農(nóng)保制度的分類保障新選擇分析論文

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摘要：我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不能順利開展的直接原因在于農(nóng)保制度供給不力，如相關(guān)制度未能及時(shí)修訂等。當(dāng)前，由于農(nóng)民分化為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民，在制度供給上也應(yīng)針對(duì)不同農(nóng)民實(shí)行分類制度保障，只有這樣才能更好地保障農(nóng)民老有所養(yǎng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度供給；分類保障

2007年8月，勞動(dòng)保障部聯(lián)合民政部、審計(jì)署《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》，要求對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“農(nóng)保”)工作進(jìn)行清理，理順管理體制；對(duì)農(nóng)保基金進(jìn)行全面審計(jì)，摸清底數(shù)，并研究提出推進(jìn)農(nóng)保工作的意見。這標(biāo)志著自1998年以來停擺十年的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有“復(fù)蘇”的跡象，探索低參保率的制約機(jī)制必將有利于農(nóng)保的“復(fù)蘇”。

一、農(nóng)保低參保率的直接原因：制度供給不力

以什么樣的制度規(guī)范農(nóng)民參保會(huì)有不同的效果。以“新農(nóng)合”和“農(nóng)保”相比，前者得到了農(nóng)民的普遍擁護(hù)，參合率達(dá)到90%以上，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；而后者卻始終在低水平徘徊。制約農(nóng)民低參保率的原因是復(fù)雜的，但制度供給的匱乏無疑首當(dāng)其沖。

第一，《基本方案》未充分體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，制約了農(nóng)民參保。當(dāng)前我國農(nóng)保實(shí)施的根據(jù)依然是1992年由民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》)，其規(guī)定“資金籌集堅(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則。個(gè)人交納要占一定比例，集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付，國家予以政策扶持，主要是通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)”。也就是說農(nóng)保繳費(fèi)主體是農(nóng)民、集體與國家，不過后兩者作用的發(fā)揮都依賴于強(qiáng)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)體。但自市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多改制為民營企業(yè)，這就導(dǎo)致農(nóng)保中“集體補(bǔ)助為輔”在許多地方成為空話，“國家予以政策扶持”也沒了載體，結(jié)果農(nóng)保成為農(nóng)民的自我養(yǎng)老保障。這嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)保的發(fā)展。從現(xiàn)存5000多萬參保農(nóng)民大多具有集體補(bǔ)助也可反證，僅靠農(nóng)民自身不可能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)保的發(fā)展。

第二，《基本方案》未及時(shí)修訂，制約農(nóng)民參保。《基本方案》頒布之初具有可行性：當(dāng)時(shí)高利息率可以保證在低交費(fèi)、低物價(jià)的情況下確保資金的保值增值，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)也可以適當(dāng)交費(fèi)，因此可以預(yù)見未來農(nóng)民依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)金一定程度上彌補(bǔ)生活所需。但此后不久，我國的存款利息率不斷下降，物價(jià)上漲，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大多私有化，加之管理中的漏洞，資金難以保值，更遑論增值。在這種情況下制度未能與時(shí)俱進(jìn)，最終導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在了制度保障之外。

也許有人會(huì)說，制度一旦頒布不能隨意修改。這無疑是正確的，但同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)，當(dāng)制度已不適應(yīng)需要時(shí)就必須修訂。這一點(diǎn)從政府對(duì)國有企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善上可見一斑，相對(duì)于8年內(nèi)國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兩度調(diào)整，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村發(fā)生較大變化的情況下17年卻未見修改，不能不說是一種遺憾。

二、農(nóng)保制度的新選擇：分類保障

當(dāng)前，農(nóng)民已分化為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民。正是基于農(nóng)民分化的實(shí)際，《基本方案》已不能適應(yīng)其變化的需求，根據(jù)農(nóng)民的不同特點(diǎn)進(jìn)行分類保障是較為可行的制度選擇。

