地下空間開發之法律調整機制論文

導語：地下空間開發之法律調整機制論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、地下空間開發利用是一種發展趨勢

（一）地下空間開發歷史淵源悠長

地下空間開發利用與人類社會發展可謂息息相關。綜觀古代，人們對地下空間的利用主要是修建帝王陵寢，而到近現代，地下空間利用形態進一步多樣化，概括起來主要有：基礎設施建設、災害防治、景觀改造和特性利用等等。例如，地鐵、（電線、自來水、污水、燃氣等）共同管道等市政設施；防控避難所等主要用來災害預防；為進行市政景觀改造，可使電線、交通樞紐等埋于地下。到目前為止，世界上有很多國家和城市都建有了地鐵。美國紐約洛克菲勒中心的地下步行街非常發達，已經連貫了10個街區，而休斯敦市的地下街則連接了上百座的大型的城市建筑物。[1]巴黎的下水道網號稱“巴黎下的巴黎”，全長已超過2000公里。在地下空間利用方面最發達的還要屬日本，特別是它的地下共同管道（也稱“共同溝”）不但建設歷史悠久，而且建設水平也在世界前列。我國雖然對地下空間的現代化利用起步較晚，但發展速度很快，現全國多個城市已建有地鐵，地下商業步行街、地下停車場等迅速發展，大型城市地下綜合體建設項目多、規模大、水平高，地下共同管線在各城市建設中也日趨完備。[2]

（二）“21世紀是地下空間的世紀”

世界經濟合作與發展組織早在1970年就提議：21世紀的城市其地面的使用僅限于住宅、公園和廣場，交通、通信、水道、煤氣等市政基礎設施應進一步地下化，而且也應該將停車場、車庫、垃圾、污水處理等最大限度的設置于地下。其實早在上個世紀末，土木建筑領域就普遍認為：21世紀將迎來地下空間開發高峰期，城鎮規劃領域也深刻的認識到：向地下延伸發展空間是節約土地資源，優化城市功能，改善城市生活環境的極佳選擇。[2]進入新世紀，世界各主要發達國家在進行舊城改造、建設新城的過程中，為緩解城市壓力，實現集約發展。更加重視對地下空間的開發利用。21世紀是地下空間的世紀，同樣也是我國地下空間開發利用的高潮時期。在今后的50年里，我國也將實現國民經濟發展的第三步戰略目標，全面實現現代化。與之相適應的，我國城市化水平將達到65%以上。在這一城鎮化歷程中，地下空間必然將發揮著越來越重要的作用。“預計到本世紀20年代，我國城鎮地下空間開發利用可能出現高潮，進入大規模發展的更高階段。”[3]

二、我國地下空間立法現狀與國外相關立法評析

（一）我國地下空間開發利用中，相關法律法規不完備

我國理論界對地下空間的研究開始較晚。20世紀80年代，學術界才首先提出“地下空間”概念，但當時對這一概念的研究僅限于地下空間開發的設計與施工技術方面。20世紀90年代，特別是21世紀初，隨著“城鎮地下空間開發熱潮”的興起，地下空間開發產生的權屬糾紛、權利處分收益、地下空間管理等法律問題也日漸突出，學界才開始逐步著手地下空間開發利用的法律法規制定和理論研究上。1996年《中華人民共和國人民防空法》審議通過，它是我國第一部提到地下空間建設規劃的法律。1997年建設部制定并頒布了《城市地下空間開發管理規定》，這對我國地下空間開發管理具有里程碑的意義。它專章規定了城市地下空間的規劃、工程建設以及工程管理等內容，為合理開發城市地下空間資源，加強對城市地下空間開發利用的管理，提供了重要的法律依據。2007年《中華人民共和國物權法》頒布，該法第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立。”這是我國第一次以立法的形式承認空間權的存在。[4]我國當前地下空間方面的立法不足主要體現在以下幾個方面：

（1）專門規范地下空間開發的法律規范缺失。《物權法》雖涉及到建設用地使用權的地下設定問題，卻未在更本質的層面上提出地下空間權這一概念和界定其權利性質與歸屬，亦未對此權利的取得、處分和收益等內容作出專門規范。

