養老保險體制發展完善研究論文

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[摘要]本文利用全國人口普查和經常性統計的有關資料，在不同的人口政策目標參數假設下，根據中國人口預測系統（CPPS）和人口生命表對今后45年中國人口老齡化的變化趨勢進行了分析和預測。根據預測結果，通過較全面系統地分析中國社會養老保險體制的現狀，指出了其存在的問題，特別是在中國人口老齡化快速發展趨勢沖擊下已經出現及可能出現的問題。在此基礎上，提出了幾點具有可操作性的改革和完善養老保險體制、退休及人口生育等方面的政策建議。

[關鍵詞]人口老齡化養老保險預測分析

人口老齡化問題正迅速地向中國走來。中國作為發展中國家和經濟體制轉軌中國家，正面臨著兩個方面的考驗。一是“未富先老”的困擾；另一方面是轉軌過程中的養老保險體制的脆弱性和不完善性。本文利用全國人口普查和經常性統計的有關資料，在不同的人口政策目標參數假設下，根據中國人口預測系統（CPPS）和人口生命表對今后45年中國人口老齡化的變化趨勢進行了分析和預測。根據預測結果，通過較系統地分析中國社會養老保險體制的現狀，指出了其存在的問題，特別是在人口老齡化沖擊下已經出現及可能出現的問題。在此基礎上，提出了幾點具有可操作性的改革和完善養老保險體制、退休及人口生育等方面的政策建議。

一、中國人口老齡化的變化趨勢及特點

如何衡量一個國家是否已經進入了老齡化社會，在國際上尚無統一的標準。究其原因，一是由于人口的平均壽命會隨著人類社會的發展進步不斷提高；二是由于經濟社會發展水平的差異，以及地理位置、氣候、風俗習慣、勞動就業制度等的不同，國家之間人口的平均壽命和就業者的退休年齡差異較大。但為了分析研究問題的方便，人們還是有一個基本的理論框架（見表1），其中一個重要的指標和界限是65歲以上老齡人口占總人口的比重是否大于7%。

根據我國歷次人口普查的資料，特別是第四次和第五次人口普查的資料，我們可以發現，從主要指標分析，2000年中國已經進入老齡化社會（見表2）。

以有關資料為基礎，我們利用國家人口和計劃生育委員會研制的中國人口預測軟件CPPS，在給定不同參數的假設條件下，對今后45年我國人口，特別是老齡人口的變化趨勢進行了預測。

我們設計了高、中、低三種預測方案。三種方案的差別主要體現在婦女總和生育率上，以體現不同的人口生育政策。高方案的總和生育率假設為由2000年的1.7降到2003年1.6，2004年和2005年均保持1.6，隨著生育政策的逐步寬松，總和生育率由2006年逐步升高到2025年的2.1，然后一直保持到2050年。中方案的總和生育率假設為由2000年的1.7降到2003年1.6，2004年和2005年均保持1.6，隨后生育政策慢慢放寬，由2006年開始逐步升高，一直到2050年達到2.1。低方案的總和生育率假設為由2000年的1.7降到2003年1.6，隨后一直保持到2050年。至于三種方案死亡率的假設，我們用人口平均預期壽命來反映。根據第四次全國人口普查和第五次人口普查資料得出的我國人口平均壽命變動情況（10年提高2.85歲），我們將人口平均壽命設置為:2001年，男性70.2歲，女性74.2歲；2025年，男性77.5歲，女性81.0歲；2050年，男性79.2歲，女性84.7歲。城鎮化規模，2004年以前按實際統計數（大約年均2160萬左右），此后按每年按2500萬左右。根據上述假設我們預測得到的人口及人口老齡化發展變化情況(見表3)。

按照預測方案中的“中方案”（如無特別說明，下同）中國人口老齡化呈現出如下一些特點。

一是來得快，規模大。中國老齡人口（65歲以上的人口，下同）的比重由7%上升到14%將需要25年。而法國、瑞典、美國、德國、英國等國家走完這一歷程所花的時間大約在45-120年間。2000年中國65歲以上的老齡人口為8838萬，占世界老齡人口的21.4%，是世界老齡人口最多的國家。到2025年和2050年這一地位仍不會改變。

