治安調解協議的法律效力探析

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［摘要］治安調解制度相對于人民調解、司法調解而言，其在避免輕微違法案件中違法行為人被治安處罰、維護社會治安秩序穩定、化解社會矛盾等方面具有顯著優勢。然而由于治安調解協議不具有強制執行力，部分當事人不履行調解協議較為隨意，造成行政和司法資源的嚴重浪費。該文基于提高治安調解的社會功能考量，對明確治安調解協議的法律效力進行可行性探析和建議。

［關鍵詞］治安調解；協議；法律效力；合理反悔

一、我國治安調解的界定及功能

（一）治安調解的定義。依據《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》（以下簡稱《程序規定》）、《公安機關治安調解工作規范》（以下簡稱《工作規范》）的規定，以及受社會矛盾糾紛逐年上升趨勢的影響，基層公安機關的日常工作中存在著大量的治安調解問題。根據孟昭陽教授的定義，治安調解是指：“公安機關根據法律法規對因民間糾紛引起的打架斗毆或損毀他人財物等情節輕微的違反治安管理行為及其損害后果，在自愿的基礎上，采取說服教育等方法，促使當事人互諒互讓，通過協商達成協議，解決糾紛、處理治安案件的方式。”[1]1.適用治安調解的案件范圍。根據《治安管理處罰法》第9條規定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。”同時《工作規范》第3條第2款中將民間糾紛定義為：“是指公民之間、公民和單位之間，在生活、工作、生產經營等活動中產生的糾紛。”結合這兩個法律條文的規定，能夠進行治安調解的違反治安管理、情節較輕的民事糾紛，主要包括：因為高空拋物、寵物、車位、噪聲等引起的鄰里糾紛；因夫妻之間口角、贍養問題、兄弟分家、財產分割以及子女撫養權、家暴等引起的家庭糾紛；因財產、土地的所有權、使用權引起的和商品的買賣、租賃等以及債務等引起的財產性糾紛；因輕微的刑事、行政違法行為而侵害他人人身權或財產權引發的侵權性賠償糾紛。另外，《工作規范》第4條中明確排除了對于雇兇傷害他人的，結伙斗毆的，尋釁滋事的，多次實施違反治安管理行為的，當事人明確表態不愿意接受調解的，當事人在治安調解過程中又引發爭端的，以及其他不適合通過調解處理的六類案件不能進行治安調解。2.治安調解的適用條件。對此，我們應明確一點，治安調解的適用范圍和條件是不同的，適用范圍應是屬于適用條件之內。根據上述三部法律的相關規定，適用治安調解時應符合下列條件：（1）案件屬于可以適用治安調解的范圍，即因民間糾紛引起的打架斗毆或損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的案件。（2）應當給予治安處罰，只是由于治安調解達成協議并被當事人履行后可以免于治安處罰，若當事人調解后未能達成協議或達成協議后并未履行，則應對違反治安管理的行為人進行治安處罰。（3）當事人雙方均自愿接受調解，對此公安機關應首先對當事人可以選擇治安調解及調解后的后果進行必要的釋明，是否進行調解，應完全由當事人自主決定，若一方當事人堅持要求對違法行為人進行治安處罰，公安機關不能因為追求案件調解率的功利考量而強迫當事人進行治安調解。（4）公安機關認為可以進行治安調解。（二）治安調解具有的功能。雖然有學者對目前治安調解實行中所存在的負面社會效應進行了總結，如公安機關在追求低成本及迅速解決糾紛的同時可能會造成一些不公正的結果；部分民警濫用治安調解造成侵害當事人訴權、影響社會風氣的不良后果；部分當事人濫用治安調解來規避法律處罰造成群眾社會價值觀念扭曲、影響法制建設等。但從治安調解整體運行的情況來看，治安調解在解決群眾糾紛，化解矛盾方面所具有的正面社會效應和功能是不容忽視的，具體有如下幾方面：1.有利于公安機關解決社會糾紛矛盾、控制并避免糾紛擴大或轉化為惡性事件。就目前來看，由民間糾紛引起的情節輕微的違法治安案件，相比其他案件來說，數量是非常多的。而治安調解與其他行政處罰手段相較，具備自愿協商、快速經濟等優勢，不僅有助于緩沖當事人之間的對抗心態，平復或減輕被處罰的違反治安管理行為人對社會的不滿和仇視心理，降低矛盾向犯罪轉化的概率，還可以節省公安機關等糾紛解決機構的案件處理成本。2.培養并提高公民的法律意識。當事人在經過一次治安調解的完整過程后，將會對法律的概念有一個較為清晰、深刻的印象，治安調解的過程也是對公民知曉其基本權利義務、法律的具體內容及程序、違法的后果及責任等進行法制宣傳教育的有利契機。無論調解成功與否，都會使雙方當事人今后的法治觀念和意識、法律責任得到質的增強。3.分流矛盾糾紛，緩解司法壓力。如果大量的糾紛全都涌至法院由法官解決，勢必會使案件審理的精確度下降，損害司法權威。而治安調解在幫助解決輕微的治安案件、避免矛盾激化方面所具有的功效早已被證明，同時，通過這種方式解決糾紛有效地提高了群眾的滿意度并分流了案件，緩解了司法壓力。4.使百姓信服，提升公安機關公信力。輕微治安案件，常常是由生活瑣事或個人情緒失控所引發，若一律按照法律規定處以治安處罰，有時不僅不利于解決矛盾，還有可能會使當事人因不滿處理結果而針對公安機關。因為就矛盾雙方而言，受害的一方往往認為對方處罰過輕，而相對方則可能認為自己所受的處罰過重。也即，矛盾的雙方可能對公安機關的處理都不滿意。而通過治安調解解決輕微治安案件，可以使受害人在得到一定經濟補償的同時，又免除了違法行為人的治安處罰，雙方都能獲益，從而可以有效緩解警民矛盾。同時通過民警在調解過程中對雙方的苦衷和訴求的了解并斡旋，促成協議的達成可以使民眾增加對民警的信任感，提升公安機關的社會形象和公信力。

