地區經濟調控法律制度的改善

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本文作者：孫盛山工作單位：大連大學法學院

一、區域經濟宏觀調控及其法治化

區域經濟，又稱地區經濟，是在經濟結構關系或經濟空間的地域分異過程中形成的一個具有地方化特點的地域經濟綜合體或地域生產綜合體。一般來講，區域經濟的特征可以概括為：一是區域經濟發展的綜合性。與專業化分工形成的行業經濟不同，區域經濟作為社會勞動地域分工的結果，一定程度上可以看作是國民經濟在局部地區的縮影，不論其包括的地域范圍大小，都可以按照產業、行業和部門進行分解，可以從所有制結構、技術結構、產業結構等角度進行劃分。因此，區域經濟雖然只是整個國民經濟的一個局部，但仍具有相對的完整性和綜合性；二是區域經濟發展的差異性。地區之間的差異性是地域分工和區域經濟形成的基礎，不同的地區，地理條件、資源優勢不同，人文傳統、制度環境不同，生產力發展水平不同，采取的經濟發展戰略也不盡相同，事實上，也正是地區之間存在的差異，決定著國民經濟的地區布局，也是國家制定區域經濟政策，實施區域經濟宏觀調控的依據所在；三是區域經濟發展的相對性。區域經濟作為國民經濟在空間范圍內的劃分，可以有不同的劃分方法，亦即區域經濟的劃分，具有相對性。從大范圍來講，我國可以劃分為東部，中部，西部三大地帶，又可以劃分為六大經濟區（六大經濟區域的劃分是指把我國國土大致劃分為東北、華北、華中、中南、西北和西南六個部分），還可以具體分為省域經濟、縣域經濟等等。不同的劃分方法形成不同層次的區域經濟。所謂區域經濟的宏觀調控，應當理解為國家從國民經濟的整體利益和宏觀戰略出發，對于國民經濟影響重大的區域經濟活動進行的協調和干預。我國要建立的社會主義市場經濟是國家宏觀調控下的市場經濟，在我國建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，國家的宏觀決策與戰略指導，地方政府的政策傳導以及區域內部的發展部署都是必不可少的。隨著我國經濟體制改革的不斷深入，我國區域經濟的管理方式發生了很大變化。但是，由于當前的改革本身存在的諸多缺陷，特別是由于改革措施缺乏制度化保障這一薄弱環節，改革的效果并不盡人意。作為改革預期目標的中央、地方兩級調控體系遠不完善。有學者認為，當前我國區域經濟發展的難點問題可以概括為區域之間的分工和協作淡化，地區封鎖和地區壟斷，區域產業結構趨同化，地區間經濟發展差距急劇拉大，區域經濟增長和區域矛盾激化以及公平和效率在區域發展上的兩難選擇等幾個方面，這些方面的問題都反映著我國區域經濟宏觀調控明顯乏力這一客觀現實。實現區域經濟宏觀調控法治化，就是要把國家在對區域經濟實施宏觀調控過程中形成的各種關系普遍地納入法制軌道，實施法律調整，明確法律責任，實現依法調控的法治化，重在“法治”觀念的樹立。“法治”是和“人治”相對稱的概念，“法治”不等同于法制即法律制度，而更多地體現為一種法律至上、法律權威高于一切的治國精神。傳統計劃經濟體制下也有法制，但由于政府權力凌駕于法律之上，政府的權力無所限制，因此，其仍然逃脫不了“人治”、“政策之治”的根本屬性。（2）區域經濟宏觀調控的法治化，重在對政府行為的規范。政府行為（包括中央政府和地方政府）不規范始終是影響我國區域經濟健康發展的一大危害，因此，我國區域經濟宏觀調控的制度設計，要切實轉變到規范政府行為的重點上來，法治的目標取向從中國的國情出發就是從制度層面上規范政府的行為。（3）我國區域經濟宏觀調控的法治化，重在實現依法調控。合法性和合理性是判斷政府經濟管理工作的兩個基本標準。對于政府經濟管理行為而言，雖然合理性的取向更為理想，但由于其具有管理操作和評判標準上的難度，故而實踐中的政府經濟管理工作當傾向于以合法性作為基本的評價標準。“政府經濟管理首先必須合法，其行為不能越出國家經濟法律規范，一切違反法律的政府行為都將得到糾正直至懲罰”。國家對區域經濟的宏觀調控，必須首先注重合法性，強調依法調控，但同時也要注重法律制度設計的合理性，以保證宏觀調控決策的科學化。

