養老金市場體系研究論文

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個人賬戶養老基金、全國社保基金、企業年金基金和農村社會養老保險基金的建立將共同構筑起一個龐大的養老金市場體系。養老金市場體系的建設必須建立在資本市場成熟發展的基礎之上，養老基金投資管理必須要求眾多金融機構廣泛參與；養老基金安全完整也必須要求金融監管體系逐步完善。因此，養老基金的發展必將促進我國金融機構的發展壯大和資本市場的完善，養老基金管理方式必將促進我國金融業從分業經營走向混業經營；養老基金監管方式也必將促進我國金融監管從機構性監管走向功能性監管。

養老金就是資本市場，看似過分，其實不然。養老金制度發達國家的現實已經證明：養老基金與資本市場休戚相關，它們之間的良性互動將推動兩者共同發展。在美國，養老金資產已成為共同基金業不斷發展壯大的重要資金來源，養老金資產已占到共同基金的36%，占風險投資總額的50%，并且每年流入共同基金的養老金凈現金流高達1000億美元；智利養老基金規模從1981年的3億美元發展到2000年的359.37億美元，20年間增長了近120倍，私人養老金制度改革18年的平均投資收益率高達11%以上。世界銀行預測，到2030年，中國的養老基金規模將達到1.8萬億美元，屆時將成為全球第三大養老金市場。毫不假言，養老基金進入資本市場也必將引發我國金融業一場深刻變革。

全球養老金制度改革的一個重要特點就是改革傳統以現收現付制為主要形式的單一公共養老金制度，建立以基金積累制為主要形式，包括公共養老金、企業年金和個人儲蓄養老金等在內的多支柱養老金體系。從現收現付制向基金積累制轉換，內在地要求養老基金投資運營，實現保值增值，這也是基金積累制在當前全球養老金制度改革中凸顯其重要性的關鍵所在。

黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了完善企業職工基本養老保險制度，堅持社會統籌與個人賬戶相結合，逐步做實個人賬戶。采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金。通過基本養老保險結構調整，做實個人賬戶，個人賬戶成為一個實賬戶，而非名義賬戶，個人賬戶不向統籌賬戶透支，統籌賬戶也不向個人賬戶透支。統籌賬戶基金缺口通過中央和地方財政補助、基金增收節支，以及劃轉部分國有資產充實全國社會保障基金解決；個人賬戶基金實現自求平衡。這些政策的落實將最終實現基本養老保險制度模式從統賬結合，混賬管理向統賬結合，分賬管理的實質性轉變。個人賬戶養老基金資本化運營指日可待，當前個人賬戶養老基金管理辦法已進入政策研究和儲備階段，時機一旦成熟將付諸實施。

與此同時，隨著全國社會保障基金逐步做大，作為養老金制度的長期戰略儲備，全國社保基金必然要求突破當前的投資管理框架，在更廣闊的投資領域實施更加積極的投資管理戰略。并且，作為我國多層次養老金體系的重要支柱的企業年金的相關政策已經相繼出臺，企業年金基金市場已經逐步形成。

在農村，隨著經濟社會的發展，城鎮化、家庭規模小型化、人口老齡化、非農化與農村勞動力轉移，以及脆弱的4——2——1家庭結構，使農民的養老問題面臨既缺乏經濟支撐，又缺乏家庭保障的雙重困難。為落實三個代表重要思想，全面建設小康社會，從制度上保障減輕農民負擔，提高農民收入，解除農民發展生產力的后顧之憂，加快農村養老保險制度建設也已成為擺在我們面前一項迫切的政治任務。

