養(yǎng)老基金委托

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1、公共養(yǎng)老基金的委托關(guān)系

1.所有權(quán)的特殊性

對(duì)于委托關(guān)系的分析避不開所有權(quán)的屬性問題。傳統(tǒng)委托理論是基于私人所有權(quán)基礎(chǔ)的，近年來，其應(yīng)用逐步拓展到所有權(quán)為公共屬性的研究中，如國(guó)有資產(chǎn)的管理等。公共養(yǎng)老基金的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的屬性不能簡(jiǎn)單地劃分為公共或私人，其委托關(guān)系因此存在特殊性。

對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老保障制度來說，其財(cái)產(chǎn)“不是實(shí)際的財(cái)產(chǎn)，而只是上一代人對(duì)下一代納稅人的一種索取權(quán)”，是一種名義上的公共財(cái)產(chǎn)(Feldstein，1998)。在某些國(guó)家，現(xiàn)收現(xiàn)付的國(guó)民基本養(yǎng)老金制度采取養(yǎng)老保險(xiǎn)稅的征繳方式，其資金屬于國(guó)有資產(chǎn)和政府預(yù)算，帶有明確的“公共財(cái)權(quán)權(quán)”屬性。對(duì)于待遇確定型的基金制養(yǎng)老金計(jì)劃，每個(gè)參加者對(duì)基金具有明確的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，這是一種應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)的“私”產(chǎn)權(quán)。但是另一方面，這種計(jì)劃通常是以公共賬戶設(shè)立的，基金財(cái)產(chǎn)權(quán)具有不可分割性，稱為法人產(chǎn)權(quán)，“物化”的基金財(cái)產(chǎn)不歸屬于任何參加者個(gè)人，參加者也沒有任何處置權(quán)，因此又帶有明顯的“公產(chǎn)權(quán)”屬性。對(duì)于繳費(fèi)確定型的個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金，個(gè)人對(duì)基金的財(cái)產(chǎn)權(quán)是基于個(gè)人繳費(fèi)形成的，具有明確的私產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。但是，雖然在一定程度上個(gè)人有投資決策的權(quán)利，但作為整體的公共養(yǎng)老基金仍然具有不可分割性，參加者對(duì)個(gè)人賬戶資產(chǎn)也不能自由轉(zhuǎn)移和交換，這又不同于一般的“私”產(chǎn)權(quán)。因此，公共養(yǎng)老基金所有權(quán)“公共”與“私人”的雙重屬性，是其特殊的委托關(guān)系的深層次原因。

2.公共養(yǎng)老基金的委托鏈

同很多其他公有資產(chǎn)或公共事務(wù)相似，公共養(yǎng)老基金也存在著多層委托關(guān)系，有著較長(zhǎng)的委托鏈。首先，計(jì)劃的參加者和受益人是初始委托人，是委托鏈的起點(diǎn)，具體執(zhí)行基金運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)及其成員是委托鏈的末端點(diǎn)，在這兩點(diǎn)之間，還存在政府、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或是理事會(huì)等一系列中間環(huán)節(jié)。其次，公共養(yǎng)老基金的委托鏈包含兩個(gè)層次：所有權(quán)的委托和經(jīng)營(yíng)權(quán)的委托(圖1所示)。由于所有權(quán)的公私雙重屬性，養(yǎng)老基金的所有者——參加者和受益人不能直接行駛所有權(quán)職能，只能委托給政府，而政府則通過設(shè)立養(yǎng)老基金理事會(huì)或者養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等方式履行所有權(quán)職能。這是所有權(quán)的委托，更確切地說是一種信托關(guān)系。理事會(huì)作為受托人，可以將養(yǎng)老基金的經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給外部獨(dú)立運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，或是由下屬運(yùn)營(yíng)組織執(zhí)行。這種經(jīng)營(yíng)權(quán)的委托屬于傳統(tǒng)意義上的委托關(guān)系。

