小議憲法修改程序的不足及完善

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摘要：憲法修改是保持憲法現實適應性的重要途徑之一。而修憲則需要科學的修憲程序規制，這樣才能真正實現修憲的社會效益和政治效益。本文通過研究我國目前的修憲程序，就憲法修改程序存在的問題，在結合國外成功經驗的基礎上，提出了我國修憲程序完善的相關設想。

關鍵詞：憲法修改修憲程序社會效益

憲法修改程序是指憲法在正式實施后，由于其部分或全部規定與現實社會發展不相適應，有修改權的國家機關對其內容作適當性修正的步驟和程序。為了解決成文憲法的穩定性與現實憲法的恒動性之問的矛盾，必須對憲法進行適時修改。憲法作為國家的根本大法和治國安邦的總章程，在修改過程中，必須有嚴格憲法修改程序，以控制憲法修改的頻度和期限，既增強憲法的適應能力，又保持成文憲法的相對穩定性。目前，幾乎所有的成文憲法國家，都在其憲法典中對憲法修改程序中的一些基木問題作了全面系統的規定。這些歷經時間滌蕩的程序性規則，積淀于各國的憲政制度之中，成為維護憲法秩序、保障各項憲法規范的科學、公正所不可或缺的前提條件。

一、我國修憲程序的憲法規范

從各國對憲法修改程序的規定看，憲法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、議決程序、公布程序等四個方面的內容。我國自從1954年制定首部憲法以來，共進行了九次修憲，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，豐富的修憲實踐，促進了我國憲法修改程序逐步完善?，F行1982年憲法明確規定：“憲法的修使人們對于修憲程序的特殊性和嚴肅性有了清晰的認識。但是，與其他國家的憲法修改制度相比較和憲法修改的現實需要來看，我國憲法修改的程序尚存在一些不足。改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上人大代表提議，并有全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上多數通過?！边@一規定對于憲法修改程序中的兩個核心問題一憲法修正案議案的提出和表決一做了明確的規范。

二、我國現行修憲程序中的不足

(一)執政黨領導和參與修憲的實際程序過于直接，修憲建議提出缺乏憲法規制

從我國的歷次修憲實際程序看，中國產黨均具體領導和參與了修憲程序，包括提出具體的修憲建議或者修憲草案，這已經成為我國修憲程序中的慣例。中國共產黨作為中國工人階級的先鋒隊和中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，黨的性質和執政黨地位決定了中國共產黨上是我國修憲程序的實際領導者。它直接領導和參與我國修憲程序，雖有利于堅持黨的領導，實現黨的主張和人民意志的統一，維護憲法的權威性，但也導致了一些問題：首先政策性修憲現象的出現，給人修憲工具化的觀感。我國每次修憲實際都是先由執政黨提出建議，且每次修憲都發生于執政黨的全國代表人會之后。而且修憲內容也主要是反映執政黨的最新理論、政策、方針。這種執政黨新的理論、政策的憲法化，往往給人造成一種修憲不過是執政黨實現自身政策的策略選擇，給人一種修憲工具化的觀感。其次，修憲作為一種創造憲法的特殊機制，不能脫離“憲法是公民權利的保障書”這個根本目的去創制新的憲法規范。要實現修憲對公民權利的維護和保障，在修憲程序中必須要保證公民的參與性，“參與原則適用于各項制度”。0在我國歷次修憲過程中，中國共產黨也十分注意廣泛征求各方意見，但是畢竟范圍較窄，且保密性很強，擬建議修憲的內容僅限于很少人知曉。再次，中國共產黨領導和參與修憲的實際程序缺乏憲法和法律規制，導致黨在實際修憲程序巾作法不統一，具有一定的任意性。另外，由于我國每次修憲實際_卜都是由執政黨主導，執政黨提出具體的修憲草案或建議案，全國人大及其常委會只是被動同意執政黨的修憲草案或建議案，這就導致了全圍人大及其常委會在修憲實際程序中基本處于虛置化。

(二)提案程序設置很不合理且存在環節缺失

第一，根據1982憲法規定，只有全國人大常委會和全國人大代表可以提出憲法修改的提案，而且從修憲的實際程序來看，也多由全國人大常委會根據中共中央的建議提出修憲草案。因此，享有提出提案的主體相對較少；第二，代表的提案人數要求過多，短短十幾時間要求達到近3000名代表中的五分之一才能提出議案很難實現；第三，缺乏修憲提案的前置程序設置，無法對提案初稿的形成提供程序規制和保障。

(三)憲法修改的其他步驟缺乏專門的程序規定且銜接不足。

第一，充分的討論是憲法修改的草案進行審議的前提和基礎，但憲法規范中卻沒有相應的程序規定，而且實踐中每次人大召開會議”會期非常短”而“議程特別滿”，造成對修憲的議案沒有進行充分地討論，各方的意見不能充分的表達，全國人大對已經成為既成事實的憲法修正案只能被動的接受或者不接受；第二，沒有設置辯論程序，導致社會各方利益主體的訴求沒有充分得到表達；第三，表決程序過于簡單化，而且實踐中多是“捆綁式”表決，或者全部肯定或者全部否定；第四，對憲法修改公布程序重視認識不足，沒有具體的憲法修正案公布程序，這是我國立法的一項空自。

