能接受涉及未承認其依據該公約第22條所享有的權限的國家的訴愿。

個人訴愿權已經是久已確立的個人依據國際人權法所享有的正當的尋求人權的國際保護的程序性權利，不過，我們應該看到這樣的事實：在當今民族國家林立的國際社會，真正接受或明確承認國際條約監督機構對個人請愿的審查權的仍在少數。人權條約的監督制度原本僅僅適用于締約當事國，對非當事國不能發生任何效力。這使得受到條約機構監督的國家為數有限。而規定個人訴愿權的條款或議定書都是任擇性質的，即使為條約當事國也可以選擇不承認的立場，從而避免接受條約機構的監督。因此，個人訴愿程序所能適用的國家就更少了，且并不包括所有的人權。之所以有如此之多的國家不愿意接受這一程序，主要是它們不允許國際機構對它們的人權工作進行監督。

2.2.2區域性個人訴愿制度

2.2.2.1歐洲的個人訴愿制度

《歐洲人權公約》是由歐洲理事會負責起草的，1953年9月公約生效。它除了列出一個公民權利和政治權利及自由的目錄以外，該公約還建立了自己的條約義務執行制度。承擔這種監督責任的機構最初有三個：歐洲人權委員會、歐洲人權法院和歐洲理事會部長委員會.自1980年以來，隨著提交給公約機構的案件數量的持續增加，使得將案件的審理時間保持在一個可接受的限度內變得越來越困難；自1990年以來，由于新締約國的加入，問題變得愈加嚴重。案件數量的持續增長導致人們長期討論對公約監督機制進行改革的必要性。公約成員國組織了多起關于重建公約制度的談判，最后采納的方案是：建立一個單一的專職的法院。如此改革之目的是簡化結構從而縮短訴訟期限。新的運行機制——單一法院體制——1998年1月1日生效。在新的體制中，一個專職的法院取代了以前的歐洲人權委員會和歐洲人權法院。在新的機制下，部長委員會不再享有裁判權，只對法院判決的執行起到監督作用。

《歐洲人權公約》規定，法院有權審查個人訴愿。歐洲人權保護制度的特征是廣泛地使用個人訴愿程序作為督促締約國遵守公約的手段。公約對個人訴愿人的資格以及訴愿的可接受性標準有自己的要求。任何個人、非政府組織或由個人組成的團體都有資格向法院提出請愿。請愿人的年齡不受限制。即使是兒童也可以提出請愿，企業亦有請愿資格。例如，已經有報社成為若干起請愿案件的當事人。在實踐中，受害人的概念不斷擴大。除了直接受害人以外，歐洲人權法院還承認間接受害人、潛在受害人的概念。只受理有關違反《歐洲人權公約》的個人請愿，而不受理違反其他人權條約的訴愿。《歐洲人權公約》對個人訴愿的可接受性條件有相當具體的規定。其核心內容包括：1）必須用盡國內一切救濟措施；2）訴愿必須在國內機構作出最后決定之日起6個月內提交；3）訴愿必須不是匿名的；4）訴愿的事項必須不是被其他國際程序已經審查的；5）訴愿必須不是“明顯地沒有理由”的。任何聲稱其為違反公約行為的受害人的個人可以直接向法院提起訴愿，指控公約的締約國侵犯了公約所規定的某項權利。新的歐洲人權法院的程序是控辯式的和公開的。這與前面提到的聯合國人權事務委員會舉行不公開會議審查訴愿書的做法完全相反。歐洲人權法院已經形成了相當發達的處理個人訴愿的程序。這主要包括可接受性程序和案件實質問題的審理程序。

法庭采取多數表決制對請愿的可接受性作出決定。與聯合國人權事務委員會的協商一致程序相比，這無疑會提高決策效率。不管是肯定性還是否定性決定必須說明理由并對外公布。任何人都可以登錄歐洲人權法院網站獲取這些資料。法庭一旦決定接受一項請愿，它可以要求當事方進一步提交證據和書面陳述，包括提出任何“公正賠償”的請求以及參加案件實質問題的公開審理的程序的請求。為了公正地審理案件，在特殊情況下法庭庭長可以邀請或許可任何非訴訟當事方的締約國或與案件有關的非請愿人員提交書面意見就庭審提出不同意見。法庭的判決雖然是以多數票作出的。法庭所有的終局判決對所有被指控國有約束力。這與聯合國人權事務委員會的一般性意見截然不同。歐洲理事會部長委員會負有監督判決執行的責任，即由委員會檢查那些被發現違反公約的國家是否采取了充分的補救措施以履行因法院判決書而起之特殊或一般的義務。