正因?yàn)檫@種多層次的委托關(guān)系，公共養(yǎng)老基金委托關(guān)系中的利益沖突更為復(fù)雜。一般私人部門利益沖突主要為經(jīng)營(yíng)者(經(jīng)理)與所有者(股東)之間，董事會(huì)被認(rèn)為是所有者利益的代表。而在公共養(yǎng)老基金中，理事會(huì)與所有者之間還有一個(gè)繞不開的環(huán)節(jié)，即政府，政府的目標(biāo)利益也會(huì)和計(jì)劃的參加者及受益人利益產(chǎn)生分歧，這對(duì)公共養(yǎng)老基金的管理具有重要的影響。

在公共養(yǎng)老基金的委托框架中還有一個(gè)不容忽視的團(tuán)體，那就是納稅人。對(duì)于DB型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和具有最低保障的DC型制度來說，政府負(fù)擔(dān)著養(yǎng)老金負(fù)債“最后兜底”的責(zé)任。當(dāng)養(yǎng)老基金運(yùn)行不佳，發(fā)生償付能力危機(jī)時(shí)，政府將不得不動(dòng)用稅收收入彌補(bǔ)養(yǎng)老金負(fù)債，也就是說，這種兜底責(zé)任最終的承擔(dān)者是納稅人。對(duì)于公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃來說，籌資問題也對(duì)納稅人的利益有影響，比如，Mitchell(2001)對(duì)美國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)證研究表明，這些計(jì)劃的財(cái)務(wù)狀況不佳導(dǎo)致未來稅收增加的預(yù)期，從而降低社會(huì)財(cái)富價(jià)值，或降低當(dāng)?shù)氐胤秸畟瘍r(jià)值及其信用等級(jí)，從而使納稅人受損。因此，納稅人毋庸置疑地成為公共養(yǎng)老基金非常重要的一個(gè)利益相關(guān)團(tuán)體。圍繞著政府和納稅人這兩個(gè)公共養(yǎng)老基金委托鏈中的特殊角色，公共養(yǎng)老基金管理中潛在的委托問題也表現(xiàn)出一定的復(fù)雜性。

2、公共養(yǎng)老基金的委托問題

1.公共養(yǎng)老基金管理中委托問題的產(chǎn)生

如果所有權(quán)和控制權(quán)完全統(tǒng)一，任何委托問題都不會(huì)產(chǎn)生；如果委托人和人的目標(biāo)利益完全一致，也不會(huì)發(fā)生委托問題；如果委托人能夠100%度量和監(jiān)督人行為，照樣不會(huì)有委托問題。這三者是委托問題的來源，也是衡量委托問題程度的標(biāo)準(zhǔn)，不一致的程度越高，監(jiān)督和度量越困難，成本就越高，潛在的委托風(fēng)險(xiǎn)也就越嚴(yán)重。

(1)看所有權(quán)與控制權(quán)的分離程度，需要問這樣的問題：誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?誰決定和執(zhí)行策略?二者是否對(duì)應(yīng)?公共養(yǎng)老基金的利益相關(guān)者包括三個(gè)團(tuán)體：計(jì)劃參加者和受益人、政府、納稅人。由于政府的責(zé)任最終必然轉(zhuǎn)嫁給納稅人，因此可以認(rèn)為參加者和受益人、納稅人最終承擔(dān)公共養(yǎng)老基金縮水的風(fēng)險(xiǎn)。納稅人是個(gè)非常寬泛的團(tuán)體，對(duì)決策的參與只能是概念上的事。至于參加者和收益人，且不要說覆蓋全國(guó)的國(guó)民基本養(yǎng)老基金，就算針對(duì)性的公共部門職業(yè)年金，所覆蓋的人群團(tuán)體通常也是非常分散的，比如公務(wù)員，教師，警察等。除了個(gè)人具有一定投資選擇權(quán)的個(gè)人賬戶制度外，這些最終承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的團(tuán)體很難實(shí)質(zhì)性地參與公共養(yǎng)老基金的決策和運(yùn)營(yíng)。而對(duì)于私人養(yǎng)老基金，雇員可以通過集體協(xié)商機(jī)制參與養(yǎng)老金計(jì)劃的選擇和決策，代表雇員利益的工會(huì)也常常對(duì)養(yǎng)老基金理事會(huì)有重要的影響作用，因此對(duì)決策的參與程度要高得多。基于同樣的道理，公共部門職業(yè)年金計(jì)劃的決策者可以在較大程度上與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者相一致，因此在這方面也優(yōu)于國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