一是充分利用個人賬戶做實的契機，實現養老基金市場化管理

個人賬戶做實后，必須最大限度的保值增值，否則就失去了意義。從國外的情況看，個人賬戶養老基金的管理運作，是在市場化的基礎上實現政府管理與市場運作相結合。我國基本養老保險基金管理的現行規定，基本養老保險基金實行收支兩條線管理，基本養老保險基金結余額除預留相當于2個月的支付費用外，應全部用于購買國債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融和經營性事業，任何部門、單位或個人不得利用基本養老保險基金在境內外進行其他形式的直接或間接投資。這種嚴格的基金投資管理政策不僅不符合積累制養老金制度改革的本質要求，而且使個人賬戶養老基金面臨巨大的通貨膨脹風險和經濟增長風險。因此，必須放松這種嚴格的投資限制政策，探索市場化投資管理的模式。

參考國際上養老基金投資管理模式，結合我國個人賬戶養老基金的強制性和基本保障的屬性，我國個人賬戶養老基金的治理結構應是委托投資管理型。

個人賬戶養老基金雖然也是國家基本保障項目，但采取基金積累制籌資方式，國家財政不提供擔保，因此，個人賬戶養老基金的治理結構應采取省級社會保險經辦機構作為受托人和（或）賬戶管理人，將個人賬戶基金的投資管理權和托管權分別委托外部競爭性商業機構的管理模式；省級社保經辦機構在不具備能力的前提下，可以將個人賬戶基金的賬戶管理權委托給商業機構。省級社保經辦機構、基金管理服務機構在從事個人賬戶養老基金管理服務過程中必須接受社會保障基金監管機構的監督檢查。

二是適應充實做大全國社保基金的新形式，實施更積極的全國社保基金投資戰略

為多渠道籌集社會保障基金，逐步化解養老基金支付壓力，2000年國務院決定成立全國社會保障基金理事會，管理中央集中的社會保障基金。當前，全國社保基金積累不到2千億元。如果政策沒有新的突破，仍按基金現有來源和渠道，預計到2007年底基金規模不會超過3000億元，遠遠不能滿足需要。

全國社保基金是基本養老保險的戰略儲備，主要用于解決歷史債務和個人賬戶空賬。目前，該項基金積累規模較小，不足以支付模式轉換的必要成本。根據國務院有關規定，全國社保基金的主要來源是中央財政撥款、國有股減持收入和其他收入。在境內國有股減持暫停后，全國社保基金的主要資金來源目前已經無以為繼，迫切需要開辟新的籌資渠道。

為盡快充實全國社保基金，一方面，要繼續保持適度的財政支持，按照中央社會保障支出占財政支出的比例要逐步達到15%-20%的要求，在確保中央財政當期支付缺口補助和做實個人賬戶補助的基礎上，進一步增加財政投入，穩定國有股海外上市減持和彩票公益金收入，適時開征大額遺產、奢侈品及高檔消費等特別稅種，進一步充實全國社保基金；另一方面，要依據十六屆三中全會關于采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金的精神，通過依法劃轉國有土地貨幣化收入、部分國有企業資產等方式拓展新的籌資渠道，做大全國社保基金積累規模，使之能夠適應償還部分養老金歷史債務和個人賬戶空賬的需要。

目前全國社保基金的資產全部是現金資產，按《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》管理。下一步充實基金后，除現金資產之外，既有股權類資產，也有未股份化資產，劃轉以后會轉為債權資產，因此需要分別研究股權資產和債權資產的具體劃轉辦法和管理辦法，切實解決其管理運作問題，實現保值增值。與此同時，應在建立全國社保基金內部控制與外部監管制度，進一步完善基金治理結構的基礎上，拓寬全國社保基金的投資范圍，放松投資比例限制，實施更積極的投資管理戰略。

三是進一步完善企業年金法規體系，確保企業年金基金實現完全市場化管理目標

隨著《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》的正式頒布，我國企業年金制度已經從2004年5月1日起開始實施。兩部法規的頒布正式確立了我國企業年金的信托型管理模式，明確了企業年金基金的治理結構和管理模式。與此同時，《企業年金基金管理服務機構資格認定辦法》以及操作流程和賬戶管理標準的頒布，也標志著我國的企業年金基金將在今年下半年可以進入資本市場，企業年金基金管理市場將進入一個迅速發展時期。但是，由于企業年金基金具體監管規則還沒有制定，基金監管技術系統也沒有建立，缺乏管制的企業年金基金投資必將面臨較大的投資風險和管理風險；由于企業年金屬于一個新生事物，當前有關企業年金的市場教育還遠遠不夠，許多誤導性，甚至是錯誤性的觀點依然起著嚴重的負面影響，眾多有意建立企業年金計劃的企業還處于觀望、等待階段。