第一，“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)”+“附加養(yǎng)老保險(xiǎn)”——純農(nóng)戶社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。在我國，純農(nóng)戶的收入水平總體上仍呈現(xiàn)出東、中、西部三大地區(qū)由高到低的趨勢。假定農(nóng)民收入構(gòu)成中剔除工資性收入即為純農(nóng)戶的收入，則東、中、西部純農(nóng)戶收入分別為2522.2元、1903.96元、1704.39元，東部地區(qū)分別是中部和西部地區(qū)的1.32倍和1.48倍(國家統(tǒng)計(jì)局，2006)。這種差距就要求形成適合不同純農(nóng)戶的保險(xiǎn)模式：即在保障所有純農(nóng)戶最低生活水平的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民參加附加養(yǎng)老保險(xiǎn)，這一模式可表示為：“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)”+“附加養(yǎng)老保險(xiǎn)”。

“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)”的基本特點(diǎn)是廣覆蓋、低保障、強(qiáng)制性。保險(xiǎn)資金的籌集由純農(nóng)戶、地方政府、中央政府共同負(fù)擔(dān)。在地方政府與中央政府的出資比例上，應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府多出資，中央政府少出資，甚至不出資；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，特別是落后地區(qū)的地方政府應(yīng)該少出資，甚至不出資，完全由中央政府補(bǔ)貼。這種制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了各級(jí)政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任，也符合“國際慣例”，因?yàn)閾?jù)對(duì)131個(gè)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)國家的統(tǒng)計(jì)，有129個(gè)國家由政府出大頭，農(nóng)民出小頭，政府在其中的責(zé)任不可或缺。

“附加養(yǎng)老保險(xiǎn)”的基本特點(diǎn)是不平衡性、自愿性。由于各地純農(nóng)戶收入，以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，對(duì)于農(nóng)民收入較高，或集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的富裕地區(qū)可設(shè)計(jì)出不同的繳費(fèi)與享受水平檔次的“附加養(yǎng)老保險(xiǎn)”，以吸引不同收入水平的農(nóng)民參保。與“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)”的強(qiáng)制性不同，“附加養(yǎng)老保險(xiǎn)”的參保是自愿的，其籌資主體主要是農(nóng)民自身，以及(或)集體經(jīng)濟(jì)較好的集體經(jīng)濟(jì)組織，且這種保險(xiǎn)采取完全積累的個(gè)人賬戶，誰參保，誰受益。

第二，“個(gè)人賬戶”+“社會(huì)統(tǒng)籌賬戶”——農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。由于農(nóng)民工在收入、職業(yè)、居住方式等方面與城鎮(zhèn)職工有相似之處，而目前，我國城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱“城保”)采取的是“個(gè)人賬戶”+“社會(huì)統(tǒng)籌賬戶”相結(jié)合的模式，所以對(duì)于農(nóng)民工，特別是進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的選擇，可依然借鑒這種模式，但又有區(qū)別，其差異主要體現(xiàn)在繳費(fèi)主體與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的層次上。

1.繳費(fèi)主體的具體安排。事實(shí)上，隨著就業(yè)的復(fù)雜化，農(nóng)民工本身具體分化為業(yè)主層、個(gè)體勞動(dòng)者層和雇工層。所以，與城保相比，農(nóng)民工的“個(gè)人賬戶”與“社會(huì)統(tǒng)籌賬戶”的出資主體顯得相對(duì)復(fù)雜。農(nóng)民工的“個(gè)人賬戶”可完全由個(gè)人(個(gè)體勞動(dòng)者、業(yè)主)出資，或由個(gè)人(雇工)與雇傭者(無論是單位，還是個(gè)人)共同出資構(gòu)成。之所以個(gè)體勞動(dòng)者與業(yè)主的“個(gè)人賬戶”完全由其個(gè)人繳納，是因?yàn)樗麄冏陨碚加辛巳渴Ｓ鄤趧?dòng)成果；而雇工的“個(gè)人賬戶”由其本人與雇傭者共同出資，是因?yàn)楣凸さ玫降膬H僅是勞動(dòng)力價(jià)值，其剩余勞動(dòng)由雇傭者占有，因而雇傭者有必要以剩余勞動(dòng)的一部分貼補(bǔ)雇工的“個(gè)人賬戶”。農(nóng)民工的“社會(huì)統(tǒng)籌賬戶”則由政府出資(針對(duì)個(gè)體勞動(dòng)者，因?yàn)樗麄円押戏{稅)，或政府與個(gè)人(針對(duì)業(yè)主，因?yàn)樗麄兂{稅外，又占有了由工人創(chuàng)造的剩余價(jià)值)共同出資，或政府與雇傭者(針對(duì)雇工，因?yàn)楣蛡蛘哒加辛斯凸?chuàng)造的剩余價(jià)值)共同出資。