二、區域經濟宏觀調控法律制度的體系

構成和基本內容區域經濟宏觀調控基本法規范的對象主要是區域經濟宏觀調控主體，其內容一般涉及區域經濟宏觀調控的體制性規定，包括區域經濟宏觀調控主體的調控權限、調控范圍、調控原則、調控方式和手段、宏觀調控中各主體的權利義務等等，其目的主要是制約政府宏觀調控行為，杜絕宏觀調控權的濫用，并為區域經濟的宏觀調控奠定體制基礎。這一類法律盡管在區域經濟宏觀調控法中數量不多，但都屬于基礎性、框架性的規定，起綱領性作用。因此，稱之為區域經濟宏觀調控基本法，是較為適宜的。有學者認為，宏觀調控法，“主要表現為國家通過經濟政策間接影響市場主體行為選擇的法律手段”，也就是說，宏觀調控法主要是具有法律形式的經濟手段。體現在區域經濟宏觀調控法領域，就表現為由國家區域政策法律化所形成的區域經濟政策法。這一類法律占據了區域經濟宏觀調控法的絕大多數，其內容因國家區域經濟政策的內容而各異，如區域開發制度、區域財政制度、區域投資制度等等。區域經濟宏觀調控基本法，作為規范政府區域經濟宏觀調控行為、確定區域經濟管理體制的基本法律制度，主要是要建立旨在制約政府區域經濟宏觀調控行為，促進區域經濟宏觀調控科學化、適度化的法律機制和調控體制，其內容主要包括區域經濟宏觀調控主體、調控權限、調控范圍、調控原則、調控方式和手段以及調控的法律責任等等。區域經濟宏觀調控主體是對享有區域經濟宏觀調控權的一系列國家機關的總稱，包括全國人民代表大會及其常委會、國務院以及國務院的綜合經濟職能部門等等。如何在這些機構之間配置宏觀調控權限，是一個必須由法律解決的問題。一般來說，區域經濟發展戰略、方針以及重大的區域經濟政策的決策權，須由全國人大及其常委會行使，國務院享有一定的經濟政策制定權，區域發展計劃權由計劃委員會實施，區域財政政策、金融政策和重大建設項目的審批權等等，分別由國務院及國家計劃發展委員會、中國人民銀行等相關部門行使。有學者提出，應當設立國家區域協調發展委員會，來綜合行使區域經濟宏觀調控的權利。筆者認為，設立綜合性的區域經濟發展協調機構，統一行使區域經濟宏觀調控權和協調各職能部門的工作，乃是世界各國發展區域經濟的通行做法，對于我國，設立這樣的機構必然有利于維護區域經濟宏觀調控權的統一性。區域經濟宏觀調控權應當包括區域經濟發展決策及調控權和區域經濟發展協調權：（1）區域經濟發展決策及調控權，應當理解為中央政府為實現國民經濟區域布局的優化組合，對于區域經濟的發展方向、發展目標以及實現發展目標的措施和步驟進行決定的權利，這種權利可以細分為區域經濟發展方針、戰略的決定權、區域經濟政策的決定權、區域經濟發展計劃的決定權等等；（2）區域經濟發展協調權，應當理解為中央政府為實現各地區的公平發展，對于區域經濟發展中的區際關系進行協調，推動地區協作和促進橫向聯合中所享有的權利。這種權利與區域經濟發展決策及調控權相輔相成，缺一不可，共同構成了區域經濟宏觀調控權的主要內容。區域經濟政策法作為國家區域經濟政策的法律化，其構成了區域經濟宏觀調控法的主體內容。區域經濟政策，是指政府旨在改善一國范圍內經濟的空間結構所制定的公共干預的準則及所有的公共干預行為。區域經濟政策的內容是極為廣泛的，涉及計劃、財政、投資、稅收等多個方面，區域經濟政策法的內容因區域經濟政策的不同而各異。最基本的區域經濟政策法律制度包括區域經濟發展計劃法律制度、區域開發政策法律制度、區域財政政策法律制度和其他區域政策法律制度等。區域經濟發展計劃法律制度，是國家區域經濟發展計劃的法律化，主要指國家對區域經濟發展進行戰略規劃所形成的法律制度。區域經濟發展計劃法律制度的主要內容包括戰略目標、戰略重點、戰略布局和戰略措施：（1）戰略目標。戰略目標是區域經濟發展戰略規劃的核心。區域發展戰略目標一般包括社會進步目標、人民生活目標和經濟增長目標三個方面的內容。區域經濟發展的戰略目標具有以下特征：一是時限性。戰略目標不僅是“某一個戰略時期的最終目標，而且要規劃出在戰略期間不同階段所能達到的程度。”二是綜合性。區域發展戰略目標不僅包括社會進步目標、人民生活目標和經濟增長目標多個內容，而且是全國各個地區發展目標的統一規劃。三是可行性。區域發展戰略目標的確定應當是建立在客觀基礎上的，能夠最終實現。四是號召性。區域發展戰略目標應當是積極的，鼓舞人心的，能充分調動區域經濟建設積極性的。區域開發政策法律制度，是指國家為實現區域經濟發展的戰略目標而對特定區域（通常是欠發達地區）進行開發而制定的綜合性政策法律制度。包括：開發區域的確定、區域開發的戰略目標、區域開發的組織機構、區域開發的基本原則、區域開發的任務重點等。區域財政政策法律制度是國家區域財政政策的法律化，區域財政政策法律制度按其內容可為分為稅收制度和財政支出制度。包括：區域稅收制度、區域財政支出制度等。其他區域政策法律制度。除去區域經濟發展計劃制度、區域開發法律制度和區域財政法律制度之外，區域政策法還包括區域投資制度、區域金融制度、區際關系協調制度等。