為了確保我國企業年金基金實現完全市場化管理模式，當務之急首先應盡快制訂出臺具體的企業年金基金監管規則，建立基金監管技術系統，降低基金投資風險和管理風險。其次，應對當前社保經辦機構管理的企業年金市場進行清理整頓，堅決實行政府從企業年金市場退出的戰略性政策思路。

社保經辦機構退出年金市場的思路主要有兩種：一種方式是通過將地方年金中心從事業法人轉制為企業法人，使其成為企業年金基金法人受托機構；另一種方式是將地方社保經辦機構過去經營的企業年金基金通過招標的方式轉給經勞動保障部認定的合格的管理服務機構。其三，進一步加強企業年金市場教育。雖然國家勞動保障部已經組織了三期企業年金政策與管理的大型培訓班，但培訓的規模和力度還不夠，當前應通過委托各地社會保障部門、金融機構、高校等進行企業年金政策培訓，并通過適當的方式對培訓方式、培訓人員、培訓教材進行規范管理。其四，從長期來看，應進一步完善企業年金基金治理結構。我國的企業年金基金雖然采取的是信托型管理模式，但是，我國的信托法律只是作為規范信托公司的法規出臺的，有關信托的規范方式還不夠完善，信托法律精神還非常不夠深入。

一般而言，養老金信托是建立在審慎人法則的基礎之上的，國外建立在信托基礎上的養老金制度，都為養老金制度設立了專門的養老金信托，并且在民眾之中已經形成了根深蒂固的信托法律精神。因此，研究在我國這樣一個信托法律不健全、信托精神缺失的國度，如何強化養老金信托應該是一個必須解決的重要課題。

四是不失時機地建立農村社會養老保險制度，實現農村社會養老保險基金投資運營

1986年，根據國家七五計劃關于抓緊研究建立農村社會保險制度，并根據各地經濟發展情況，進行試點，逐步實行的要求，民政部開始建立農村社會養老保險制度的調研和探索工作。1991年，根據國務院的決定，在山東省煙臺等五縣（市）進行了個人賬戶模式的農村社會養老保險試點工作。1992年，民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，在有條件的地方逐步推開農村社會養老保險工作。農村社會養老保險采取以個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的籌資模式和建立個人賬戶、儲備積累的保險模式。實踐證明，這一制度符合中國國情和農村實際情況。1998年，農村社會養老保險職能劃入勞動保障部。截至2002年底，全國有31個省（區、市）1955個縣不同程度地開展了農村社會養老保險工作，5461.78萬人參加了農村社會養老保險，覆蓋率約7%，基金積累達233億元，124萬人領取養老保險金。

但是相對于數量龐大的9億農民而言，當前的農村社會養老保險制度的覆蓋面太窄，制度的保障水平太低。因此，必須對原有制度進行改革和創新。農村社會養老保險制度建設是一項惠及9億農民，關乎子孫后代的長期系統工程，是政府義不容辭的責任，應當給予必要的政策傾斜，以保證這項事業健康、有序、安全、可持續發展。

在完善制度的同時，要積極探索建立農保基金市場化管理體制和運營機制。具體設想是在加強縣級經辦機構的基礎上，將縣級經辦機構職能分解，明確其主要職能是繳費、管理個人賬戶和養老金給付，除留足當年給付備用金外，不再管理和運營基金，基金全部上解到省和中央。

同時組建省和中央的基金管理機構，其職能是作為農保基金的受托人進行委托投資，其投資管理人和托管人應從勞動保障部認定的基金管理服務機構中遴選。