二、治安調解協議的法律效力現狀

我國對治安調解法律效力規定的條文主要有三條。《治安管理處罰法》第9條規定：“經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”《程序規定》第184條、185條均做出了類似的規定，只是增加了在告知當事人向人民法院提起民事訴訟之前公安機關仍可再行調解。（一）治安調解的后果。根據上述三條規定，并結合治安調解實踐，輕微治安案件經過調解后，可以產生以下兩種后果：第一種是經過治安調解達成協議并完全履行的，對當事人的治安違法行為不再處罰，治安案件亦作結案處理；第二種是經調解未達成協議或者雖達成協議但不履行的，則對當事人的治安違法行為進行治安處罰，民事爭議部分告知其向法院起訴。（二）調解協議缺乏管束力，履行存在不確定性。實踐中，因為法律并沒有賦予治安調解協議強制執行力，因而雙方當事人達成協議并自動履行完結，雖然是公安機關預想的理想目標，但是也會存在調解失敗或達成調解協議但一方又反悔、協議的履行存在不確定性的情況。對此，公安機關一般通過對違反治安管理的行為人進行治安處罰的方式結案，同時告訴當事人可以就民事爭議自行去法院提起訴訟，而不能向法院申請強制執行治安調解協議，協議也不能被公安機關強制執行[2]。（三）治安調解的后續處置路徑不科學。由上述治安調解的后果可知，當出現經調解未達成協議或者雖達成協議但不履行的情況時，治安調解的后續處置途徑只有當事人向法院起訴，如此會造成：一是案件長久未解決，當事人的合法權益得不到及時保護，最后還得通過訴訟解決，這與分流案件的立法本意相悖；二是使得案件又回到了原點，公安機關前期的治安調解工作被全部否定，使得當事人對公安機關的權威性和公信力產生懷疑；三是法院受理了當事人的起訴后要重新對案件進行審理，公安機關前期的調解工作并不被認可，如此會造成司法資源的浪費。另外，實踐中也會存在經調解達成協議后當事人又反悔的情況，對此該如何處理，法律上為空白。