三、區域經濟宏觀立法的比較分析

美國的區域開發法和財政補助制度。美國曾經是一個地區經濟發展極不平衡的國家，先進的北部地區統治落后的南部農業區是美國區域經濟發展的重要特征。為了解決區域經濟不平衡所帶來的嚴重問題，從上個世紀三十年代開始，美國聯邦政府加強了對地區經濟的宏觀干預，并制定了相應的宏觀區域立法。一方面，美國政府制定了旨在增強州和地方政府提供公共服務能力并減少地區差異的規范的轉移支付制度。從形式構成來看，美國聯邦政府的補助主要包括專項補助、分類補助和一般目的補助三種形式，并主要根據因素法來確定對州和地方政府的補助數額；從支出構成來看，聯邦對州和地方的財政補助主要用于公共醫療衛生、收入保障、教育培訓、就業和社會服務、交通等四個方面。美國政府正是通過轉移支付制度，把高收入地區的一部分收入轉移到低收入地區，從而達到縮小地區差距的目的。另一方面，為了對落后地區進行治理開發，美國國會先是于1933年通過了《麻梭淺灘與田納西流城開發法》，并依法成立田納西流域管理局，負責領導、組織和管理田納西流域的開發工作。隨后，為了在全國范圍內促進落后經濟地區的經濟發展，美國政府于1961年頒布《地區再開發法》，根據該法成立了地區再開發管理局，并制定了第一個促進所有困難地區經濟發展的綜合規劃。1965年，在《地區再開發法》的基礎上，美國國會通過《公共工程和經濟開發法》，并在地區再開發管理局的基礎上組建經濟開發署，通過財政援助、規劃指導和技術服務等途徑，促進經濟困難地區的經濟增長。1965年，美國政府還頒布了《阿巴拉契亞區域開發法》等一系列法案，成立了阿巴拉契亞區域委員會以及其他一些州際區域開發委員會，以對落后地區加以援助和開發。日本的國土綜合整治法和區域開發計劃制度。日本政府十分重視國土的綜合整治開發工作。為了合理調整生產力布局，解決地區經濟發展中“過密”和“過疏”的不平衡問題，日本政府早在1950年就制定了《國土綜合開發法》，確立了調整生產力布局，縮小地區差距，解決“過密”、“過疏”問題，以達到開發落后地區和發展中小城市的戰略目標。為了調整工業布局，日本政府先后于1962年和1965年頒布法令禁止在東京、大阪等大城市新設工業，促使工業布局向內陸地區和邊遠地區擴展。此外，為了對環境進行綜合治理，日本政府先后于1959年和1973年制定了《關于東京首都圈建成區控制發展工業法》和《獺戶內海環境保護臨時措施法》，對東京、獺戶等地環境污染的治理起到了有效的作用。不難看出，日本的國土綜合整治法提供的經濟布局和環境保護的法律解決機制，對于今天的中國，仍有著重要的借鑒意義。日本區域開發的另一個重要特點是一系列區域開發計劃制度的制定和實施。1950年，日本政府實施“特定地區開發計劃”，1962年的“全國綜合開發計劃”，1969年的“新全國綜合開發計劃”，1977年的“第三次全國綜合開發計劃”和1987年的“第四次全國綜合開發計劃”，都是以法律的形式將國家的區域經濟發展戰略加以明確，以推動這些戰略在全國范圍內得到有效的貫徹和實施。加強區域經濟發展的戰略規劃并注重依靠法的作用來保證其最終實現，這也是我國區域經濟宏觀調控的可取之處。法國的國土整治法和城市調控制度。為了克服地區之間經濟發展不平衡的局面，充分發揮地區優勢，合理開發地區資源，法國政府先后制定和實施了一系列的國土整治和區域開發制度。1950年法國政府頒布《國土整治法》，并于1955年通過立法將全國劃分為二十二個經濟區。隨后，法國政府于60年代先后有計劃、有步驟地制定和實施了一系列具有法律效力的國土整治“指導方案”和區域發展“遠景規劃”，由此形成了一套比較完整的區域開發制度體系。我國的區域經濟宏觀立法現狀及其完善。