（2）已有的相關法律規范效力位階較低，對地下空間利用的實踐活動缺乏有力指引。《城市地下空間開發管理規定》雖專章規定了城市地下空間的規劃、工程建設以及工程管理等，但由于其是由作為國務院組成部門的建設部制定頒布的，效力層級較低，對實踐活動的指引作用有限。此外，諸如上海、天津、深圳等一批經濟較發達的城市制定的地方性法規，一方面其只能在相應的行政區內適用，另一方面他們無法對涉及地下空間開發利用的民事基本制度、行政管理基本制度等作出規范。

（3）已有的法律規范內容單調。無論是《物權法》，還是《人民防空法》，亦或是《城市地下空間開發管理規定》均只簡單規定了涉及地下空間的某一方面內容，對于整個地下空間開發利用的法律調整機制未形成系統的有效的規范。故而，在地下空間開發的過程中導致規劃無序，缺乏統籌；管理混亂，政出多門；更嚴重者導致了地下空間資源浪費，人們生命財產遭受損失，生態環境遭受破壞。

（二）國外關于地下空間開發已有相關法律調整規范

在世界主要的經濟發達國家，由于其較早地面臨了地下空間利用問題，所以為適應和保障地下空間的發展需要，各國針對地下空間方面的立法也較完備，甚至形成了以地下空間權為核心的地下空間專門法律體系，以日本體現的最為突出。

（1）日本

1963年，日本國會通過了《日本共同溝法整備特別措施法》，目的是通過制定共同溝（也稱“地下共同管線”）①建設和管理相關措施，在特定道路上與伴隨路面挖掘而進行的地下占用限制相配合實施共同溝整備，以保全該道路結構，確保交通順暢。1966年，日本修改民法典，規定“地下或空間，固定上下范圍及其工作物，可以以之作為地上權的標準。”②據此規定，日本民法典確立了“空間權”概念。1995年，為整備特定道路的電線共同溝，保全道路結構，確保道路交通安全有序，日本還制定了《日本電線共同溝整備特別措施法》。直到2000年，頒布了《大深度地下公共使用特別措施法》，至此，日本的地下空間法律體系基本形成。日本在對地下空間開發進行法律調整的過程中有兩個突出的特點：第一，民法典中較早的確立了“空間權”概念，并對空間權屬、空間使用與處分等問題進行了深入研究，為地下空間開發實踐提供了理論基礎。第二，在進行專門立法時機尚不成熟時，針對特定發展階段所出現的地下空間開發問題出臺專門的法律、法規進行規范，并直至形成較科學完備的地下空間開發專門法律體系。第三，明確了政府在地下空間開發利用中的主管機構和管理權限，統一負責，避免政出多門、九龍治水，并形成了綜合管理和專項管理相結合的管理體系。

（2）美國

美國是最早關注空間權立法的國家。早在19世紀五十年代美國確立了空間權制度。在20世紀初，將地表上方和下方的一定范圍內的空間進行分割并確定范圍進行出租、出售，獲取經濟利益的現象不斷發生。為此，1927年伊利諾斯州制定了《關于鐵道上空空間讓與租賃的法律》，這是美國第一部空間（當然也包括“地下空間”）權及使用收益的法律。1973年《俄克拉荷馬州空間法》，“該法集有關空間權領域研究成果與判例之大成，詳細規定了空間權的各項制度。為美國現代空間權法律制度產生了深遠影響。”[5]

（3）其他國家

當然，在英國、法國、德國等國家也都較早的對空間（包括地下空間）權內容進行了規范。如英國“可以將地下空間水平或垂直區分，作為權利之標的而自由設定地下利用權。”③再如法國“土地所有權包含該地上和地下的所有權。”[6]德國“土地所有權人之權利達至其土地地表之上的空中和地表之下的地殼……”

三、建立以“地下空間權”為核心的法律調整模式

（一）確立地下空間作為地下空間開發利用法律關系的客體

1.地下空間概念的法學意義

地理學意義上，“地下空間”一般是指地球表面以下的土層或巖層中天然形成或人工開發的空間場所；但法學意義上的地下空間含義不同于地理學意義上的地下空間含義。法學意義上的地下空間是將地下空間作為地下空間開發利用法律關系的客體看待。其能為人類支配，能滿足人類生產生活需要，并以此受到地下空間方面的法律法規的調整。《城市地下空間開發利用管理規定》對“城市地下空間”進行界定：是指城市規劃區內地表以下的空間。筆者以為，城市地下空間是指城市規劃區內地表以下的，能受法律規范調整的，可為人類利用的已開發的和未開發的地層空間場所的總稱。