通過對歐洲人權保護機制下個人請愿制度的考察、對歐洲人權法院對個人請愿案件的受理條件、審理程序的剖析，我們不難發現它具有全球性個人請愿制度所不具有的特點：1）歐洲的個人請愿制度日益走向鞏固和強化。在第十一議定書生效前，《歐洲人權公約》也設立了一個類似于聯合國人權事務委員會的“沒有牙齒”的機構——歐洲人權委員會。因為它所作的最后決定并不能對涉案國家產生嚴格的拘束力。而改革后的人權法院把原來由歐洲人權委員會行使的可接受性審查權以及部長委員會行使的部分裁判權收歸自身獨自享有，這簡化了機構設置、減少了職權重疊所引致的請愿案件積壓現象，更加有利于個人請愿權的有效實現。2）歐洲的個人請愿制度步入了司法化進程。這是數十年來歐洲區域性人權保護機制所取得的最為引人注目的成就。聯合國人權委員會所執行的審查個人請愿的職能是專家性的。委員會成員雖然以個人身份任職，但總免不了受到提名國家的影響。而歐洲人權法院的法官則能保持充分的獨立性，其公正斷案的操守是不容質疑的。在法庭判決之后并非立即生效，有三個月的期限讓當事人考慮是否請求將案件移交大法庭。一旦案件被成功移送，當事人還可以獲得上訴的機會。經過兩審終審制的實施，個人請愿權得以切實保障。最后也是最重要的是，歐洲的個人請愿制度能夠真正給請愿人帶來有保證的結果。這主要歸功于法院的終局判決對被指控國具有嚴格的法律約束力。任何被判決賠償義務的國家必須履行判決。此外，歐洲部長委員會有監督判決履行之責。涉案國將在部長委員會會議上面臨巨大的政治壓力。因此，歐洲的個人請愿制度是十分有效的。

2.2.2.2美洲的個人訴愿制度

美洲的人權實施機制主要依靠美洲人權委員會和美洲人權法院。雖然委員會是直接行使個人訴愿審查權的機構，但是法院的訴訟管轄是以委員會受理訴愿的程序為前提的。因此兩個機構分工合作，共同執行個人訴愿制度。

美洲人權委員會有三個主要職能：受理個人訴愿、起草成員國人權狀況報告和建議采取強化對本地區人權的尊重的措施。美洲人權公約規定個人訴愿制度是強制性的，自動地對所有批準美洲人權公約的締約國發生約束力。這與筆者在前面提到的全球性個人訴愿制度截然不同。因此，美洲人權制度因規定了廣泛的訴愿權而不同于其他個人訴愿程序。《公約》規定，任何個人、個人團體或非政府組織，不管訴愿人是否為受害者都可以向委員會提起訴愿。這在許多直接受害者受到當地政府威脅而無法親自訴愿的地區顯得尤其重要。委員會的程序從委員會秘書處確認訴愿的可接受性開始。個人訴愿除了需要滿足一些形式要件外，它還要求當事人必須首先用盡當地救濟措施、訴愿所提到的問題必須不是其他國際程序正在解決的。在確認訴愿的可接受性之后，委員會著手審查訴愿的實質問題。被指控國政府和訴愿人都要向委員會提交資料和說明理由。

美洲人權法院是在委員會建立20年后開始運作的。與個人訴愿特別相關的是法院的訴訟管轄權。它是人權委員會處理個人訴愿的權力的延伸。它的存在保障了美洲的個人訴愿權的有效實現。雖然公約廣泛授予個人以訴愿權，任何人都有進入美洲人權委員會的機會，但是只有締約國和委員會才有權把案件提交給法院，個人訴愿者沒有這個權利。現在，只有在確定是否給予賠償以及給予多少賠償的階段，個人訴愿者才有可能走上法庭。大多數案件要經過三次庭審。如果法院確定涉案國存在著違反《美洲人權公約》所規定的權利的情況，法院必須判決該國保證受害方能夠享受其沒有享受到的那些權利，并在適當的情況下對破壞《美洲人權公約》造成的后果給予補救，對受害方給予公正的賠償。締約國遵守法院的判決是其承擔的一項國際義務。判決中關于損害賠償的那部分規定在有關國家具有強制執行的效力。最后，《美洲人公約》要求法院向美洲國家組織全體大會提交年度報告，特別要在報告中指出那些判決未被有關國家執行的案件。

《美洲人權公約》在實施機制方面與先前的人權保護條約，如《歐洲人權公約》和《聯合國公民權利和政治權利公約》存在相似之處，但是也有自己的特點。比如，委員會享有相當廣泛的權利，它可以考慮采取預防措施以避免針對個人權利的不可彌補的損害，包括損害個人生命或身體完整性的危險。《美洲人權公約》所建立的個人請愿制度還有以下特點：1）在美洲，只有締約國和美洲人權委員會才有權向法院提交案件；個人請愿者只有在賠償確定階段才能有限地接觸法院。這與歐洲制度相成巨大反差。2）只有用盡委員會程序，締約國或委員會才可以向法院提交請愿案件。而在歐洲，從一開始個人就可以將其請愿提交歐洲人權法院，請求審理。3）美洲的個人請愿制度是締約國必須接受的人權監督與實施機制。這與任擇性質的、須待締約國聲明承認有關機構管轄權的請愿制度判然有別。這使得請愿權的主體在美洲具有相當的廣泛性。