三、明確治安調解協議法律效力之可行路徑

（一）賦予治安調解協議民事合同的法律效力。在現階段，如果當事人在達成治安調解協議后不履行，則該協議將被視為無效，當事人只能就民事爭議部分向法院起訴，而不能就調解協議的內容向法院起訴。而法院對該民事爭議進行審理時也不會依據之前已達成的治安調解協議，這樣重復調解、訴訟無疑增加了當事人解決糾紛的成本并造成行政、司法資源的浪費。與人民調解對比之后不難發現，當下治安調解協議法律效力所面臨的尷尬境地與《人民調解法》出臺前人民調解協議所面臨的境地有著相似之處，而根據相關司法解釋，已將人民調解協議認定為具有民事合同性質。而從治安調解實踐來看，在調解過程中公安機關并不是以行政強制力來強制解決糾紛，而是在當事人自愿的前提下居中斡旋、調停，當事人有充分發表自己意思并處分自己權益的機會。因此我們可以借鑒人民調解制度的完善途徑，賦予治安調解協議以民事合同的法律效力，并可以采取《人民調解法》第32條的做法，在治安調解協議達成后，若一方當事人不履行該協議，則另一方當事人可以向法院起訴，此時法院只需審查該協議內容，而無需對原民事糾紛進行審理，如此可以在實現公平正義的同時又兼顧效率，節約司法資源。（二）引入司法確認機制，賦予治安調解協議執行力。我國對調解協議進行司法確認最早始于人民調解制度，2010年的《人民調解法》規定，當事人達成調解協議并經簽名蓋章后30日內，可以共同向人民法院申請司法確認，法院依法對調解協議進行審查并進行效力上的確認，一旦經法院確認為有效，當事人又不履行的，另一方當事人可向法院申請強制執行[3]。而我國《民事訴訟法》第195條亦規定法院在受理當事人的調解協議確認申請后，經審查裁定該調解協議有效并予以確認后，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向法院申請執行該調解協議。對此，完善治安調解的強制法律效力，可以參照人民調解制度，嘗試通過司法確認程序賦予治安調解協議執行力。如何建立治安調解協議司法確認制度，可以考慮如下幾個方面：首先公安機關應當告知當事人可以向法院申請進行司法確認及確認的法律后果：調解協議一旦經法院確認為有效即具有強制執行力，一方不履行時對方可以直接申請人民法院強制執行該協議，若當事人不申請進行司法確認，則該協議僅具有合同效力，一方不履行時對方可向人民法院起訴來解決民事爭議；其次，要求進行司法確認的治安調解協議應具有具體的給付內容，因為對于沒有具體給付內容的治安調解協議，如當事人僅要求對方口頭道歉等，則沒有進行司法確認的必要；再次，應明確向法院申請司法確認的法定期間，對此，《人民調解法》規定當事人可在達成調解協議并簽字蓋章之日起30日內申請司法確認，考慮到糾紛的及時解決和便于公安機關盡快結案，可考慮當事人在達成治安調解協議后15日內申請進行司法確認；最后，明確治安調解協議經司法確認后的法律效力：經法院審查后確認治安調解協議有效，則一方當事人不履行，對方當事人可以向法院申請強制執行，若經法院審查后確認治安調解協議無效，當事人可重新申請公安機關調解或向法院起訴。（三）增設合理反悔原則。賦予治安調解協議合同效力和司法確認后的強制執行力并不意味著當事人一概不能反悔。對此應當明確在治安調解協議達成前，當事人可以退出調解不受任何限制，這是當事人自愿原則的體現。但在調解協議達成后，則應遵循合理反悔原則。1.合理反悔應限于幾種特定情況：一是違背自愿原則，一方通過強迫、威脅等方式強迫對方接受治安調解并達成協議，或民警為促成快速結案而向有過錯方施壓強制其接受不合情理的賠償條件的。二是違反合法性原則，包括調解過程違反法定程序，協議內容違反法律或公序良俗等。三是因重大誤解而達成的協議，例如對有人身損害的案件中，受傷方自以為傷勢較輕，未經醫院檢查便接受了對方小數額的賠償并簽訂了協議，但后經醫院檢查驗傷，發現自己傷勢較重，對方的賠償金額不足以支付全部醫藥費用。對此可以借鑒適用合同法上的相關規定，允許當事人申請撤銷該協議，即可以反悔。2.合理反悔應有時間限制。雖然對違反自愿原則、合法原則等情形的可以允許當事人反悔，為當事人提供一個救濟自己權利的機會，同時也是對惡意反悔的一種限制，但是應對合理反悔進行必要的時間限制。綜合《工作規范》中民警了解協議履行情況的規定，將一般情況下的反悔時間設定為達成調解協議后的三日之內較為合適，對于重大誤解的調解協議的反悔，可以比照民法典的規定，自知道或應當知道撤銷事由之日起90日內有權請求法院予以撤銷。

參考文獻

［1］孟昭陽.治安調解的界定及適用范圍與條件［J］.中國人民公安大學學報(社會科學版),2008,24(06):90-96.

［2］蔡鳴杰.大調解格局下的治安調解研究［D］.蘇州大學,2018.

［3］鄭海,陳嘉鑫.公安派出所調解的改進路徑研究［J］.湖北警官學院學報,2019,32(06):136-143.

作者:王秀萍 單位:寧夏警官職業學院