二是老齡撫養比提高速度先慢后快，有一個比較明顯的“人口視窗”期。由于我國的計劃生育國策始于20世紀70年代末，按人口年齡結構推算，本世紀前幾十年新增勞動力年齡人口的相對比重會下降。但另一方面，由于上世紀50～70年代出現的“嬰兒潮”等原因，這一時期處于勞動力年齡人口的比重仍較大，我國老齡撫養比的變化會比較平穩。在2025年會達到20.9%，超過15.9%的世界平均水平。此后我國老齡撫養比將會快速升高，到2050年將達到44.8%。即使如此，我國勞動力年齡人口的總數在今后的50年中仍是世界上最多的國家之一（2030年左右，印度的勞動力將超過我國，到2050年將比我國多1.5億左右）。在這50年間我國勞動力年齡人口的總數相當于整個發達國家勞動力年齡人口總和。這為我國的發展提供了一個良好的“人口視窗”期，即，在進入老齡社會之前，出現的一個人口負擔率較低的黃金時期：由于生育率水平迅速下降等因素，在這幾十年內勞動力年齡人口占總人口的比重持續在一個高水平上，人口負擔較輕，為發展經濟、改革社會政策提供了一個絕好的機遇期。但經歷過“人口視窗”之后的國家往往也將成為人口負擔較重的國家。

三是經濟發展水平低，“未富先老”。與世界其他已進入老齡化社會的國家相比，我國進入老齡化社會時，經濟發展水平是最低的，且與其他國家的差距極大。2000年我國的人均GDP按當年價僅為950美元左右，換算成1990年的美元僅為828美元。而一些發達國家在1900年左右進入人口老齡化社會時，人均GDP均已超過了2500美元(1990年的美元)。更何況隨著人類的進步，老齡人口的保障成本變得越來越高。

值得特別指出的是，從動態角度看，上述特點中相當一部分會繼續強化。例如，到2025年，我國65歲以上老齡人口將達到2億以上，占總人口的比重會超過14%。老齡人口比重年均提高0.28個百分點。老齡人撫養比將達到20.9%，年均提高0.43個百分點。二者均大大高于1990-2000年的年均提高幅度。這對正處于轉軌和完善之中的我國社會養老保險體制提出了嚴峻的挑戰。

二、中國養老保險體制的現狀與問題

世界各國的養老保險體制大致可以分為三種，一是現收現付模式。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。二是個人賬戶模式。這種模式強調雇員的個人繳費和個人賬戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩定，在經濟波動中表現出較強的抵抗能力。第三種是混合模式。該模式由上述兩種模式混合而成。

從20世紀50～90年代，我國實行的養老保險體制是現收現付模式，對象主要是城鎮職工。但由于人口逐步進入老齡化社會，舊體制“收不抵支，難以平衡”的問題日益顯露。為此，在20世紀90年代，國務院先后頒布了三個重要法律文件：《關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》（1991年）、《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（1995年）和《關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》（1997年）。基于上述三個重要的法律文件，形成了“社會統籌和個人賬戶相結合”的基本養老保險體制模式。但是，隨著人口老齡化、就業方式多樣化和城市化的發展，這一模式顯現出一些與經濟社會發展不相適應的問題，關鍵是社會統籌賬戶虧空較大，導致個人賬戶空轉，無法形成必要的積累。2001年7月，國家從遼寧開始，在東北三省進行了完善城鎮社會保障的試點，并責成社會勞動保障部組織有關部委進行了廣泛的調查研究，2005年12月3日國務院頒發了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（2006年1月1日起正式實施），對上個世紀90年代以來運行的“社會統籌和個人賬戶相結合”的基本養老保險體制模式進行了完善，從而，形成了我國現行的基本養老保險體制。其大致輪廓如下:

從養老保險的覆蓋面來說，仍主要集中在城鎮，農村勞動者的參保率還很低。2005年末，全國參加農村養老保險的人數為5442萬人，僅占農村就業者的11.2%。由于上述事實，以及農村仍主要依靠傳統的家庭式養老保險的現狀，在本文以下的討論中，除非特別說明，一般指城鎮養老保險體制。

按照有關法律，城鎮的養老保險體制應該覆蓋所有在城鎮工作的勞動者，包括各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員。但實際上，城鎮養老保險的覆蓋率還較低。2005年末，全國城鎮參加基本養老保險的人數為17487萬人，僅占城鎮就業者的64.0%。