三個人訴愿制度之完善

按照個人請愿程序人權條約機構有權接受并審議條約締約國管轄下的個人聲稱為該締約國侵害條約所載任何權利的受害者的訴愿。這種訴愿一般是書面形式的。對于個人訴愿程序各主要人權公約都采取了任擇性條款或任意議定書的形式。采用這種規定形式表明，個人享有的向國際監督機構提出請愿指控有關締約國的權利尚未得到國際社會的普遍承認與接受。但在具體的人權條約所拘束的國家內的個人享有這種程序性權利是毫無疑義的。也正是在這一意義上，筆者主張個人具有完全的國際程序能力。個人訴愿程序之所以是國際人權保護領域的一個重要的爭議焦點因為它實質上反映了不同國家對人權的國際保護的不同看法。從本質上看，個人請愿制度是保證國際人權條約有效實施的監督手段而已。它是一種介于政治性監督和司法監督之間的自成一體的特殊監督制度。它反映了國際社會的現實和國際人權保護的基本特征。

從國際人權條約監督機構采用的個人訴愿程序來看，面對締約國的指控或個人提出的訴愿，締約國往往考慮的是保護自己的國際聲譽，盡量開脫自己的責任。這是許多締約國認為具體監督程序可能會加劇國際緊張局勢而不接受此種程序的主要原因。因此，筆者主張：1）取消監督機構“協商一致”的決策方式，恢復國際人權條約規定的多數表決制。理由是“協商一致”的決策方式，妨礙了條約機構對締約國履行人權條約義務的情況作出評判的可能性；2）條約機構在審查個人訴愿以后向有關締約國及該訴愿者提出的意見應該具有法律約束力；3）條約機構應當與聯合國體系內的人權機構加強合作，充分利用聯合國的政治資源，實施全球性政治監督；4）在時機成熟的條件下，國際社會應以建立國際人權法院的方式部分取代國際人權條約實施的國際監督制度。但是，在目前情況下，因為國際社會是一個高度分權的社會，它不具備任何超越國家主權的權威，而國際人權保護主要依靠各國在充分尊重國際人權標準的基礎上在國內保護人權。也就是說，在國際人權條約的國內實施方面，國際監督機制只能發揮一種輔助或補充作用。為此，條約機構應該充分地尊重締約國主權，平等地對待每一個締約國，通過對話與協商幫助締約國更好地履行條約義務。反之，離開對話與協商，將國際監督制度演變為評判締約國人權狀況的手段和對締約國施加政治壓力的工具，不僅缺乏法律依據，而且還會因失去締約國的合作而失去在意義。所以國際人權條約實施的國際監督制度的有效性必須建立在尊重國家主權和國際合作的基礎上。

四結語

縱覽人權發展的歷史進程，人權之樹植根于世界各地的古老文明，人權之花初綻于近代的歐美數國，人權之果遍掛于當今全球的每個角落。人權的精神體現于普遍性與特殊性、共性與個性的有機而完美的結合之中。在聯合國體系內關于公民、政治、經濟、社會和文化權利的兩個主要的公約已經走過了近40年的歷程，另外一些全球性國際條約則詳細地規定了某些特定類型的人權。與之同時，歐洲、美洲以及非洲等區域性人權實施制度日漸發達。甚至亞洲國家也在醞釀在該地區建立自己的人權保護機制。無論我們是欣喜，還是不滿意，或是不滿足，我們都已經看到，從廣度到深度，國際人權保護事業正在進步。作為國際人權實施機制中頗有爭議也是主權國家最不情愿接受的個人請愿制度，已經被莊嚴地寫進了國際人權條約之中。它在很大程度上能夠檢驗出一個國家對待個人請愿權利以及對待人權監督機制的態度。其實，在當今國際社會，加強個人的國際法地位的呼聲日益高漲，個人在國際人權法上的主體地位業已確立。屬于一國管轄之下的個人在具體的人權條約中能夠直接享受權利并且承擔義務，尤其能夠直接到人權機構行使訴訟權，獨立進行國際求償行為。歐洲人權法院的實踐就是這一結論的最好的證據。或許，我們不應當在過去的爭論上再徒耗時日了。無論是學者還是國家政府，主要的精力投入到如何完善國內立法、如何按照人權條約的要求改善人權狀況應是當務之急，也是最能造福人類的明智之舉。