2.提高社會(huì)統(tǒng)籌賬戶層次，促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展。在方案設(shè)計(jì)上，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶與城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶存在重大區(qū)別：前者僅限于市、縣統(tǒng)籌，而后者則分屬省級(jí)統(tǒng)籌。這種區(qū)別是改革的著力點(diǎn)，但又不是向城鎮(zhèn)看齊。

(1)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶必須實(shí)行全國統(tǒng)籌。因?yàn)檗r(nóng)民工的跨省流動(dòng)性較強(qiáng)，已占41.11%(李強(qiáng)，2004)。如果統(tǒng)籌僅限于省內(nèi)，甚至市縣內(nèi)，且不能隨農(nóng)民工的流動(dòng)有效轉(zhuǎn)移，其結(jié)果只能是農(nóng)民工在A地被扣除的一部分必要?jiǎng)趧?dòng)因其流動(dòng)到B地而無法獲得，這顯然是對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)的剝奪。而實(shí)行全國統(tǒng)籌，農(nóng)民工無論在何處謀職，都能獲得由社會(huì)統(tǒng)籌賬戶提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，有利于提高農(nóng)民工的保障水平。

(2)在全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，實(shí)行繳費(fèi)年限累計(jì)，只要在退休前累積或補(bǔ)齊15年，就應(yīng)享受相應(yīng)保險(xiǎn)待遇，而不是如《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[2001]20號(hào)，簡稱《通知》)規(guī)定“凡重新就業(yè)的，應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)”。如果在全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，實(shí)施繳費(fèi)年限累積或補(bǔ)繳，可大大提高其參保積極性。

(3)建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)調(diào)整機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80%的農(nóng)民工要回到生他養(yǎng)他的故里，以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)所保障的生活水平對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民無疑是相對(duì)較高的。因而，一旦農(nóng)民工返鄉(xiāng)，而又沒有完成15年的繳費(fèi)，在繳費(fèi)年限及支付水平上可作適當(dāng)調(diào)整，如繳費(fèi)年限降為10年，同時(shí)執(zhí)行較低的支付標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于那些繳費(fèi)年限處于最低(10年)和最高(15年)之間的農(nóng)民工，同樣作適當(dāng)調(diào)整，以與繳費(fèi)年限相應(yīng)的比例支付。

第三，“個(gè)人賬戶”+“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”+“儲(chǔ)備金賬戶”——失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。與市民相比，失地農(nóng)民的整體素質(zhì)和在城鎮(zhèn)的就業(yè)能力都相對(duì)較低，這就要求對(duì)失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，以確保其安全養(yǎng)老。根據(jù)年齡，失地農(nóng)民可分為三類，一是未成年人(18歲以下)，二是年輕人(男18-45歲，女18-40歲)，三是中年人(男45-60歲，女40-55歲)及老年人(男60歲以上，女55歲以上)。對(duì)于未成年人，其首要問題是教育，通過教育培訓(xùn)，增強(qiáng)其在城市的就業(yè)能力；對(duì)于年輕人，其首要問題是就業(yè)安置，通過就業(yè)，特別是納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，其他保障(含社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn))也隨之確立；對(duì)于中年人、老年人，因年齡與技術(shù)等原因，納入正軌渠道就業(yè)，參加城保都比較困難。因此，失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是針對(duì)中年人、老年人的，其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式為“個(gè)人賬戶”+“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”+“儲(chǔ)備金賬戶”。