從養老保險資金的來源和支付看，不同身份和不同地域的就業者差別極大。

——對于公務員以及全額撥款事業單位就業人員，個人不需要繳納養老保險金，這部分人的基本養老保險金主要來自國家財政預算，基本養老保險金的水平大約為在職最后一年基本工資的85%左右。

——對于其他事業單位，特別是已經改制為企業的事業單位，其職工按照企業職工繳納和享受基本養老保險金。

——對于企業職工而言，其基本養老金由兩個部分構成：社會統籌賬戶基金（基礎養老金）和個人賬戶養老金。其繳費和使用也均由兩個部分構成。從繳費看，一是所在企業（或單位）需上繳職工工資總額的20%（目前的幅度在18%～25%不等），進入社會統籌基金賬戶（簡稱社會統籌賬戶），作為基礎養老金。二是個人上繳本人工資的8%，進入個人養老金賬戶。而基本養老保險金的支出條件和方式是，職工達到法定退休年齡（男60歲、女干部55歲、女職工50歲）且個人繳費年限累計滿15年的，退休后按月發給基本養老金。其中的基礎養老金月標準為職工退休時所在地區（一般以地級市范圍為準）上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。個人賬戶基金用完后，由社會統籌基金支付。

——對于城鎮個體工商戶業主及在城鎮個體工商戶從業者和靈活就業人員而言，參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶，退休后按企業職工基本養老金計發辦法計發基本養老金。

除了上述規定本身對不同勞動者的差異之外，為了照顧到我國地域遼闊、經濟發展水平差異很大這一事實，國家有關養老保險體制的政策法規在一些具體操作方面也給了省、市、自治區一定的自主權，而各地根據自身情況所制定的一些地方法規則使全國養老保險體制的統一性和完整性進一步遭到破壞。

從統籌層次看，有以省為統籌層次的，也有以地級市為統籌層次的。從統籌水平看，地區之間的經濟發展程度和工資水平不同，統籌的水平也相差甚大。從對外來勞動力的處理看，各地政策更是五花八門。突出表現在對外來工的歧視上。

總之，目前我國正在實行的基本養老保險制度已由單一的社會統籌制度轉向社會統籌與個人賬戶相結合的制度，基金管理方式也由現收現付制轉向部分積累制。在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點，又借鑒了個人賬戶模式的長處；既體現了傳統意義上的社會保險的社會互濟、分散風險、保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識和激勵機制。從基本內核看，這一制度基本適合我國國情，但由于各種原因，它尚在建立過程之中，且制度本身還存在一些較大的具體問題。其中最突出的是，現行養老保險制度的建立，意味著讓在職的一代人既要繼續承擔供養上一代老人的義務，又要為自己將來的養老進行部分積累，即個人賬戶積累，這種雙重負擔對企業和個人均形成很大的壓力。集中體現在我國目前個人賬戶的缺口較大。根據歷年有關統計資料，以1998年到2004年的職工工資總額106446億元為基數，按照8%的個人賬戶積累水平，以及城鎮就業者64.0%的參保率和城鎮靈活就業人員、個體工商戶業主及在城鎮個體工商戶從業者的有關比例匡算，到2005年末，全國基本養老保險基金中個人賬戶的積累應為6100億元左右。但2005年末，全國基本養老保險金（包括社會統籌基金）的累積余額僅為4041億元，個人賬戶缺口2000億元以上。這還是由于1998年后，各級財政不斷拿出大量資金進行補貼的結果。2002年到2005年，各級政府財政用于養老保險社會統籌的支出達到2203億元。這一方面增加了今后養老保險金的支付風險，另一方面使就業者跨統籌區域進行流動時，會引起調入調出地區養老保險經辦機構之間的沖突，阻礙其正常流動。

以上只是靜態地分析了養老保險體制的轉軌成本，而未來20～50年我國人口老齡化進程加快的事實，對于支付已陷入窘狀的現行養老保險體制來說，無疑是雪上加霜。老齡人撫養比的快速提高使養老基金的支出增加，收繳減少，將加重入不敷出的矛盾。根據第一部分的預測，到2025年我國老齡人撫養比將由目前的10%左右，提高到20.9%，到2050年將提高到44.8%。每個勞動者所負擔的社會統籌養老基金將會分別翻一番和翻兩番。按照目前的征繳水平，屆時就至少需要拿出相當于職工工資總額40%和80%的財富來撫養老人！