隨著我國“依法治國，建設社會主義法治國家”目標的提出，我國的區域經濟宏觀立法工作取得很大進展，突出表現為國家對區域經濟的宏觀管理逐漸從以行政命令和紅頭文件為主的政策管理方式轉向以法規為主的規范管理方式，以西部大開發為例，為了推動西部地區的經濟發展，國務院于2000年9月了《國務院關于實施西部大開發若干政策和措施的通知》，對西部大開發的戰略目標、重要任務、重點區域及相關政策和措施作了明確的規定，隨后，國務院先后出臺了《關于進一步做好退耕還林還草工作的若干意見》和《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，對確保西部地區退耕還林工作的順利實施，加強西部地區生態環境建設和保護，促進西部貧困山區農民脫貧致富起了極為重要的作用。2002年國務院頒布《退耕還林條例》，標志著該項工作已全面進入法制的軌道。此外，國務院還了其他一些關于西部地區開發的法規和規范性文件，國家計委等宏觀經濟管理部門也紛紛出臺了一系列法規文件，為西部地區的經濟開發創造了良好的法制環境。但是，我們應當認識到，區域經濟宏觀調控制度的完善是一項長期的、復雜的工作，與其他國家相比較，我國目前區域經濟宏觀立法的不完善也是顯而易見的，存在的問題主要是：（1）缺乏關于宏觀調控和區域經濟發展的基本法律。美國有《地區再開發法》和《公共工程和經濟開發法》，日本有《國土綜合開發法》，法國也有《國土整治法》，我國則始終缺少一部區域經濟宏觀調控的基本法律。一方面，區域經濟和區域經濟的管理工作缺乏普遍的、一般的法律依據，另一方面，其他的區域經濟法律制度也因為缺乏基本法的統率而難以成為統一協調的有機整體，更好地發揮對區域經濟的調節作用。（2）立法層次低。目前，我國所制定的區域經濟宏觀調控法律制度大都表現為國務院制定的行政法規，而“國務院制定行政法規權”從權力歸屬上講，其實質上仍是一種行政權，而不是國家立法權，其穩定性和規范性程度遠不能適應調整區域經濟宏觀調控關系的要求。筆者認為，經過多年的區域經濟管理體制改革和區域經濟宏觀調控的實踐，我國制定區域經濟開發、管理法律的條件已經成熟，國務院制定的各項關于區域經濟開發、發展的行政法規，應當及時上升為由全國人大及其常委會制定的法律，為我國區域經濟的協調發展提供穩定、長遠的制度基礎。（3）制度缺位。當前，我國區域經濟的許多領域的立法還屬空白，例如，關于中央政府對區域經濟實施調控的范圍、權限、原則等方面的內容，仍然缺乏明確的法律規定，中央政府和地方政府的經濟管理權限仍舊不清。再如，關于規范區域競爭，推動區際協作的方面，目前僅見于國務院1986年頒布的《關于進一步推動橫向經濟聯合若干問題的決定》等零星的規定，大多數區際關系的協調，仍處于無法可依的狀態。（4）制度本身的不完善，不能適應區域經濟發展和區域經濟宏觀調控關系的要求。例如，1990年《分稅制條例》對我國中央和地方的財權關系的劃分以及建立在分稅制基礎上的中央財政轉移支付制度仍然不夠合理，不能適應國家對區域經濟實施有效調節，縮減地區差距，促進共同發展目標的要求。針對我國區域經濟宏觀立法中存在的問題，擬提出以下幾個方面的建議，作為我國區域經濟宏觀立法完善的方向：（1）制定《宏觀調控基本法》和《區域經濟協調發展法》，為區域經濟宏觀調控提供基本的法律依據。《宏觀調控基本法》要從總體上規定國家宏觀調控的任務和指導思想，國家宏觀調控機關的組織結構和權限，政府宏觀調控的原則、方式和程序，宏觀調控的法律責任等基本制度。《區域經濟協調發展法》則是在《基本法》的指導下，對區域經濟發展的目標、管理體制、戰略部署、調控組織和調控原則以及中央和地方在宏觀調控中的關系等問題加以具體規定；（2）完善分稅制，建立規范的轉移支付制度。首先要對我國現行分稅制對于中央稅、地方稅和中央地方共享稅的稅種劃分進行調整，明確中央和地方的財權關系。在此基礎上，按照財權和事權一致的原則，明確劃分中央和地方的經濟管理權限，并按照因素法確定中央對地方的轉移支付數額，建立以橫向平衡為主的轉移支付制度；（3）制定《反地方保護法》等規范區際競爭的法律法規，為各地區參與市場競爭提供法律規范，制止過度競爭和惡性競爭，制定《地區協作法》，以推動地區協作和橫向聯合；（4）對現有的區域經濟政策性法規進行“廢、改、立”工作，使之與不斷發展的區域經濟保持動態的相適應。