1.建立失地農(nóng)民的“個(gè)人賬戶”，其費(fèi)用以個(gè)人繳納為主，為調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民參保的積極性，集體可從土地補(bǔ)償費(fèi)(土地集體所有權(quán)權(quán)益的體現(xiàn))中給予適當(dāng)補(bǔ)貼。個(gè)人賬戶實(shí)行完全積累制，在參保者達(dá)到退休年齡后方可支取，且根據(jù)賬戶儲(chǔ)存額與平均余命逐月發(fā)放。如參保人在達(dá)到退休年齡前就死亡的，其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額由其指定受益人繼承；如超過平均余命，其養(yǎng)老保險(xiǎn)金則由儲(chǔ)備金賬戶提供。

2.建立“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”，賬戶資金主要由土地補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成。土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體土地所有權(quán)權(quán)益的體現(xiàn)，其用途一方面可以由集體興辦實(shí)業(yè)，為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面也可以用于公益事業(yè)，而為失地農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶就是其一。

3.建立“儲(chǔ)備金賬戶”，其資金來源有二：一是由集體從土地補(bǔ)償費(fèi)用中支付少部分，二是由地方政府提供大部分。因?yàn)榘础锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村集體所有的土地只有經(jīng)過國有“變性”后方可出讓，而出讓后的增值收益則主要由地方政府占有，這顯失公允。農(nóng)民理應(yīng)享有工業(yè)化、城市化發(fā)展的成果，其形式之一就是政府從土地增值收益中拿出一部分補(bǔ)貼儲(chǔ)備金賬戶。

三、強(qiáng)化政府責(zé)任，重塑農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在農(nóng)保制度建設(shè)上，政府起著至關(guān)重要的作用。只有強(qiáng)化政府相關(guān)責(zé)任，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)保制度的變革，使農(nóng)民真正老有所養(yǎng)。具體體現(xiàn)在農(nóng)保制度中，一是要完善法律法規(guī)，二是強(qiáng)化管理與監(jiān)督。公務(wù)員之家

第一，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律。長期以來，盡管我國在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域已頒布大量的行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)文件，但一直沒有一部統(tǒng)一基礎(chǔ)性立法，這也加劇了制度的波動(dòng)性。在社會(huì)保險(xiǎn)法的制定上，應(yīng)由全國人大常委會(huì)頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》，國務(wù)院據(jù)此制定《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，各地根據(jù)實(shí)際出臺(tái)切實(shí)可行的政策。可喜的是，社會(huì)各界期盼已久的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》，歷經(jīng)長期醞釀后，終于在2007年12月23日提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議后，2008年12月28日，全國人大常委會(huì)辦公廳向社會(huì)全文公布社會(huì)保險(xiǎn)法草案及關(guān)于草案修改情況的匯報(bào)，廣泛征求各方面意見和建議，其內(nèi)容涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種。可以預(yù)期，這一立法將為農(nóng)保制度的制定提供法律依據(jù)，也必將推動(dòng)農(nóng)保事業(yè)的發(fā)展。

第二，強(qiáng)化管理與監(jiān)督。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)上，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門有權(quán)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理使用存在問題的，應(yīng)當(dāng)提出整改建議，并定期向社會(huì)公布社會(huì)保險(xiǎn)基金檢查結(jié)果。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)按照各自的職責(zé)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支和管理實(shí)施監(jiān)督。在社會(huì)統(tǒng)籌上，統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)成立由參加社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位代表、個(gè)人代表，以及工會(huì)代表、法律專家、精算專家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，掌握、分析社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按季度向社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)匯報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況。社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況進(jìn)行年度審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，并向社會(huì)公開。

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