三、改進我國養老保險體制應對

老齡化的幾點建議

面對我國現行養老保險體制起步晚、資金缺口大、管理不規范與老齡化來得快、勢頭猛、養老保險需求迅速擴大并存；經濟發展和城鎮化水平低、就業壓力大與養老保險壓力大并存等諸多矛盾，我們需要從全局和戰略的高度來看待我國養老保險體制的建立與完善。一是要認識到建立符合國情、可盡快正常運轉的養老保險體制已刻不容緩，越拖越被動。二是把建立符合國情、可盡快正常運轉的養老保險體制當成我國可持續發展的千秋大計來抓。通過立法使之規范化。三是要堅定走出困境的信心。在正視我們面臨困難的同時，也要看到我國國民經濟經過半個多世紀，特別是最近27年的發展積累了一定的實力，特別是積累了一定數量的國有資產；我國養老保險的覆蓋面低，擴大保險面，增加保費上繳的空間較大；勞動力和老齡人的贍養成本均比較低；我國尚處在人口老齡化的初期，仍有20～30年，甚至更長一段時期的“人口視窗”黃金時期以資利用；經過近年來的實踐，我們已摸索出一定的具有中國特色的養老保險經驗。因此，只要我們能夠按照科學發展觀的要求，不斷探索和創新，結合中國的實際，揚長避短，很好地設計和改進我們的養老保險體制，我們是能夠頂住老齡化的沖擊，比較平穩和諧地進入老齡化社會，并使經濟和社會可持續地向前發展。具體的政策建議是：

（一）充分利用勞動力資源，提高勞動生產率，通過科學發展，在人口老齡化高峰期到來前，盡可能地多積累一些財富。

1．充分利用即將成為稀缺資源的勞動力，鼓勵有勞動能力的公民繼續參加勞動，為社會創造財富。一是要逐步提高就業者的退休年齡。第一步，盡快將所謂的女職工(50歲)和女干部(55歲)的法定退休年齡統一為55歲。市場經濟條件下，任何企業（包括國有企業）的雇員再分成職工和干部編制是沒有意義的。第二步，花3年時間將男女就業者的退休年齡統一在60歲。第三步，每兩年將退休年齡延長1歲，直到65歲為止。與此同時，要采取經濟措施防止勞動者大量提前退休，明確規定提前退休者要減發養老金。上述措施對于緩解養老保險費的支付困難可收到一舉雙得的作用。一方面，它可以增加就業者上繳養老保險費的年限。另一方面，它可減少養老保險費的支出。據測算，按目前的收支水平，退休年齡延長1年，全國社會統籌基金即可多征收55億元，減少支付160億元。而且，這一做法也符合人類生活條件改善、預期壽命延長、具有勞動能力的時間延長的客觀事實，已為許多已進入人口老齡化社會的國家采用。

2．要通過技術進步、經濟結構調整和資源的優化配置，以及提高勞動者整體素質，從人口大國向人力資源強國轉變等多種途徑提高勞動生產率，減輕老齡人口撫養比過高、勞動力負擔過重的壓力。

（二）與勞動力非農業化進程相適應，逐步擴大養老保險的覆蓋面。

從道理上說，社會養老保險的對象應該是全體公民（包括農民）。但就我國目前的養老保險體制的收支狀況和我國財政的支付能力看，在相當長的時期內還很難實現這一目標。實際上，美國等發達國家也仍有6%～7%的公民沒有參加社會養老保險。加上我國農民擁有土地（使用權），長期以來已形成了特有的養老方式。因此，對非城鎮人口的養老問題，宜采取“老人”老辦法，新人新處理的方式加以解決。對已經或將要進入老齡階段的“老人”（如45歲以上者），不再參加養老保險。其養老問題仍主要依靠本人和家庭的撫養。政府則應從基本醫藥條件和最低生活保障等方面進行必要的補貼。對于45歲以下，到城里工作的農民工，以及脫離農業，進入非農產業工作的人，均應逐步納入養老保險的范疇。這樣既可通過擴大繳費基數，緩解養老保險近期支付矛盾，也可以使今后全社會有更多的老人享受養老保險，為實現覆蓋全社會的養老保險目標創造條件。