(2)作為委托人的計(jì)劃參加者和受益人的利益目標(biāo)，是基金資產(chǎn)的最大化，以保證安全穩(wěn)定的未來退休收入，這和私人養(yǎng)老基金是相同的。與一般公司治理相比，養(yǎng)老基金中利益分歧的一個(gè)特殊之處在于計(jì)劃發(fā)起人和參加者之間的利益不一致。對(duì)于私人養(yǎng)老基金，受托人的一個(gè)潛在目標(biāo)可能是公司的利益，比如，很多公司的養(yǎng)老金計(jì)劃都將基金資產(chǎn)的很大比例投資于本公司股票。公共養(yǎng)老基金的發(fā)起人是政府，它的利益目標(biāo)比提供養(yǎng)老保障要廣泛，與“最大化基金資產(chǎn)”的目標(biāo)有時(shí)難免產(chǎn)生沖突。一個(gè)最簡(jiǎn)單的情況是禁止公共養(yǎng)老基金的海外投資，其隱含的意義是基金只能為本國(guó)的發(fā)展做貢獻(xiàn)，和私人養(yǎng)老基金大量投資與本公司是相同的決策思路，不利于風(fēng)險(xiǎn)的分散，也不是基于“基金資產(chǎn)最大化”的選擇。

(3)監(jiān)督失效是公有經(jīng)濟(jì)普遍面對(duì)的難題。張維迎(2004)證明，初始委托人的監(jiān)督積極性和最終人的工作努力水平隨著公有化程度的提高和公有經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大而遞減。其主要原因是，委托層次的增加必然拉大初始委托人與最終人之間的距離，使得監(jiān)督變得更加缺乏效率。同樣，規(guī)模巨大的公共養(yǎng)老基金也存在嚴(yán)重的委托人監(jiān)督的“搭便車”行為，導(dǎo)致監(jiān)督的失效。

2.委托問題在公共養(yǎng)老基金中的表現(xiàn)

從信息不對(duì)稱的角度，委托問題包括逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。逆向選擇問題是在委托人無法評(píng)估者行為是否能最佳地為委托人的利益服務(wù)時(shí)產(chǎn)生的。在公共部門治理中，委托人(公眾)對(duì)人(政府)的行為的評(píng)估完全處于信息劣勢(shì)，這也是其他一些公共事務(wù)人選拔中普遍存在的問題。雖然公眾具有選舉權(quán)和參與一些政治事務(wù)的權(quán)利，但事實(shí)是在很多情況下公眾對(duì)于政府的選擇都很難有效地體現(xiàn)自己的意志。這是公共部門委托問題的難點(diǎn)之一(Carmichael，2002)。在公共養(yǎng)老基金冗長(zhǎng)的委托鏈里，作為初始委托人的計(jì)劃參加者和受益人處于絕對(duì)的信息劣勢(shì)，不能有效地度量各級(jí)人的行為。雖然基金管理機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成中可以包括計(jì)劃參加者代表，但在兩個(gè)層次的委托關(guān)系中，委托人在人的選擇上都是力量薄弱的。

道德風(fēng)險(xiǎn)指人可能故意采取有利于自己而損害委托人利益的行為。傳統(tǒng)的道德風(fēng)險(xiǎn)主要是一些較為直接的個(gè)人牟利行為，如自我交易、腐敗、責(zé)任逃避等。公共養(yǎng)老基金產(chǎn)權(quán)的具有“公共”性質(zhì)，監(jiān)督的失效使得人面臨更多這類“自利”行為的誘惑。這種自利行為可能包括直接貪污基金資產(chǎn)，將資產(chǎn)挪作他用，在咨詢者、外部獨(dú)立人的選擇上徇私舞弊等等，在世界上很多國(guó)家的公共養(yǎng)老基金管理中都存在這樣的案例和丑聞。

