透析農民工養老保險的困境及對策

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摘要：國家和政府一直關注農民工的養老保險問題，但是在實際的運行中仍呈現出一系列的問題。其中以參保率低、退保率持高不下為主要的困境。本文通過對政府、企業、農民工三方責任主體的權利和義務的具體分析，找出造成這些困境的原因，相應地提出解決農民工養老保險的對策和建議。

關鍵詞：農民工養老保險困境影響因素

農民工是我國的制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊群體，特指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者。[1]農民工是一個被邊緣化的群體，盡管農民工“亦農亦工”“非農非工”的特殊身份使他們一直處于尷尬的境地，但他們為工業化和城市化進程發揮著不可忽視的作用，然而他們的權利卻得不到相應的社會保障。

一、我國農民工養老保險制度的運行狀況

對農民工養老保險模式探索，最早是深圳于1987年建立農民工的養老保險制度，逐步擴大到廣州（1998）、北京（1999）、浙江（2001）、上海（2002）、南京（2002）、成都（2003）、福建（2005）、青島（2005）等地，這些探索雖然在一定程度上取得了成就，但在實際運行中仍出現一系列問題。

（一）參保率低。

農民工參加養老保險的比率普遍偏低。據原勞動保障部社會保障研究所2007年赴深圳、上海實地調研的最新情況顯示：深圳全市共有400萬人參加養老保險，其中，農民工約250萬人，農民工實際參保率不超過50％。根據國家統計局農民工統計監測調查，截至2008年12月31日，全國農民工總量為22542萬人。在這個龐大的人群中，只有4942萬人參加了工傷保險，基本養老保險的總體參與率僅為15%，并且參保者中能夠達到15年以上繳費并工作到退休年限享受養老待遇的人數更少。根據2009年9月16日統計局的報告，農民工參加保險的人數有所提高，但是參保比例仍然偏低。截至6月底，外出農民工參加養老保險人數為2380萬人。

（二）退保潮來勢洶涌，退保率持高不下。

據深圳社保中心統計，2008年，深圳近500萬人參加基本養老保險，但當年退保的人數多達83萬人。2009年，深圳共有493.97萬人參加基本養老保險，退保的人數多達83萬人。1月份，蘇州民工退保也達600多萬人。2009年12月31日當天，深圳退保達到2萬人左右。人力資源和社會保障部2009年3月31日公布的最新數據顯示，截至當年2月底，已經有97萬農民工退出了養老保險。

二、農民工養老保險制度產生困境的原因

（一）城鄉二元戶籍制度的限制。

由于我國長期形成的二元戶籍制度影響深遠，乃至形成二元勞動力市場、二元社會結構、二元經濟結構、二元的社會保障制度。社會保障體系的城鄉二元體制造成的一個后果便是社會公正之理想與現實的脫節，人為地拉大城鄉之間的差距，造成管理上的不便[2]。對城鄉居民的區別對待，分別管理，割裂了城鄉的聯系，雖然現在對戶籍的管理適當的放松，但是長期形成的制度影響已經根深蒂固，短期之內很難改變。

（二）各地實踐模式的差異性造成農民工養老保險關系轉移困難。

目前，我國已經建立的農民工養老保險模式大體上可以分為以下幾種類型：

第一種是以廣東和深圳為代表的擴面型。該模式的主要特征是把農民工的社會養老保險納入“城?！敝贫鹊目蚣芟掠枰园才?，通過“城?！钡臄U面，實現農民工的社會養老保障，這一模式也被稱為“融入型”。該模式在一定程度上體現了社會公平，使農民工和城市市民享用同等的待遇，但繳費標準可能會超出農民工的承受范圍。

第二種是以北京為代表的仿城型。該模式的主要特征是參照“城保”制度的做法，為農民工設計了獨立的社會養老保險制度。這種模式堅持雙低標準即“繳費基數低，待遇水平低”，用人單位和農民工個人的繳費負擔相應有所減輕，充分體現了“低門檻進入，低標準享受”的雙低原則；這種模式考慮到農民工的群體特征，短期內可能會取得不錯的效果，但是這種人為增加農民工養老保險體制，勢必會形成農民、農民工、市民的“三元格局”，因此，該模式只能作為過渡期的權易之策不能作為解決農民工養老保險的最終選擇。