2.地下空間的法律特征

在探討地下空間的法律特征之前，有必要先交代一下地下空間具備自然資源基本屬性，地下空間的這種自然資源屬性④是地下空間能進入法律調整范疇，為人們生產生活所開發利用并產生利益的必要前提。當然，作為法學意義上的地下空間則是在具備自然資源基本屬性的基礎上又含有了典型的法律特征。具體說來：

（1）地下空間具備價值性，能給人們生產生活帶來一定的財產性利益。地下空間資源首先必須具有利用價值。[3]而這種利用價值又同時需要在人類社會的生產交換活動中得以展現，通過交換滿足人們對地下空間資源的利益需要。這便使地下空間資源具有使用價值與交換價值的雙重價值屬性。故而，地下空間資源一旦進入市場流通領域，便自然的成為市場交易的對象，亦便自然的成為地下空間開發利用法律關系的客體。在我國，這一屬性體現最明顯的則是在城市。城市地下空間資源作為城市土地資源的自然延伸，因此也具備了與城市土地資源相類似的價值屬性。隨著近年來我國城市化進程中，城市土地所創造的巨大財富和社會效益中，不能排除城市地下空間資源在其中的顯著價值。

（2）地下空間具備可控性，能為當前人力所支配，并以此滿足人們對地下空間的利益需要。一般認為，除人身外，凡能為人類排他支配，受人控制且肚里能使人類滿足其生活需要上只需要的對象可成為法律關系之權利義務針對之對象。[7]地下空間資源的開發受地質環境和經濟實力與技術水平的制約，特別是經濟實力和科技水平的影響。但隨著人類科技發展水平的不斷提高，國民經濟實力的不斷增強，人類對地下空間資源的開發利用范圍和深度都有了質的躍升。現如今，人類的地下空間開發利用活動已能夠深入地下空間的各個層次，在人們的生產活動中，關于地下空間資源的交易活動自然也變得頻繁起來。人們可以在法律規范的范疇內根據自己的意志進行占有、使用和處分地下空間，以此滿足自己對地下空間資源的利益需求。在當今的社會經濟活動中，地下空間儼然成為地下空間開發利用法律關系的客體。

（3）地下空間具有稀缺性和有限性。地下空間的稀缺性和有限性是自然資源的固有特性。從總量上來看，地下空間的儲備是有限的，可供人們開發利用的部分不是可以無限制使用的，其具有稀缺性。地下空間資源的稀缺性和有限性，決定了法律對其進行調整的前提。任何可以無限供給，不具有稀缺和有限屬性的資源不可能成為法律關系的客體，也沒有必要進行法律調整。[8]在我國，隨著城鎮化進程的加快，人們對地下空間的數量需要日益增加，這就產生了一對供給與需要的矛盾，即地下空間資源可供利用的部分不能滿足人們在利用數量上不斷增加的矛盾。因此，為調整由此所產生的地下空間所有、使用、處分和占有等方面的利益糾紛，需要法律進行規制，化解各種利益沖突，使相對有限的地下空間資源在人們的生產生活得到合理、有序而又高效開發利用。

（二）確立地下空間權利體系

地下空間權利是以地下空間資源為客體的各種權利內容的集合。按照人們對地下空間的不同利益需求和取得方式，地下空間權利一般包括地下空間所有權和地下空間使用權等內容組成。[9]

1.地下空間所有權

地下空間所有權，是指地下空間所有人（在我國，所有人為國家或集體）⑤對地下空間的占有、使用、收益、處分，并排除他人干涉的權利。（1）地下空間的占有,是指地下空間的所有人及其他權利人根據法律規定或符合所有人的意思,通過法定程序實現對地下空間實際上的占領和控制。（2）地下空間的使用，是“依照物的性能和用途,并不毀損其物或變更其性質而加以利用。”[10]地下空間的使用權能，本質上實現了地下空間的使用價值。（3）地下空間的收益是指“把地下空間投入到社會生產過程、流通過程而所取得到的利益”[10]。當然，地下空間收益權能的發揮要受到必要的限制，需以法定的程序，并按照法定的用途和目的展開。（4）地下空間的處分是指地下空間權利人有權將地下空間使用權轉讓給他人占有、使用并獲取利益，也可以設定地下空間地役權、抵押權、租賃權等。