除了這種傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)利益方面的“自利”行為，在公共養(yǎng)老金管理中還有一種特殊的問題，那就是人的政治利益。不論公共養(yǎng)老基金采取什么制度和模式，其委托鏈中都有一個(gè)避不開的環(huán)節(jié)——政府，基金的管理者由此與政治有脫不開的聯(lián)系。如果管理機(jī)構(gòu)與政府是行政隸屬關(guān)系，那么其管理決策的政治目標(biāo)導(dǎo)向作用則更大，管理者可能在很大程度上追求個(gè)人政治地位的提高，或是突出的“政績(jī)”，而將基金資產(chǎn)最大化和保護(hù)參加者退休收入安全這個(gè)目標(biāo)置于次要位置。對(duì)于信托型的管理模式來說，同樣存在這種風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楣拆B(yǎng)老基金受托人理事會(huì)的成員大多具有政治身份——由政府任命，或是由前政府官員擔(dān)任。在世界銀行2003年對(duì)世界范圍內(nèi)26只公共養(yǎng)老基金的調(diào)查中，這兩類有政治身份的受托人在理事會(huì)成員中的比例平均為88.9%(HessandImvavido，2003)。縱然理事會(huì)在法律上是獨(dú)立法人實(shí)體，但成員的這種特殊身份也使得其有追求政治目標(biāo)利益的動(dòng)機(jī)。追求政治目標(biāo)給人帶來政治地位或政治形象上的提升，是對(duì)其個(gè)人利益的滿足，從本質(zhì)上也是“自利”行為，這是公共養(yǎng)老基金有別于公司和私人養(yǎng)老基金的一個(gè)特殊問題。

3.經(jīng)濟(jì)目標(biāo)投資ETIs

除了個(gè)人的政治目標(biāo)道德風(fēng)險(xiǎn)外，另一個(gè)不容忽視的問題是公共養(yǎng)老基金管理中的強(qiáng)制性政治干預(yù)。這種干預(yù)的突出表現(xiàn)就是公共養(yǎng)老基金的“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)投資”(EconomicallyTargetedInvestments，ETIs)。美國(guó)勞工部將“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)投”策略定義為“除為雇員的津貼給付計(jì)劃尋求投資回報(bào)以外還需選擇投資的經(jīng)濟(jì)利益”的投資行為。金投資于支持國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的項(xiàng)目。同私人養(yǎng)老基金最大化基金資產(chǎn)價(jià)值或受益人利益的唯一目標(biāo)不同，公共養(yǎng)老基金往往存在雙重目標(biāo)，即在受益人利益之外，還考慮更為廣泛的社會(huì)效益或政府的其他政治目標(biāo)。

根據(jù)世界銀行對(duì)全球26個(gè)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的調(diào)查，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的強(qiáng)制性投資是很普遍的，60%的計(jì)劃都面臨這樣的要求，有48%的計(jì)劃受到投資于政府(包括國(guó)家、州或省、市級(jí)政府)債券的要求；24%的計(jì)劃必須投資于社會(huì)公益項(xiàng)目如住房項(xiàng)目；32%的計(jì)劃受到支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)制要求。

公共養(yǎng)老基金資產(chǎn)規(guī)模巨大，對(duì)于政府來說可謂一個(gè)“蜜罐”，使用這筆財(cái)富來解決一些社會(huì)項(xiàng)目的資金問題、創(chuàng)造和保護(hù)就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，從整個(gè)社會(huì)的發(fā)展來看似乎是件功德圓滿的事。但是，不得不承認(rèn)的是，這意味著強(qiáng)迫養(yǎng)老金計(jì)劃的參加者做出犧牲，而世界各國(guó)公共養(yǎng)老基金投資的實(shí)踐也顯示，不以最優(yōu)回報(bào)為目標(biāo)的社會(huì)投資往往并不能達(dá)到預(yù)期的效果，甚至使基金陷入困境。在美國(guó)，ETIs投資政策導(dǎo)致的地方政府養(yǎng)老基金案件和丑聞層出不窮，發(fā)人深省。比如，伊利諾伊州、加利福尼亞州等都曾經(jīng)發(fā)生過將巨額公共養(yǎng)老基金挪用于平衡州財(cái)政的案例，康涅狄格州某重要企業(yè)陷入經(jīng)濟(jì)困境，為保護(hù)就業(yè)水平，該州運(yùn)用公共養(yǎng)老基金對(duì)其進(jìn)行高達(dá)2500萬美元的長(zhǎng)期戰(zhàn)略投資，購(gòu)買了47%股權(quán)，后來該企業(yè)倒閉，給該州養(yǎng)老基金造成重大損失。