（三）逐步建立多層次的綜合性養老保險體制。

1．社會統籌養老保險。社會統籌養老保險是為了滿足社會最基本養老保險需求。應做到“兩高一低”，即社會統籌的覆蓋率要盡量“高”，使大多數人能夠享受養老保險；社會統籌的層次要盡量“高”。而由社會統籌支付的養老保險費水平要“低”，只要能維持老齡人的基本生活即可。這里所說的社會統籌的層次要盡量“高”是指社會統籌保險金的管理和發放要在盡可能大的范圍內統一，要在鞏固以市為統籌單位的基礎上，逐步擴大到省、自治區、直轄市為統籌單位，創造條件在5～10年內過渡到在全國范圍內統籌。全國（或省級）范圍內統籌的含義：一是資金在全國（或省級）范圍內統一使用；二是各地的社會統籌保險費的發放標準，按工資替代率（由社會統籌支付的養老金相當于在職時薪金的比重）衡量，在全國（或省級）統一。這樣一方面可以保證社會統籌的公平性。另一方面，可以利用我國地區之間人口老齡化程度的差異緩解養老保險金收支矛盾。三是可以有效地保證勞動力的合理流動。四是有利于提高管理水平。

此外，目前社會統籌法規規定的法定享受社會統籌養老金的繳費年限應進行修改，不能簡單地定為15年，需對不同對象設立不同的繳費年限。將繳費年限定為15年的初衷是基于我國養老保險體制建立較晚，想照顧一下“老人”。但簡單地將其推廣到所有參保者則會引出麻煩，加重國家負擔。一些城市已經出現個體、私營者自動繳費到15年就停止繳費的情況。根據大連市基本情況進行的初步測算，如果一個人僅繳費15年后，在其達到法定退休年齡時，享受基本養老保險，并且假設其70歲死亡，按現行的收支方法計算，他享受到的養老保險金是其繳納養老保險費的4倍左右。為此，應以實際可參加勞動的年限作為法定的繳費年限。計算公式為：法定繳費年限＝法定退休年齡減去23（平均開始就業的年齡），放寬一些可以減去25。為了照顧“老人”，只要規定1970年以前出生的人繼續實行老辦法，即法定繳費年限仍為15年。1970年以后出生的人實行新辦法，因為他們目前仍可工作25～30年。

2．個人養老保險賬戶。要按現行試點方案的規定，堅決做實個人賬戶，為個人補充養老保險積累資金。

3．采取經濟手段鼓勵企業或機構給雇員建立養老保險年金（國家對此可以減免所得稅）。這部分養老保險是適應多樣化社會需求，拉開退休后養老保險金差距的主要來源。它可以體現企業競爭力，促進勞動力流動。

4．鼓勵私人自我儲蓄養老。對于用于養老的私人儲蓄（明確規定要在法定領取退休金以后才能支取，且每月支取的額度不能超過一定數額）可以減免利息稅。

5.建立指數化的基本養老金正常提高機制，即基本養老金每年提高的幅度應與居民消費價格指數上漲幅度一致，以防止基本養老金因通貨膨脹而貶值。

（四）要盡快將公務員和準公務員（全額撥款事業單位的工作人員）納入養老保險體系。改革的思路是，形成全社會統一的養老保險體系。無論退休前從事何種工作，退休后社會統籌部分的養老金的發放水平一律平等。養老金的差距主要來自于個人賬戶積累和企業或機構的補充養老保險。這取決于勞動者在崗時的工資水平和企業或機構的經營狀況。對于公務員及準公務員補充養老的待遇，可以考慮兩種解決方案，一是逐步較大幅度地提高其工資水平，把養老問題工資化、貨幣化。二是由財政為這些人購買一定的商業養老保險，等退休后作為補充。公務員及準公務員的社會統籌養老金由財政統一繳納，個人賬戶部分個人自己繳納。

（五）充分發揮社區組織在養老保險體制中的作用。通過互相照顧、互相幫助、多開展集體活動等從精神上傳遞社會的關愛。

（六）注意監控人口變化趨勢，應經專家論證，適時放松一對夫妻只準生一胎的計劃生育政策，防止老齡化程度過于嚴重。人口老齡化除了養老保險問題本身，對整個國家的安全和中華民族的繁衍均會構成威脅。

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