2.地下空間使用權

“空間”（包含地下空間）權是一項獨立的用益物權。[11]由于地下空間所有權與使用權呈現相對分離的狀態，地下空間使用權可以基于地下空間所有人或是使用人的意志而形成的一項獨立權利形式，因而自然人、法人和其他經濟組織在不享有地下空間所有權的情形下，仍然可以依劃撥、出讓、轉讓等方式取得地下空間的使用權而參與市場交易活動，獲取經濟利益。在城鎮中，地下空間的開發利用活動頻繁，利用形式多元。城市地下空間權注重對城市地下空間的使用價值的發揮，以對城市地下空間的使用和收益為主要內容。在市場經濟中，作為城市地下空間開發利用法律關系客體的城市地下空間，本身就具有顯著地經濟利益。城市地下空間權正是為了合理利用該特定地下空間以獲取經濟利益，或是滿足公共利益的需要而存在的法律權利。因此，隨著我國城市地下空間開發和利用進程的加快，城市地下空間權作為一項獨立的用益物權形式，其重要意義也越來越顯著。

3.確立地下空間權實現的配套法律制度

（1）登記制度地下空間作為一種不動產形式，其公示方式應該采登記形式。[12]首先，在我國地下空間所有權被國家或集體獨占享有，無須進行登記公示。但是，地下空間使用人取得特定范圍的地下空間，需要進行進行登記，以此明確其相關權利歸屬，交易活動中的矛盾糾紛。其次，在土地及其上下的利用上，地下空間使用人與地表之土地所有人、土地使用人均可以建立相應的物權形式，由此便產生了縱向利用與所有上的相互關系。各權利人利用的空間都必須是特定的，不能侵犯他人所享有的或使用的土地（或地上、地下空間）范圍。此時，各權利人必須依法辦理登記手續，領取相應的地下空間使用權憑證，以此限定各自之權利行使界限。第三，登記事項除應該包括權利歸屬及行使限制外，還應該對地下空間的開發用途，使用期限進行規定，特別是開發用途必須明確限定。地下空間開發的不可逆性、不可移動性等不同于地上空間的特殊性決定了地下空間開發成本會較高，工期會較長，所以對其使用用途進行登記會更嚴于地上空間的利用。（2）權利期限制度在我國，地下空間權的期限問題主要是指地下空間使用權的存續期限。當然，地下空間使用權的期限主要受兩個因素影響，即因取得方式的差異而有不同期限限制，因不同登記使用用途而有不同期限限制。地下空間權的期限可以以約定設立，也可以以法律規定設立。由于地下空間不同于地表及其地上空間的特性，地下空間的期限形式會多以法律規定形式設立。首先如果建于地下的建筑物或者工作物以公共利益而存在，則其使用期限應當有法律、法規明確規定，若沒有相關規定，則應以該地下建筑物或工作物的存續使用壽命為該使用權期限。其次，非以公共利益為目的建立的地下建筑物或工作物的利用期限應尊重相應地下空間使用人之間的約定，如果沒有約定，則可以以該地下建筑物或工作物的法定期限或存續使用壽命為該使用權的期限。[6]當然，地下空間使用權期限也會因地下空間權期限屆滿等法定或約定的原因而消滅。

四、結語

當前，我國國民經濟發展速度飛快，資源緊缺已成為經濟社會發展嚴重“瓶頸”，而土地的縱向開發利用己經是大勢所趨。以規劃范圍內，地表以下的一定“空間”范圍為客體構建地下空間權利體系，規范人們的地下空間開發秩序，保護地下空間各權利人的合法利益，同時提高人們積極開發利用地下空間資源的意識，能夠實現對地下空間資源的合理、有序、高效利用，緩解因經濟發展對地上資源的需求緊張狀況，滿足人們生存與發展需要。因而，在我國，以立法形式明確地下空間的權利歸屬、性質以及使用形式，確定地下空間登記、期限等配套制度，構建以“地下空間權”為核心的地下空間法律調整機制，有充分的合理性和必要性。同時，對人們合理地開發利用土地資源，保護改善生態環境也將具有重大的理論意義和實踐意義。

作者：閆發偉王振云工作單位：福州大學法學院