大量的實(shí)際案例表明，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)投資增加了公共養(yǎng)老基金的投資風(fēng)險(xiǎn)，降低了其潛在回報(bào)率。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)美國(guó)地方養(yǎng)老基金的ETIs投資業(yè)績(jī)的測(cè)算結(jié)果顯示，ETIs的強(qiáng)制投資使公共養(yǎng)老基金的年收益率降低了1.0%—2.5%，1985～1989年，美國(guó)由于強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)投資政策和政府干預(yù)而導(dǎo)致的養(yǎng)老基金價(jià)值損失總計(jì)大約282億美元(Ro-mano，1993，1995)。

如前所述，納稅人是很多公共養(yǎng)老基金的最后“兜底者”，這就增加了政府尋求“最大化基金資產(chǎn)”之外目標(biāo)的動(dòng)機(jī)，因?yàn)槠浔旧聿⒉恍枰袚?dān)最終風(fēng)險(xiǎn)。而且，養(yǎng)老基金的債務(wù)具有長(zhǎng)期性，一項(xiàng)不妥的策略所導(dǎo)致的基金運(yùn)行不善，可能要到下一屆政府執(zhí)政期間才顯露，由此而導(dǎo)致的增稅壓力也將是未來政府所不得不面對(duì)的，而于現(xiàn)任政府來說，動(dòng)用基金所帶來的利益則是現(xiàn)時(shí)的。

可見，在公共養(yǎng)老基金管理中，目標(biāo)利益的沖突表現(xiàn)出更多復(fù)雜性。除了人個(gè)人的道德風(fēng)險(xiǎn)外，還存在政治目標(biāo)帶來的分歧和沖突，如何處理和解決這種沖突，是公共養(yǎng)老基金必須面對(duì)的問題。

四、對(duì)公共養(yǎng)老基金治理的啟示

為協(xié)調(diào)委托人和人的利益沖突，保護(hù)利益相關(guān)者的利益，需要建立一系列制度安排和機(jī)制，來監(jiān)督、約束和激勵(lì)人，盡可能地降低成本，這便是公司治理(corporategovernance)要解決的問題。公司治理的概念通常是圍繞公司“股東”展開的，隨著治理理論應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，其概念也得到延伸，Carmichael(2000)將其定義為：“治理指公司或政府為了達(dá)到其利益相關(guān)者的福利最大化，以及解決利益相關(guān)者之間的利益沖突，而對(duì)其事務(wù)進(jìn)行管理的一系列制度和程序。”公共養(yǎng)老基金治理不能套用公司治理理論，而是應(yīng)當(dāng)針對(duì)其特殊的委托關(guān)系、目標(biāo)利益沖突以及風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)等，建立相應(yīng)的治理機(jī)制。

基于以上委托理論的分析，我們認(rèn)為，相對(duì)于私人部門治理和私人養(yǎng)老基金治理來說，公共養(yǎng)老基金治理應(yīng)當(dāng)特別注意防止腐敗及對(duì)基金的濫用，避免不恰當(dāng)?shù)恼胃深A(yù)，增加透明性，建立問責(zé)機(jī)制以及提高管理機(jī)構(gòu)效率等。這些內(nèi)容，在很多國(guó)家的公共養(yǎng)老基金治理實(shí)踐中都得到體現(xiàn)，具體的策略包括：建立獨(dú)立的治理主體；控制治理主體中有政治附屬身份的管理者的比例；建立公正、透明的任免機(jī)制；指定管理成員的行為準(zhǔn)則；建立穩(wěn)定有效的外部運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，如投資管理人、托管人、賬戶管理人等的篩選和監(jiān)督約束機(jī)制；建立完善的信息披露制度，尤其對(duì)利益沖突以及社會(huì)性投資的項(xiàng)目應(yīng)予以披露等。