三、我國修憲程序的完善

(一)改進和完善中國共產黨領導和參與我國修憲的程序規制中困共產黨是我國的執政黨，在社會生活的各個方面發揮著重要作用。黨通過領導和參與我國修憲的實際程序，把反映人民共同意志和利益要求的方針、政策通過修憲程序，及時轉化為憲法規范，從而在法律上保證了人民根本利益的實現。因此，在修憲的實際程序中，必須堅持黨的領導。但是，黨的領導只能是一種政治領導，而不是大包大攬，更不是越俎代庖。在修憲實踐中，必須改進和完善黨領導和參與我國修程序的方式。首先，要明確中國共產黨的修憲建議權并不等同于修憲提案權，二者有著本質區別，中國共產黨并不是我國憲法修正案的提案主體。因此，中共中央向全國人大常委會提出修憲建議時，不宜過分具體，而僅應是一些綱領性、原則性的指導。這樣，才能充分調動修憲機關自身的積極性、主動性，改變修憲工作中的被動地位，同時避免黨政不分現象的出現。其次，執政黨由于其特殊地位，在國家政治生活中起著舉足輕重的作用。因此，執政黨在提出修憲建議，特別要慎之又慎，建議內容本身要具有科學性和民主性，避免一言立法或一言廢法現象的出現。再者，憲法中增加或制定專門的政黨法明確規定有關執政黨實際領導、參與修憲的行為和程序，以促進執政黨依法修憲，改變執政黨修憲更多是依靠執政黨內部文件和慣例行事的現狀。

(二)完善憲法修改提案權的主體及相關程序的建設

我國憲法中明確規定了修憲提案權主體為全國人大常委會或五分之一以上的全國人大代表，在制度層面上并沒有明確賦予其它主體的提案動議權。0因此，我國的提案主體過于單一，參考國外立法例，建議適當增an-些憲法修改提案權主體如一定的機關、團體和社會組織等。同時，代表的提案權人數要求過多，全國人大會人大會期又過短，這就造成代表的提案權流于形式，很難實現。因此，適當放寬修憲提案權代表人數和全國人大的會期是十分必要的。另外，憲法作為國家的根本大法和治國安邦的總章程，對憲法的修改必須設置嚴格的程序，在提案階段也不例外。建議在提案階段設置相應的審議程序，一方面過濾掉一些不適合的修憲意見，把它們組織在修憲的啟動程序之中；另一方面，使得納入憲法修正案的意見真正能夠體現民情，表達民意，反映全國人民的共同愿望和要求。

(三)完善憲法修改中的其他相關程序制度

1．增加修憲的公告程序，保證公民參與修憲的權利

在1982修憲草案草擬過程中，全國人大常委會通過關于公布修憲草案的決議，將憲法草案交付全國人民討論，取得了不錯的效果。修憲作為國家民主生活的大事，人民知情權和參與權。通過公告程序，把憲法修改草案告知全民，組織人民群眾進行廣泛的討論，不僅可以使修改憲法的議案集思廣益而且對全民來說也是一次難得的憲法觀念宣傳和教育。因此，在國憲法修改程序中應設置公告程序，其中應包括公告機關、公告限、公告方式等相關規定。

2．構建科學的審議程序

全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上人大代表提出修憲議案稿，全國人大要審議。但日前，我國現行的憲法并無明確的憲法修改審議程序。立法的空白，迫切要求我們著手構建修憲的審議程序，保證全國人大依法行使其最高立法權和立法監督權。首先，明確審議機構設置，成立專門的審議機關。借鑒1982年修憲經驗，可在主席團領導下成立憲法工作小組，或由主席團決定將法律委員會作為憲法修改的日常機關，專門負責接收、研究轉交修憲議案及審議意見，同時提}}{修正案草案的修改稿，經主席團討論同意后提交大會表決。再者，設置審議中辯論程序，使各方利益主體意見在法律規定的范圍內得到充分。這其中應包括辯論登記、辯論的主持、辯論的議題、辯論順序利時問限制、辯論秩序的維護、對辯論結果的表決及各方的不同意見記錄備案，并予以公開等事項。

3．明確修憲的決議程序

我國現行憲法僅規定了，憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的2／3以上的多數通過。但這里的全體代表是以出席會議的代表還是應以出席會議的全體代表為準，應予以明確規定。此外，對于憲法修正案有異議的，應在表決之后予以記錄備案，而不能簡單的置之不理。再者，如前所述，我國憲法實踐中，對憲法修正案采用捆綁式議決通過的方式，這也是不科學的。這種簡單的全盤肯定和全盤否定的做法是會掩蓋一些顯而易見的錯誤。因此，借鑒國外的做法，建議采取一條一條地逐次議決通過，從而使議決方式更趨向科學、合理，使憲法修改程序更具嚴肅性、規范性。

4．公布程序法定化

公布是修憲程序中的重要環節，它在修憲程序中具有獨立的地位和價值。首先，它是憲法修正案取得法律效力的必要條件。另外，通過的憲法修正案只有經過公布，才能為廣大人民群眾知曉，守法才有了可能。再者，它也是限制國家權力恣意妄為的重要手段。由于各國政治制度、歷史傳統的差異，各國憲法的公布機關不盡相同，有的由國家元首公布，有的由代議機關公布，也有的由行政機關公布的。在我國憲法中，并沒有明確的規定究竟由誰公布憲法修正案，但實踐中往往是由全國人大主席團以全國人大公告的形式公布憲法修正案的。因此，建議盡早把我國憲法修正案的公布程序法定化，明確憲法修正案的公布機關和生效的時間。

依法治國，建設法治國家，是我們一個多世紀以來的夢想。而依法治國的核心是依憲治國。通過研究我國目前的修憲程序，探尋修憲行為科學規律，并通過將一定的修憲程序上升為法律形式加以確定，使之成為修憲中必須遵守的行為準則，以賦予修憲行為以科學、穩定、合法的形式，從而為我國科學立憲刨造條件。