第三種是以上海和成都為代表的綜合保險型。該模式的主要特征是將農民工的養老、醫療、工傷等多種風險放在一個制度框架之下統一承辦的一種社會保障方式。該模式引入商業化運作機制，雖然解決農民工養老保險關系轉移難的問題，但是與城市社會保險制度脫節，不利于我國社會保險的長期發展。

第四種是以山西省為代表將農民工納入新型農村養老保險體系，形成“大賬戶、小統籌”的特色。這種模式考慮到農民工最終會回鄉的群體特點，該模式實質上也是“融入型”的一種。該模式只考慮到第一代農民工的群體特征，忽略了新生代農民工群體，他們對融入城市的愿望更加強烈。如果只簡單地將農民工的養老保險納入新型農村養老保險體系也是不現實。

由以上的模式可以看出來，目前，我國農民工養老保險在實踐探索中雖然取得了一定的成就，但是各個模式之間互相獨立，各個省市之間相互分離，導致統籌層次低，從而降低了農民工參加養老保險的積極性。

（三）農民工的特殊性與養老保險制度之間的矛盾。

之所以會造成農民工養老保險參保率低、退保率高是有多方面原因的。從理論層面上看，根本的原因是現行養老保險制度下農民工群體的特殊性與養老保險的固有屬性之間存在著一系列的矛盾。[3]

1.農民工的收入低與養老保險高費率之間的矛盾。

農民工進城務工最主要的目的就是掙錢，他們進城大都從事一些重、累、臟、險的粗活，收入普遍低于市民的平均工資。據湖南、四川和河南三省的抽樣調查，農民工月實際勞動時間超過城鎮職工的50%，但月平均收入不到城鎮職工平均工資的60%，實際勞動小時工資只相當于城鎮職工的1/4。據調查，沿海有的地區農民工工資過去十年年均提高不到10元錢，扣除物價上漲因素實際上是負增長。[4]農民工大都肩負家庭的重擔上有老下有小，除了基本生活所需還要支付子女的教育、老人的贍養。如果讓他們拿出工資4%~8%來繳納并非他們目前最需要的養老保險，必然會產生抵制情緒。

2.農民工的流動性強與養老保險的繳費年限長之間的矛盾。

流動性強是農民工的一個重要特征，而且這一特征短期內不會消失。農民工在城市主要是從事餐飲業、制造業、建筑業、服務業等行業工作，但是農民工在餐飲業、工廠企業的平均務工時期是3~5年，從事建筑等純體力工作的農民工在同一個地方工作的平均務工期限是2~3年，他們往往都達不到15年這個最低的繳費年限，從而形成“參保-退保-再參保-再退?！钡膼盒匝h。

（四）農民工對制度缺乏相應的了解，參保意識薄弱農民工和國家政府間信息的不對稱極容易造成制定的制度與農民工對制度認知程度之間的斷層，實際執行過程中困難重重。從制度層面來講，目前，已經形成的農民工養老保險制度大多是從宏觀層面考慮，對農民工自身的特征考慮存在一定程度的欠缺，所以導致制定的政策法規往往達不到預期的效果。

從農民工的角度來說，農民工思想很單純，只要干完活能順利拿到他們的工資就很滿足了，很少考慮到工傷保險、醫療保險等一系列本該享受的社會保障權利。尤其是養老對他們來說并不是最迫切的需要，加之對國家的政策知之甚少。另一方面受根深蒂固的傳統思想影響，他們往往把養老寄托在養兒防老以及依托在土地上的家庭養老保險，尤其是近些年政府不僅取消了農業稅而且對土地實行補貼，更加深了農民工與土地之間割舍不斷的聯系。

在長遠利益和眼前利益之間，加之一系列不確定的因素，農民工往往會選擇眼前可以看得見的利益，對社保的期盼與現實的博弈使他們最終選擇放棄養老保險。

（五）企業對農民工養老保險的消極態度嚴重影響農民工養老保險制度的運行企業是以盈利為目的，為了提高競爭力必然會盡可能地降低成本。企業為員工繳納12%的養老保險費勢必會提高企業的生產成本，因此，企業主不愿意參保，他們想方設法逃避繳納保險費責任，瞞報參保人數時有發生。[5]

三、構建適合農民工的養老保險制度對策和建議

（一）政府作為社會保障的最主要的責任主體，不僅要盡快出臺相關的法律制度，而且應在財政上給予適當的支持。

1.政府在制度上的保證。

政府應該盡快建立健全農民工養老保險制度，只有立法先行，才能為執法提供相應的法律依據。

（1）建立多層次、分類別、低繳費、廣覆蓋、強制性的養老保險制度。

對于農民工養老保險，有必要設計兩個以上的方案供有穩定職業的農民工（有較長時期的勞動關系和穩定的工作崗位）和無穩定職業的農民工（經常處于流動狀態）自主選擇，并作為全國性的政策出臺。[1]

目前的農民工大體上可以分為三類：一類是以務農為主，外出打工為輔。這類農民工最終的歸屬地是農村，可受益于新型農村社會養老保險；第二類是常年在外務工，工作很不穩定，對于最后的歸屬地并不明確的這類農民工，可以建立暫時過渡性的獨立的養老保險制度；第三類是已經在城市很多年基本上已經市民化的群體以及新生代的農民工，這類群體對城市的認同感比較強而且基本已經融入城市，可納入城鎮社會養老保險體系。

目前，我國的社會保障并沒有強制規定企業和農民工必須參加養老保險，從而導致很多企業和農民工游離養老保險體系之外，國家通過立法強制規定能有效地制止參保率低的問題。

（2）在解決轉移難的問題上，我國可以借鑒美國社會保障號碼的做法。

在美國，每個公民自出生起就必須注冊一個屬于自己的社會保障號碼，它記錄了個人的各種信息，包括工作、居住、納稅、信譽、獎懲情況等等，存儲社會保障號信息的電腦系統在美國已經實現了真正意義上的聯網，各個地區、行業、部門都能通過社會保障號去查核一個人的個人情況。

[6]這種社會保障號碼跟我國的居民身份證有些近似，可以擴大身份證號的功能，除了證明身份外，可以用來當做社會保障號碼使用，通過這種方式可以有效解決養老保險關系異地轉移難的問題。

2.政府在財政上給予支持。

政府在財政上給予支持，一方面可以通過政府對養老保險進行補貼，農民工是社會轉型期形成的，政府應該擔負起轉型期的轉制成本；另一方面給予那些積極為本企業的員工繳納社會保險的企業以稅收優惠，以便于提高企業參與養老保險的積極性。

3.加強宣傳力度，讓廣大的農民工群體對養老保險制度有基本的了解。

農民工在城市中了解信息的渠道非常有限，這就需要政府積極組織人員向農民工宣傳養老保險相關的知識，讓農民工知道我們國家建立養老保險的目的、作用以及意義，而且要讓他們熟悉參加養老保險的途徑、方式以及領取的方式。

4.建立相應的配套措施。

要想實現全國統一的社會保障號碼的使用就必須盡快實現管理服務的網絡化，加快網絡的普及范圍。加強社會保險金的透明度，讓農民工清楚地知道自己繳納的錢都到哪里去了，讓農民工也參與到對社會養老保險的管理中來，以便提高他們的主人翁意識。

（二）企業作為社會保障的一方主體應履行自己的繳費義務。

企業要改變傳統的觀念，不要把為企業職工繳納社會保險金視為一項沉重的負擔，企業的生存發展更應該站在長遠的立場上來對待員工。人力資本是企業最為重要的資本。隨著社會的發展，很多人在選擇工作的時候不僅僅只看重工資，企業文化及福利待遇的重視程度也逐步加深。

（三）農民工作為養老保險的最終受益者也應承擔相應的義務。

權利與義務相對應的原則是社會保障的重要原則。農民工只有在承擔前期的繳費義務才能享受到最后的權利，農民工應該改變觀念加強認識，提高參保的意識，積極參與到社會保障體系中來。

政府要負擔起農民工養老保險大部分的責任，通過政策和財政的雙重支持，企業和農民工積極的配合，只有在政府、企業和農民工三方責任主體的共同努力下，才能最終解決我國的農民工養老保險問題。

參考文獻：

[1]鄭功成。農民工的權益與社會保障[J].中國黨政干部論壇，2002.

[2]李迎生。分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻［J］。教學與研究，2002（8）。

[3]楊翠迎，郭金豐。農民工養老保險制度運作的困境及其理論詮釋[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2006，（3）。

[4]楊翠迎。中國農村社會保障制度研究[M].中國農業出版社，2003年版。

[5]王薇。農民工養老保險中的經濟人理性行為探析[J].改革論壇，2009（1）。

[6]王翠琴。農民工養老保險中的公共財政支持分析[J].南京人口管理干部學院學報，2008（7）。